天水经济社会福利事业加快发展研究

第四章　加快发展社会福利事业

党的十六届五中全会首次提出要大力发展以“扶老、助残、救孤、济困”为重点的社会福利事业。社会福利主要是指政府向“三无”（无劳动能力、无生活来源、无法定赡（扶）养人）孤寡老人、孤残儿童、残疾人等社会中特别需要关怀的特殊弱势群体提供收养、服务、就业等福利性保障的社会福利制度，是一种必要的社会援助，是社会保障体系的重要组成部分和基本制度安排。天水市实现经济跨越式科学发展，构建社会主义和谐社会，必须将社会福利事业作为的重要内容之一。

一、天水发展社会福利事业的必要性

改革开放以来，天水以老年人、残疾人、孤儿等社会特殊困难群体为主要对象的社会福利事业取得了长足进展，对推动天水社会和谐稳定发挥了积极作用。

首先，人民群众对社会福利服务标准的要求不断提高需要加快发展社会福利事业。“十二五”期间，随着天水经济发展和社会进步，特别是人口老龄化、家庭小型化、农村城市化进程的加快，人民群众的福利服务需求日益增长，对社会福利服务的标准要求也不断提高。但是长期以来，社会福利由国家和集体包办，资金不足、福利机构少、服务水平较低，难以满足人民群众对福利服务需求日益增长的需要。所以，我们要大力发展社会福利事业。

其次，建立健全社会保障制度要求加快发展社会福利事业。我们必须从长远和全局出发，广泛动员和依靠社会力量，大力推进天水社会福利社会化，加快社会福利事业的发展，这对于进一步建立健全社会保障制度，促进社会稳定和社会文明进步，促进经济和社会事业的持续协调发展，具有重要意义。

再次，实现天水经济社会跨越式科学发展要求加快发展社会福利事业。天水社会福利事业的发展事关以老年人、残疾人、孤儿等社会特殊困难群体为主要对象群体的切身利益，也关系到社会的和谐与稳定，科学发展观一再倡导人民的利益高于一切，社会福利事业若能取得长足进展，对推动天水经济社会跨越式科学发展会起到积极作用。

目前，天水市有60岁以上的老年人37.99万人，占总人口的10.64%。其中政府保障的老年群体（城市“三无”老人、农村五保老人、重点优抚对象中的老人）和重点援助对象（享受政府地保的、空巢独居、60岁以上的失能老人、80岁以上的高龄老人）约为7万人，占老年人总数的18.4%。近几年，天水市老年人口年平均增长速度为0.33%左右，随着建国后第一次生育高峰期出生的人口步入老年，人口老龄化将呈现出更加快速发展的趋势。按照当前的速度测算，到2015年，全市老年人口将达到47.04万人，占总人口的12.65%。随着“四二一”型家庭的出现，劳动人口的负担逐渐加大，传统的家庭养老功能日趋弱化，老年人依赖机构养老、日托养老和社区提供生活照料、医疗保健、精神慰藉等居家养老的社会服务需求越来越多。全市共有残疾人25.38万人，占全市总人口的7.25%，有城市“三无”老人767人，农村“五保”供养对象16108人，绝大多数为老年人并且患有各种疾病，依靠城市低保和农村“五保”供养金维持生活。

全市仅有一家公办社会福利单位，即天水市社会福利院（内设老年公寓），共有床位270张，承担着全市城市“三无”人员、孤残儿童和需要政府救济的残疾人的生活、教育、康复任务。武山县社会福利综合服务中心投入使用，主要收养农村“五保”老人。“十一五”期间规划建设的中心敬老院有14所，6所建成投入使用，8所正在建设之中。全市共有两家民办社会福利服务机构，由于运营效果不好，难以为继，已经停止收养老年人。总之，我们目前的状况是养老服务缺口较大，福利机构供养能力有限，社会福利服务类的民间组织和社会中介机构处于发展阶段，设施、资金和人力都很有限，参与社会服务的能力不足，制约了社会福利服务社会化的进程。所以我们应该加快社会福利事业的发展，使社会福利事业发展与经济社会发展相协调。

二、天水市社会福利事业的发展现状及存在的问题

（一）天水市社会福利事业的发展现状

“十一五”期间，天水市积极探索社会福利事业社会化的方向，逐步建立起了以养老机构为载体、以社区为依托、以老年人为重点的社会福利服务体系，各种公共福利服务设施得到加强和改善，优抚对象、低保对象和“三无老人”等特殊群体的基本权益得到较好维护和保障。

1.社会救助工作取得新突破。城乡社会救助体系逐步完善。天水市各级民政部门围绕保障和改善民生，不断加快推进各项救助制度的建立、完善、衔接和整合，认真贯彻落实《甘肃省农村五保供养暂行办法》和《甘肃省农村居民最低生活保障制度管理办法》，天水市政府出台了《关于进一步完善城乡社会救助体系的实施意见》、《天水市城乡医疗救助实施办法》，五县两区也相继制定了社会救助的实施细则和暂行办法等配套政策，详细规定了社会救助的标准和申请、审核、审批程序。同时，教育、住房、医疗、司法等救助制度建设都有新的进展，新型城乡社会救助体系不断得到健全和完善。

城市低保保障标准、农村低保保障标准、五保供养标准都在逐步提高，农村医疗救助也已全面启动。根据甘肃省的安排，从2010年起，天水市根据《甘肃省城乡居民临时救助试行办法》，建立并实施城乡居民临时救助制度，对因临时性、突发性原因造成生活出现暂时困难的低收入家庭、城乡低保家庭和县级政府认定的其他特殊困难家庭给予救助，帮助解决生活困难。为了做好这项工作，市县两级都制定了相关政策。

2.社会福利事业拓宽新领域。一是作为社会福利资金来源之一的福利彩票销售健康稳定发展。二是社会福利项目建设顺利实施。民政部门经过认真分析研究，制定了规划，以县和乡镇为基本单位，建设了一批布局合理，设施配套，功能完善，管理规范，服务优良的县区中心敬老院。目前有6所已建成并投入使用，8所正在建设之中。这14所中心敬老院建筑总面积79907平方米，总投资4649万元，设计床位1916张。全市已建设五保家园92处，可入住314人。市儿童福利院新建项目已办理土地征用手续，施工图纸已经通过审查，即将开始招投标。市流浪未成年人救助保护中心已完成前期手续，即将动工建设。

3.优待抚恤工作成效明显。认真落实了各项优抚政策。坚持以保障优抚对象的合法权益为目标，对各类重点优抚对象的抚恤定补金按标准发放，并对现役军人家属进行了优待。结合本地实际，借鉴省内其他地方的经验，制定出台了具有针对性和操作性的《天水市重点优抚对象医疗保障办法实施细则》。

4.社会慈善事业得到新发展。自2006年以来，共筹措慈善资金7457.7万元。积极争取援建资金与项目，启动实施了灾民住房重建、资助灾区贫困大学生、援建震区学校和敬老院、心脏手术救助等项目，继续实施捐资助学、慈善水窖、慈善阳光医疗救助工程等项目，都取得了一定的成绩。

（二）天水市社会福利事业存在的问题

“十一五”期间天水市社会福利事业确实有了很大的发展，但同时也存在着许多矛盾和问题。

1.传统家庭养老模式难以适应经济社会发展形势。家庭规模趋向小型化，“四二一”代系结构逐渐普遍，传统的家庭养老模式失去了可靠的物质基础和人力基础支撑，功能日益减弱。

2.社会福利服务机构总量不足。目前天水市城市“三无”老人的集中收养率低，农村“五保”老人集中供养率也仅为2%。据统计，天水市有城市“三无”人员767人，孤残儿童1015人，农村“五保”供养对象16108人，需要政府保障的老年群体约为7万人、残疾人4.5万人，目前仅靠市福利院100张左右的床位收养，养老、教育、康复和服务明显不足。(www.xing528.com)

3.街道、社区社会福利服务发展急需解决场地和人员问题。首先缺乏综合服务场所，开展社区社会福利必须依托社区基础设施，但社区配套项目中普遍没有将社会福利服务设施纳入其中，场地严重缺乏是制约社区社会福利服务工作深入开展的一个重要因素。其次没有专业的服务人员，无法提供更好的服务。

4.经费严重不足。福利机构供养水平还比较低，特别是医疗保健经费严重不足。农村“五保”老人的供养标准仅为每人每月170.5元，农村敬老院再没有其他的经费来源。市社会福利院虽然有财政拨款，但收养标准也只有每人每月540元，所以其他需要通过社会福利救助的人员没有经费来源。

5.民营社会福利机构经营困难。由于缺乏政策支持，全市仅有的两所民营老年服务机构规模小、设施简陋，而且护理人员没有经过正规培训，经营难以为继，已停止收养经营。

三、加快发展天水社会福利事业的对策探讨

天水的社会福利事业在发展过程中要按照构建社会主义和谐社会的总体要求和建立适度普惠型社会福利制度的原则，认真贯彻中央、省关于发展社会福利事业的有关要求，以老年人、儿童、残疾人、城乡贫困户和优抚对象等特殊群体为工作重点，进一步明晰政府在社会福利事业上的公共服务责任，加快推进社会福利事业的建设。在建设过程中，要坚持政府投入、政策引导、市场推动，建立起基本覆盖城乡、布局合理、形式多样、功能齐全，符合本地发展实际的社会福利体系，使困难群众的基本生活权益得到更好的保障，使广大人民群众能享受到比较完善的社会福利和公共服务，从而推动天水市社会福利事业发展与经济社会发展相协调。

（一）加强对社会福利事业的领导

天水各级政府要高度重视，切实加强领导，将社会福利事业工作列入重要议事日程。要健全完善社会福利事业工作协调机制，及时研究、协调加快社会福利事业发展事宜。各相关部门要大力支持，积极配合，做好政策的落实和监督工作，为社会福利事业发展提供指导和保障，认真研究制定本地、本部门的具体实施计划，在社会福利机构建设、困难救助、社区福利服务、证书管理、中介服务机构培育、资金筹集等方面制定相关的管理办法及制度，并认真组织实施，确保社会福利事业健康、有序发展。

（二）进一步健全政策体系

各级政府和有关部门要进一步解放思想，转变观念，以引入市场机制为突破口，逐步建立起政府宏观管理调控、社会中介组织经办运作、福利机构自主经营的管理体制。围绕国家制定的社会福利政策，天水也要加快健全社会福利政策体系，探索完善社区居家养老政策机制、民办养老机构扶植机制、孤残儿童救助机制、社会福利行业评估监督机制和行业自律机制，尽快出台一些关于推进城乡社区居家养老服务工作的实施意见和关于扶持民办养老机构的优惠政策等方面的措施。民政部门在重点抓好社会和个人无力承担的大型社会福利设施建设的同时，要充分发挥政策引导、宏观调控、服务协调、检查督促作用，对社会福利机构实行执业资格认证、培训上岗、年检和等级评估。

（三）加大对社会福利事业的扶持力度

为了加快社会福利事业的发展，充分调动和保护社会力量兴办社会福利事业的积极性，市级政府要在立项审批、资金扶持、设施保障和税收减免等方面给予一定的优惠政策。

要加大财政投入的力度，财政每年要安排一定的资金作为社区服务专项发展基金，对公益性的服务项目予以保障，对福利经营性的服务项目给予一定的支持，对社区服务业中纯经营性的、社会效益和市场前景良好，但初期运作困难的项目，可采用贴息或一次性补助等办法给以扶持。对于“三无”的老人、残疾人和未成年人，政府必须按照不低于当地平均生活水平的标准给予生活保障，同时要切实保障对社会福利机构设立、社区养老设施兴办和居家养老的投入。

对新办的福利事业项目，市土地管理部门要优先审批建设用地；城市规划部门在编制城市总体规划时，要充分考虑社会福利事业的发展需求，尽可能在靠近社区、交通便利、环境良好的区位安排社会福利设施，并重视规划实施；对各类社会福利机构的用电、用水，收费标准给予优惠；对符合有关条件的社会福利事业项目，根据国家法律法规以及税收政策的有关规定，给予相应的税收减免。还要积极争取中央级以及省关于社会福利事业发展的扶持基金，为全地方社会福利事业发展创造更好的条件。

（四）服务主体多元化

加快发展社会福利事业，应当从天水的市情出发，坚持走“面向社会公众、多元化投资、多层次发展、专业化服务”的路子，完善市、县区两级救助体系，构建一个“以家庭为基础，社区为依托，社会福利机构为补充”的中国特色社会福利服务体系。所以要坚持家庭、社区和福利机构相结合，进一步健全社会福利服务体系。首先，我国具有家庭养老、助残、扶孤的传统，要完善相关政策，进一步强化家庭在社会福利服务体系中的基础性地位，特别要大力推行以居家养老为重点的福利服务社会化；其次，要整合社区资源，大力发展形式多样的社区福利服务业，发展社区家政服务组织和志愿者服务队伍，充分发挥社区的依托作用，为家庭提供有效的支持，推进社区老年福利服务，开展残疾人的社区康复、特殊教育及文化体育等活动，促进孤残儿童与社区的融合；三要规范社会福利服务机构的建设、管理和服务标准。福利机构在养老、助残、救孤方面是不可或缺的，发挥着重要补充作用。要尽快新建和改扩建一批儿童福利机构和老年护理服务中心，在农村启动敬老院建设计划。

还应该面向社会，鼓励和支持社会力量兴办社会福利事业。依靠社会力量兴办社会福利事业，是社会主义市场经济条件下推进社会福利事业发展的必然趋势和重要举措，也是实施社会再就业工程的一条重要渠道。各级政府在办好国家收养人员社会福利设施的同时，要把自费寄养的福利设施大胆推向社会、推向市场，鼓励和发动社会团体、企业、个人和外商采取独资、合资、民办公助等形式创办各类社会福利机构，包括社会福利院、精神病人福利院、残疾人康复中心、敬老院、老人公寓、老年人活动中心等，逐步实现社会福利社会化。支持社会力量以合资、入股、购买和租赁等方式参与现有社会福利设施的改造和扩建。我们要认真探索社会福利事业的发展路子，使社会福利事业的管理体制逐步向着政府调控、民办公助、法人管理的方向发展。

（五）提升社会福利机构服务水平

社会福利事业的发展，既要追求服务对象数量的增加，更要致力于服务质量的提升。我们要在社会福利机构健康、有序发展的基础上，进一步增强服务意识，提升管理与服务能力。要加快建设一支年轻化、知识化、专业化的社会福利服务队伍，通过定期开展业务培训，实行行业资格认证，加强对外交流，优化岗位配置，提高人员素质，向社会福利服务对象提供周到、细致、专业的各种服务。要加快推进社会福利标准化管理，建立健全针对老年人、残疾人、孤残儿童福利的服务质量、服务资质、服务设施、服务信息、服务安全卫生、服务环境监测、消费权益保护等方面的具体规范，进一步完善社会福利领域的标准体系。同时还要建立健全养老护理员、儿童养育员职业资格制度，建立社会工作者制度，大力倡导志愿者服务，加强志愿者服务队伍建设，使志愿者服务制度化、规范化。

市六届人大政府工作报告明确提出，2012年天水市要加强社会福利和优抚重点设施建设，完成市儿童福利院、市流浪未成年人救助保护中心项目建设，实施市精神病康复医院搬迁工作。我们要以此为契机，各方共同努力，加快发展社会福利事业，使天水人民的生活更加美好，社会更加和谐。