天水经济社会跨越式发展对策

第二章　进一步稳步推进行政管理体制改革

党的十七届二中全会提出，要坚定不移地把行政管理体制改革推向前进，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。“十一五”期间，天水市的行政管理体制改革在政府机构改革和乡镇职能转变方面做了一些工作，但与中央的要求相比，差距甚远，与周边其他地区比较，也有不小差距。因此，今后必须积极稳步推进行政管理体制改革，为深入贯彻落实科学发展观，加快转变经济发展方式，顺利实施今后全市经济社会发展目标创造条件。

一、进一步稳步推进地方政府机构改革的重要性

地方各级人民政府是国家大政方针的贯彻执行者，是本地区经济社会发展和社会稳定的组织领导者，更是本地区公共产品、公共服务的组织提供者，与人民群众的联系最为直接，人民群众的权利和利益需要地方政府去实现、维护和发展。改革开放特别是党的十六大、十七大以来，适应经济社会形势发展的需要，我市各级政府按照中央的统一部署，大胆创新行政管理体制，不断深化机构改革，在转变政府职能、完善运行机制、提高服务质量等方面取得了明显成效，有力保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。但是，我们也应该清醒地看到，我市现行行政管理体制仍然存在一些与经济社会发展不相适应的方面。主要是：政府职能转变还不到位，政府仍然管了一些不该管、管不了、管不好的事；在机构设置上，部门机构分设过细、职能交叉、权责脱节、责任不清、行政成本过高等。这些问题在全市仍然不同程度地存在着，直接影响了政府全面正确履行职能，在一定程度上制约了经济社会的发展。

1.从经济发展看，我国过去经济发展中长期存在增长方式粗放和经济结构不合理的问题，从根本上说也是由于行政管理体制改革滞后造成的。自1978年以来，我国经济保持了持续高速发展的势头，连续30年年均GDP增长达到9.8%，但城乡区域发展不平衡、经济结构不合理、经济增长方式粗放、资源环境问题突出等深层次矛盾始终伴随着这一过程，这与政府机构设置不合理、政府间管理职责不清晰、公共财政体系不健全密切相关。因此，加快推进行政管理体制改革，是解决我国经济发展中突出问题的治本之策，是在“十二五”期间使我国的经济发展方式的转变取得实质性进展的重要举措。

2.从社会发展看，不科学的政绩考核体系必然促使地方政府单纯追求GDP增长，一味追求“形象工程”、“政绩工程”，忽视社会事业发展，弱化公共服务职能，导致一些重大民生问题长期得不到解决。投资盲目扩张、重复建设蔓延、地区封锁严重、农民收入增长缓慢等突出矛盾和问题，与各级政府事权划分不清、财权不匹配和不完善的行政人员选拔任用制度、不科学的政绩考核体系等紧密相连，直接影响国民经济持续快速协调健康发展与社会和谐进步。因此，着力推进行政管理体制改革，是切实加强社会建设，从根本上解决发展中出现的错综复杂的社会矛盾的重要举措。

3.从市场经济体制的基本框架看，行政管理体制改革相应的滞后于企业制度和市场机制的创新，成为制约社会主义市场经济体制完善的主要矛盾。要形成规范的现代企业制度，就必须通过有效方式割断或阻隔政府与企业间的行政关系和资产纽带，切实解决政企不分、政资不分、政事不分的问题；要形成统一开放、竞争有序的现代市场体系，就必须打破行政性垄断与行政主导的地区封锁；要形成灵敏有效的宏观调控体系，就必须进一步规范政府职责、优化政府组织机构、创新行政管理方式；要形成完善的社会保障制度，就必须进一步理顺各级政府的事权关系、建立健全公共财政体系；要形成严密的市场法律体系，就必须依靠制度建设严格约束行政权力，推行依法行政。要推动经济体制改革的全面深化，必须把行政管理体制改革放到突出重要的位置。因此，着力推进行政管理体制改革，是完善社会主义市场经济体制的重要环节。

4.从对外开放看，要在更加开放的条件下管理经济社会事务，迫切要求政府管理的内容、方式及相关制度与国际接轨。目前，经济全球化进程不断加快，世界科技迅猛发展，以及我国加入世界贸易组织等，都为我国广泛参与国际合作和竞争提供了更好的机遇。经过多年努力，我国全方位、宽领域、多层次的对外开放格局基本形成，外商直接投资规模已达到相当水平。在这种新的历史条件下，我们要改善利用外资的质量，提高对外开放的水平，争取在国际经济交往活动的主动性，切实做到维护国家的经济安全，就必须加快推进行政管理体制改革，统筹好国内发展和对外开放，增强在不断扩大开放条件下促进发展的能力。从这个意义上说，加快推进行政管理体制改革，是提高对外开放水平的基本保障。

二、进一步准确把握深化地方政府机构改革的基本要求和主要任务

按照国务院的要求，深化地方政府机构改革，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，执政为民，把维护人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，建设人民满意的政府。要以转变职能为核心，按照精简、统一、效能的原则，理顺职责关系，明确和强化责任，优化组织结构，完善体制机制，推进依法行政，提高行政效能。“转变职能，优化结构，强化责任，严控编制”是对地方政府机构改革主要任务的简要概括。

1.转变职能是地方政府机构改革的核心

政府职能问题是政府管理的核心问题。行政管理体制改革能否顺利推进，关键在于政府职能转变是否取得实质性进展。要通过改革，进一步规范政府行政行为，形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政管理体制。具体来讲，一要坚持“四个分开”。即加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，为充分发挥市场机制配置资源的基础性作用创造必要条件和良好环境。二要突出职责重点。政府职能主要是经济调节、市场监管、公共管理和社会服务。对这四个方面的职能，各级政府无疑都要全面履行。但是这四个方面，在不同层级政府之间的具体职能是不尽相同的，应在全面履行政府职责的基础上，区别情况，各有侧重，突出不同层级政府履行职责的重点，形成全面衔接、分工合理的职能体系。三要强化直接服务。对各级地方政府特别是基层政府来说，加强直接面向基层和群众的“窗口”机构的服务与管理尤为重要。要通过调查研究和改革创新，搞清需要取消、划出、移交、划入、增加、加强的职责，不断健全办理制度和程序，公开办事依据，简化办事流程，提高办事效率和透明度，使广大群众真正从改革中得到便利和实惠。四要努力实现政府职能的四个根本性转变，即向大力创造良好发展环境转变，向有效提供优质公共服务转变，向注重维护社会公平正义转变，向实行科学化的公共治理转变。

2.优化结构是地方机构改革的重要目标

胡锦涛总书记在十七大报告中明确指出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”他在中共中央政治局进行集体学习时还强调：“建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。要在经济发展的基础上，不断扩大公共服务，逐步形成惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系。建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生。围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共服务设施建设，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。”服务型政府的内涵十分丰富，总的要求是从人民群众的利益出发，把全心全意为人民服务作为各级政府的神圣职责和行为准则；以解决民生问题为着眼点，在发展经济的基础上不断提高人民的物质文化水平，为人民提供更多更好的公共产品和服务；大力发展社会事业，加强和改进社会管理，维护社会公正，保持社会安定有序，推动和谐社会建设；寓管理于服务之中，使政府管理体制和机制适应全面建设小康社会的总目标。服务型政府的提出，体现人民政府的性质和宗旨，体现了新阶段政府职能转变的正确方向，体现了建立适应社会主义市场经济体制要求的行政管理体制的根本要求。

国务院机构改革按照十七届二中全会要求，在进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行有机统一的大部门体制等方面迈出了重要改革步伐，同时又保持了机构的相对稳定。地方政府机构改革，也要从实际出发，着力整合优化组织结构。这次中央对地方政府机构的数量，只作出原则性规定，要求机构设置体现本级政府的功能特点，而不必上下对口。城市政府机构设置要充分体现城市管理的特点。有条件的地方可加大整合力度，允许一个部门对口上级几个部门。对于部门内设机构，也要进一步综合设置，规格和名称要加以规范。近年来，一些地方通过先期的探索性改革，推行“大部门制”、“大科室制”的一些做法，很值得我市学习借鉴。

3.强化责任是地方机构改革的重要内容

明确强化责任、理顺职责关系，是改革的重要内容，也是转变政府职能，优化组织结构的必然要求。在机构设置确定后，要精心搞好部门“三定”。“三定”首先是定职能，定职能要着力解决职责交叉、权责脱节等突出问题。要针对一些部门存在的有权无责、有责无权、权责不对称等问题，通过“三定”规定，在赋予部门职权的同时，明确其相应承担的责任，真正做到权责一致。同时积极探索明确和强化责任的途径及方法，推进政务公开、绩效考评、行政问责，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究，增强政府的执行力和公信力。

4.严控编制是地方机构改革的硬性要求

中央已经明确，这次改革规定的各级政府机构限额不得突破，对人员编制实行总量控制，各级政府行政编制总额不得突破，需跨层级调整行政编制的，必须按程序报批；要切实加强对机构编制规定执行情况的监督检察，建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合制约机制，建立完善机构编制考核、责任追究制度，积极推行机构编制实名制管理，严禁上级业务部门干预下级机构编制事宜。这些都是我们在改革中必须把握好的原则。

进一步稳步推进行政管理体制改革和必须坚持以下重要经验：

一是始终坚持党的领导，服从和服务于经济社会发展全局。行政管理体制改革和历次机构改革都是在党的领导下进行的。改革的方向和各项重大措施都是按照中央关于经济社会发展的重大决策和战略部署确定的，同时充分保证和发挥了党和政府在改革发展稳定中的主导作用。同时，行政管理体制始终服从和服务于经济社会发展全局，始终与经济体制改革以及其他各方面的改革相协调，为完善社会主义市场经济体制，发展社会主义民主政治，建设社会主义先进文化，构建社会主义和谐社会提供体制机制保障。

二是始终坚持以转变政府职能为核心。政府职能规定着政府管理的基本方向和主要内容，推动职能转变一直是我国行政管理体制和机构改革的一条主线。从1982年机构改革开始，中央就提出要转变政府的经济管理职能。1988年机构改革明确提出转变职能的要求，以后一直把转变职能作为深化行政管理体制和机构改革的核心。特别是党的十六大、十七大以来，按照科学发展观的要求，突出强调政府要全面正确履行职能，更加注重社会管理和公共服务，转变职能在新的发展阶段有了新的丰富内涵。

三是始终坚持积极稳妥、循序渐进。行政管理体制改革涉及方方面面利益格局的调整，必须综合考虑社会各方面的需求和各种制约因素，把改革的力度、发展的速度与各方面的承受程度统一起来，处理好改革发展稳定的关系。改革进程中始终采取积极稳妥的方针，先易后难，由浅入深，梯次推进，逐步到位。改革方向明确和条件成熟的先行一步，不追求整体同步推进。特别是历次机构改革涉及机构精简和人员分流时，通过多种渠道和办法，妥善安置分流人员，避免引发社会不稳定因素。(https://www.xing528.com)

四是始终坚持发挥地方各个层面的积极性，分类指导，因地制宜。由于各地情况存在一定的差别性，各地的发展具有不平衡性，因此，改革既要加强领导，统一部署，又要照顾各地的特殊性，充分调动和发挥地方的主动性和创造性，允许各地在遵循统一的改革原则和方针的同时，在改革的内容和方法上不拘一格，积极探索。对地方在改革创新中一些好的做法和经验，及时总结，逐步推广。

五是始终坚持从本地实际情况出发，同时注重学习和借鉴外地的有益经验。行政管理体制改革与其他改革一样，既要立足本地实际，充分认识和把握我们所处的发展阶段和面临的突出问题，制定切合实际的改革方案和措施；又要坚持走学习借鉴的道路，注意吸收和借鉴其他地方特别是关中地区行政改革的新鲜经验，使我们的行政管理体制改革符合建设关中——天水经济区的发展趋势。

六是始终坚持与时俱进，大胆创新。当前和今后的改革，攻坚克难的任务很重，越来越触及到各种深层次体制性障碍，越来越牵涉到各方面利益格局调整，继续深化改革的阻力和难度空前加大。行政管理体制不仅是对现有权力格局和利益关系的调整，而且是一场深刻的思想革命和观念变革，创新是行政管理体制改革的灵魂。回顾以往的改革，都是在改革目标上不断明确，在改革方式上不断改进，在改革领域上不断拓宽，在改革程度上不断加深，从而不断取得新的突破。因此，必须始终坚持与时俱进，大胆创新，力求取得新的突破性进展。

三、进一步稳步推进行政管理体制改革的建议

坚持经济社会全面、协调、可持续发展的科学发展观是行政管理体制改革的根本要求。行政管理体制改革必须以科学发展观为统领，在抓好经济建设的同时，以实现公共利益的和谐为价值取向，转变职能，提高效率，理顺政府与社会关系，强化政府的社会管理、公共服务职能，推进政府运行机制的创新，实现决策机制的科学化、民主化，努力建设服务型政府。

1.加快政府职能转变，提高行政执行能力和行政效率

政府职能转变是行政管理体制改革的前提性、基础性工作，必须以此为核心来带动整个行政管理体制和机制的创新。政府职能转变要做“减法”，更要做“加法”。做“减法”，就是要实现政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批，最大限度地控制政府对市场经济、微观经济活动的干预，更好地发挥市场机制和社会组织承接政府职能的积极作用。做“加法”，就是要全面、正确履行政府职责，搞好宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务。特别是要强化社会管理和公共服务职能，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。要按照《行政许可法》等相关法律、法规的要求，按照决策、执行、监督相协调的原则，优化政府机构配置，理顺政府部门之间的职能分工，解决职能交叉重叠、责任不清和事权分离等问题；进一步大力改革创新行政审批制度，进一步减少审批事项，规范行政许可行为，实现行政许可设定的法定化和实施的标准化；推进行政管理工作方式的改革创新，提高政务信息化水平，创新与企业、公众沟通机制，加强政府部门与企业、公众的交流和沟通。

2.改革行政决策机制，提高行政决策水平

要依照法律规定和职能定位，建立健全公众参与、专家咨询论证和行政机关决定相结合的行政决策机制，使行政决策严格遵循必要性、可行性和合法性原则。重大决策必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据，以专家或研究、咨询机构的论证评估为前置程序，同时要规范专家咨询论证活动，保证专家咨询论证的独立性和中立性。要按照“谁决策、谁负责”的原则，实现决策权力和责任的统一，建立行政决策的评价问责制度和效能监察机制，凡违反法定程序，超越法定权限，损害国家、集体利益或公民合法权益，或造成社会不稳定的，要追究决策人的责任。

3.严格依法行政，建设法治政府

要加强政府立法的科学性、系统性和规范性，防止和避免立法中的部门利益倾向，提高公众对地方法规制定、修订和废止的参与度。需要通过改革创新切实落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》。为此，应该做到：一是各级政府都要制定具体实施方案和时间进度表，并予以公开，以便于考核和监督。二是依法行政也要实行绩效管理和评估，事先制定标准和奖励措施，达标的应予以奖励，形成激励机制。三是可否考虑建立独立于各个部门的行政诉讼制度，由不具有部门利益的行政司法仲裁机构或复议机构，来审理大量的行政诉讼案件，增强程序公正。

4.健全政府决策机制和监督机制

建立科学民主的政府决策机制，进一步完善重大决策的社会参与制度、专家咨询论证制度；完善信息和智力支持系统，实行重大决策公开听取公众意见制度，提高决策的科学性；强化行政监督机制，积极推行绩效评估和督察检查制度，提高行政执行力和公信力；更加注重整体性设计，标本兼治，使政府内外监督相互支撑、相互衔接、形成合力；充分利用现代信息技术，建立科学决策体系和网络监督体系；全面发挥各类监督的合力，强化依法行政和行政问责，提高监督的制衡力；严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责，自觉接受市人大及其常委会的法律和工作监督，接受市政协的民主监督，高度重视社会舆论和新闻媒体监督。

5.推行政府绩效评估问责制

胡锦涛总书记明确指出：“推进政绩评估行政问责制。要优化政府组织结构，加强公共服务部门建设，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，完善公共服务监管体系，加快法治政府建设，全面推进依法行政，依法规范政府职能和行政行为。”逐步建立符合实际的绩效评估指标体系，实行以结果为导向的目标绩效管理，如预算绩效管理，公共服务绩效管理，改进评估方法，实行内部评估与外部评估相结合，评估结果与奖惩挂钩。绩效评估指标体系的设计应体现以下原则：一要落实科学发展观和正确政绩观的要求，在指标体系的设计要把握经济社会发展和环境建设指标之间、显性绩效与潜在绩效之间，以及当前与未来之间的平衡；二要体现政府职能转变的要求，即指标体系要体现政府该做的事，政府越位、错位的职能不能纳入指标体系；三要借鉴国内在绩效管理方面的成熟经验和技术。四要从实际出发，不同部门、不同地区的指标设计要有所区别，逐步推行。建立健全行政问责制，明确行政问责的具体内容、形式和程序，实行过错责任追究制度，制定落实法定质询、罢免的具体程序，创设引咎辞职、责令辞职等易于实施的责任追究制度。

进一步稳步推进行政管理体制改革还应该注意以下问题：

一是建立服务型政府。以科学发展观为指导，深化推进行政管理体制改革，必须进一步明确服务理念，牢固树立以人为本的理念，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。要始终坚持把提供优质高效的公共服务，不断提高人民群众的物质生活水平和精神生活水平，作为政府工作的出发点和落脚点。按照建设服务型政府的要求，要在“服务”上下工夫，切实转变政府职能，认真履行政府职责，努力促进经济社会协调发展。一是完善统一、开放、竞争、有序的市场环境。二是维护公平公正的社会环境。三是建立规范统一的法治环境。四是营造人与自然和谐相处的生态环境。

二是推进政府部门体制和机制改革。深化推进行政管理体制改革，必须把推进政府部门体制和机制的改革作为重点，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，把政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。要推进政府机构改革和事业单位改革，进一步减少和规范行政许可和行政审批，重点推进投资审批制度改革，完善政府投资项目的决策机制、公示制度、招投标制度、项目代建制度和决策责任追究制度。要进一步完善公共财政、公共卫生、公共教育、公共文化等政府管理体制，从体制和机制上保证公平正义理念的落实，尽可能的实现公共财政分配和使用的“均等”化，把政府的财力、物力等公共资源更多地向社会发展领域倾斜，加快教育、卫生、科技、文化等社会事业的发展，在推动城镇社会事业发展的同时，同步推动农村社会事业的发展。要进一步完善社会管理体制，建立健全处理新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制和应急管理机制等。

三是推进政府行为和方式的创新。以科学发展观为指导，加快推进政府管理机制改革，必须大力推进政府治理和方式方法的创新，寓管理于服务之中。要全面推进政务公开，并使之成为各级政府施政的一项基本制度。要建立健全政府科学民主决策和重大公共事务公示、听证等制度，提高政府运作的透明度，保障公民对公共事务管理的知情权、参与权和监督权。要加快电子政务建设，优化各级政府和部门的运作方式与工作流程，扩大网上服务领域和网上办公项目，为公众提供方便、快捷、高效和网上服务，提高行政效能。要完善政府服务机构体系，为社会提供方便快捷的公共服务。在改革完善行政审批制度方面，要进一步完善市政务服务中心，并进一步向县区政务服务中心下放审批权限，在彻底破除部门审批“双轨制”的基础上，按照“部门围绕窗口转、窗口围绕群众转”的行政理念来设定工作流程，加大便民便商工作力度。同时，加强权力监督，科学设计第三方评估方案和充分运用第三方评估结果，规范、约束行政部门正确行使权利，确保政府工作公开、透明。建立严格明晰的追责规定或制度，完善承接审批程序下放后的工作制度和机制，防止“一放就乱”现象的发生。

四是加强公务员队伍建设。以科学发展观为指导，推进行政管理体制改革，建设高素质的公务员队伍至关重要。要认真贯彻实施《公务员法》，制定和实行公务员行为规范，使公务员成为遵守社会公德和践行职业操守的模范。以法规或规章形式完善行政过错责任追究等制度，严格执行各项政务纪律和廉政规定，增强服务观念，强化责任意识，建立一支廉洁、勤政、务实、高效的公务员队伍。

五是加强调查研究。地方政府机构改革涉及的问题很多，“牵一发而动全身”。地市、县区、乡镇三级政府的管理体制改革，应该在深入开展调查研究、摸清情况、找准问题的基础上，本着勇于创新的精神，善于通过改革化解矛盾，同时又要准确把握时机和节奏，分清轻重缓急，有步骤、分阶段地向前推进。要通过改革，切实有效地履行好政府的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能；坚持科学决策，民主决策，努力改进作风，大力提高行政效率，降低行政成本，努力构建行为规范、运转协调、公正透明、廉洁有效的服务型政府；推动实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变；实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变；实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意政府，促进我市经济社会又好又快发展。