天水经济社会发展：土地综合利用研究成果

第五章　搞好土地综合利用

“十一五”以来，在天水市经济社会快速发展、用地需求增速明显、土地供给约束日益加大的情况下，土地综合利用和管理取得了显著成效。基本农田得到了有效保护，农业的基础地位得到了加强；新增建设用地规模控制在规划指标范围内；土地生态环境得到明显改善，实现了建设用耕地的占补平衡，增强了全社会依法依规用地意识。今后一段时期是天水经济社会发展的关键时期，要认真落实土地宏观调控政策，切实保护和利用土地资源，促进土地利用方式的根本转变，为天水经济社会的全面、协调、可持续发展提供土地保障。

一、保护土地资源的重要性

天水是关中—天水经济区，今后一段时期要实施最严格的耕地保护制度和节约用地制度制度，落实耕地保护制度，保持全市耕地总量动态平衡，确保基本农田保护面积不减少，质量不降低。

1.土地资源保护关系到国家粮食安全。土地资源保护特别是耕地保护关系到国家粮食安全，关系到农民的长远生计。国以民为本，民以食为天，土为粮之母。耕地是粮食安全的载体,保证国家粮食安全，最根本的是保护耕地。严格土地管理，直接关系到国家粮食安全。党中央、国务院高度重视耕地保护工作，一直强调实行最严格的土地管理制度。必须依照法律和规划实行最严格的用途管制制度；严格划定基本农田保护区；必须严格执行耕地“占一补一”规定；严格控制农业结构调整对耕地的破坏，其中的重要方面是切实抓好耕地占补平衡。为保障国家粮食安全，必须保有一定数量的耕地；保障国家生态安全，也需要大力加强对具有生态功能的农用地特别是耕地的保护。同时，城镇化、工业化的推进将不可避免地占用部分耕地，现代农业发展和生态建设也需要调整一些耕地。但是，耕地后备资源少，生态环境约束大，制约了我市耕地资源补充的能力，农用地特别是耕地保护面临更加严峻的形势。按照稳定和提高农业基础地位的要求，立足解决农村民生问题，严格保护耕地特别是基本农田，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全。

2.土地资源保护事关经济社会可持续发展。土地作为一种自然资源，它的存在是非人力所能创造的，土地本身的不可移动性、地域性、整体性、有限性是固有的，人类对它的依赖和永续利用程度的增加也是不可逆转的。因此，通过立法强化土地管理，保证对土地的永续利用，以促进社会经济的可持续发展。

3.土地资源保护事关社会稳定。随着天水市人口增长、耕地减少的矛盾将越来越突出，粮食增产的难度越来越大，保持粮食长期供求平衡的任务十分艰巨。粮食如果出问题，就是全局性的问题，就会影响经济平稳较快发展和社会稳定。因此必须认真落实最严格的耕地保护制度，切实保护好基本农田，加强农田水利建设，大力推进科技进步，不断提高粮食综合生产能力。

4.土地资源保护对生态环境保护具有重要作用。土地资源保护必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地沙化为目标。一方面,要根据土地利用总体规划的要求，制定耕地保护规划，合理确定耕地保护的区域，对可能造成水土流失、土地沙化和洪涝灾害的耕地要严格保护。另一方面，要把耕地保护与生态环境建设结合起来，采取有效措施防止水土流失和土地沙化，不但不能使利用耕地建设对生态环境造成破坏，还要通过耕地的开发达到改善生态环境的目的。

二、天水市土地利用的现状

2010年全市农用地面积127.46万公顷，占全市土地总面积的89.05%。其中耕地面积为51.4万公顷,占全市土地总面积的35.95%；林地面积为50.03万公顷,占全市土地总面积的34.95%；园地总面积为6.14万公顷，占全市土地总面积的4.29%；牧草地总面积为12.87万公顷，占全市土地总面积的8.99%。耕地主要分布在川道和黄土梁峁沟壑地区，园地集中在秦安、麦积等县区，林地和牧草地主要位于市域东部；建设用地面积为6.92万公顷，占全市土地总面积的4.83%。其中农村居民点用地面积为4.9672万公顷，占全市土地总面积的3.47%；未利用地面积8.75万公顷，占全市土地总面积的6.11%。全市基本农田保护面积40.67万公顷，占耕地面积的82%。

（一）天水市土地利用存在的主要问题

1.川水地少，粮食产量低，后备耕地资源匮乏。天水是一个以种植业为主的农业市，由于山多川少的地貌形态和以半湿润到半干旱气候类型过度的特点，决定了发展旱作农业的特性。全市旱耕地占94.85%，水浇地仅占耕地面积的5.15%，与全省和全国水浇地比例20%和45.55%相比有很大差距。粮食产量低而且不稳，全市质量较好的益农荒地已基本开发利用，现有后备土地资源主要为荒草地，其中80%以上分布在黄土梁峁沟壑区，均不同程度的受水、土等因素制约，开发难度大、投入高。

2.水土流失面积大，流失程度严重。全市水土流失面积达到107.55万公顷，占土地总面积的75.14%。长期的水土流失，造成了坡地土壤物理性状恶化，耕地地表水和保水性能逐渐降低。遇到暴雨天气造成泥石流下泄，使沟头延伸、沟岸扩张、沟底下切。滑坡、坍塌、泄流等重力侵蚀加重，常淤塞沟、河。甚至毁坏农村道路，造成耕地质量下降。

3.土地利用地域差距明显，布局和结构不合理。一是天然林布局不均。林区主要集中在东南部，而其他地域森林覆盖率不到15%。二是各业争地矛盾十分突出。特别是大多数的园地占用了川道的优质耕地，导致园地与粮食争地现象加剧。三是农村居民点没有统一规划，致使新建的农村房屋布局比较松散。另外，农村丧葬改革不到位，乱葬坟墓占用耕地的现象比较普遍。

4.城镇用地集中，人均建设园地少。由于受地形条件的限制，全市城镇用地和人口集中在渭河及其之流的河谷地带，城镇规模小，用地比较紧张。

5.土地整治有效投入少，基础条件改善缓慢。多年来市政府逐年加大投入，使基础条件有了很大的改善，但与其他地区建设水平相比仍有很大差距。一方面国家对农村基础建设投入的资金有限，另一方面农民对土地的投入能力很低，而且目前农村大部分青壮劳力常年外出打工,许多年轻人不安于农业生产,务农的只剩下老人和妇女，农田基本建设质量难以保证。一些地方还存在边建设边毁坏的现象，基础建设速度缓慢，许多贫困及边远地区基础条件难以很快改善。

（二）天水市土地利用面临的形势

1.《关中—天水经济区发展规划》的实施，将进一步拓展土地利用的广度和深度。天水市是甘肃唯一纳入国家级经济区的次核心城市，未来要将天水建设成陇东南区域中心城市，在全市率先实现全面小康社会，最大限度地辐射带动庆阳、平凉、陇南等市。到2020年，把天水打造成“一圣地、一枢纽、三基地、五品牌”，随着《关中—天水经济区发展规划》的实施，必然要求调整土地结构和布局，拓展土地利用的广度和深度，提高土地利用效益，增加土地承载能力。

2.耕地开发潜力小，占补平衡难度大。全市土地利用率为87.02%高于全省57%和全国73%的平均水平。未利用土地绝大多数是坡度大于25的陡坡荒草地以及耕地中的田坎。依据全市土地利用资源适宜度评价结果，全市能够利用的土地基本上得到了开发利用，已无较大面积的宜荒耕地。土地资源广度开发潜力不大，补充耕地的难度增加，占补耕地的难度增加，占补平衡主要以土地整理项目增加有效耕地面积。

3.人口不断增加，耕地日趋减少，保护耕地的形势非常严峻。人口规模的增加以及到2015年全市耕地面积将减少1.33万公顷，全市有3.99万公顷的劣质耕地需生态退耕；《关中—天水经济区发展规划》项目建设需要占用耕地，城镇规模扩大需要新增城镇用地等等，这将使土地共需矛盾越来越尖锐，保护耕地特别是基本农田的形势十分严峻。

4.市区土地资源紧张，土地市场调解空间有限。天水市“两山夹一河”的自然地理环境，使城市发展受限于东西长40公里南北宽1～3公里的狭长范围内，没有更多可拓展的空间，城市发展的预留地不足，土地资源供应紧张。另外，飞机场周围的土地无法高效利用。由于市区存量土地少、开发拆迁成本大，而土地的市场调节空间较少，间接造成天水商品房价格偏高。

5.新增建设用地规模大保护资源和保障发展的矛盾更加突出。今后一段时期，是天水经济社会发展的关键时期，从2010年到2020年，天水市新增建设用地指标将要达到1.55万公顷，“十二五”时期天水城镇化率将达到40%以上，城镇化和工业化将直接带动建设用地和工业用地的需求增长，大量的工业和生活“三废”将对环境和人们的生产生活带来影响。在土地资源十分有限以及土地管理日益规范的情况下，各项建设用地面临巨大的供需压力，发展经济和保护土地资源的矛盾将更加突出。

三、进一步搞好天水市土地综合利用的对策

要以科学发展观为指导，贯彻落实“十分珍惜土地、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，全面推进土地资源的合理利用和有效保护。要妥善处理人口增长、经济发展与土地永续利用及环境保护的关系；加强耕地资源非农业利用的规模控制，转变用地观念，创新用地模式，促进节约集约用地；合理调整土地利用结构，积极发挥市场配置土地资源的有效机制，促进区域各行业经济结构均衡协调发展；坚持节约与开源并举，加大土地整理，充分挖掘耕地后备资源潜力，实现全市建设占用耕地和补充耕地相平衡，促进经济社会与资源环境的全面、协调和可持续发展。要以构建国土资源管理新机制为切入点，积极主动服务保重点，严格规范管理保红线，转变资源管理和利用方式，统筹保障发展和保护资源，推进国土资源节约集约利用，全面提升保障能力和保护水平。

（一）保护和合理利用农用地(www.xing528.com)

1.加大耕地补充力度。要按照“提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件，改善生态环境”的要求，全市将土地整理、农业综合开发、中小水利建设、以工代赈、农村扶贫、退耕还林、中低产田改造等各类涉地、涉农资金整合集中利用。一要严格执行耕地占补平衡。各项建设占用耕地严格执行“先补后占”和“占补平衡”制度，按照“占多少、补多少”的原则补充相当的耕地，没有条件补充耕地或者开垦的耕地不符合要求的，要缴纳由国土资源管理部门统一安排补充耕地任务，各县区建设占用耕地原则上应在本县区内实现占补平衡。二要积极推行土地复垦。土地复垦以灾后重建整村搬迁原址和废弃的建设用地以及砖瓦窑厂为重点，同时全面推进交通建设临时用地和被自然灾后等破坏、压占、毁损土地的复耕。三要大力开展土地整理。针对全市耕地广度开发潜力小、深度开发潜力大的特点，加大河谷山区和浅山区土地整理力度。加快水平梯田建设的步伐，建立农林牧协调发展的生产和用地结构。四要合理开发滩涂用地。要重点开发渭河流域的益农滩涂地资源。五要注重补充耕地项目的生态效应。补充耕地项目的实施要与生态环境建设相协调。开展环境影响评价，防止为完成“占补平衡”任务而导致对荒山荒坡的盲目开发。

2.加强基本农田保护。各县区要遵循“大稳定、小调整”和“面积不减少，质量有提高，布局总体稳定”的原则，科学合理调整基本农田。在规划预留建设用地区域的前提下，将生产条件好、生产力水平较高、集中连片的耕地划入基本农田保护区；将级别低、质量差的劣势农田及25度以上坡耕地从基本农田中调出。

3.因地制宜调整其他农用地。一要合理扩大园地面积。按照“因地制宜、合理布局、集中成片、突出重点”的原则，合理扩大园地面积，调整果品种植结构，重点发展优质果园，建设优质果品基地，促进果品种植结构和产品质量提高。要开展科学规划新建园地，大力发展以浅山区、台阶地、缓坡地等山地果园为主要模式的高层次果品基地。到2015年，力争使全市园地面积在现有6.14万公顷的基础上增加到7.42万公顷。二要大力发展林业。严格管护林地，禁止毁林开垦和非法占用林地。河谷川区以营造防护林、“四旁树”为主，实现果田林网化；黄土丘陵沟壑地区以营造水土保护林、用材林、薪炭林、经济林为主；关山、小陇山西秦岭林缘地区以保护天然林和改造次生林为主。到2015年，力争新增林地3.15万公顷，林地面积增加到53.54万公顷。三要适当缩减牧草地面积。要科学合理控制畜牧量，防止超载放牧，严谨滥采、滥搂、滥垦牧草地。坚持用养结合，改变依赖天然牧草放牧的生产方式，力争到2015年牧草地面积由目前的12.87万公顷调整到11.74万公顷。四要减少其他农用地。要大力发展小区养殖、专业村养殖、企业养殖，引导新建畜禽场利用废弃地和荒山荒坡未利用地，积极推行标准化、产业化、规模化养殖。到2015年，力争使全市其他农用地面积减少到5.24万公顷。

（二）要统筹优化建设用地结构

1.优化建设用地结构和布局。一要严格控制建设用地规模。按照“控制规模、统筹安排、保证重点、兼顾其他”的原则合理安排各类建设用地的增量指标，到2015年，使新增建设用地总量控制在10098公顷以内，其中城镇用地新增规模控制在4500公顷以内。要科学划定城乡建设用地扩展边界。按照城乡建设用地指标，对城镇工矿、工业园区、经济开发区和农村居民点建设用地以及非线性工程新增建设用地划定扩展边界，明确管理责任，制定管理措施，综合运用经济、行政和法律手段，控制城乡建设用地无序扩张。要从严控制独立选址项目的数量。城乡建设用地扩展边界外的建设用地，只安排能源、交通、水力、军事等确需单独选址的建设项目。二要优化配置城镇用地。按照“控制总量、挖掘存量、合理布局、保护耕地”的原则统筹重大基础设施、民生工程、装备制造业等各类项目用地，支持中心城区发展用地的和工业集中区用地。要挖掘存量建设用地，整合闲散用地，鼓励低效用地增容改造和深度开发，积极探索各类建设节地技术和模式，引导城市地上地下空间共同发展，城镇用地适度提高容积率和建筑密度，新增城镇用地要尽量依托已有的基础设施，少占耕地，不占基本农田，各类开发园区和工业集中区建设在城镇规划用地以内进行，并与周边用地相协调，到2015年，全市城镇化率将达到40%，其中部分农村居民点转为城镇用地。

2.加强区域土地利用调控

按照因地制宜、发挥优势、城乡协调发展的原则，根据土地结构相似性土地主导用途和功能一致性的特点，将全市划分为城镇发展区、基本农田保护区、林牧业发展区、其他农业发展区、自然与历史文化遗产和水资源地保护区等。

一要加强土地利用功能区的调控。一是对于城镇发展区。要优化城镇用地格局，加强建设用地的空间管制，控制建设用地的无限扩张，保障中心城区建设和三阳川渭河以南组团的发展用地，加快五县县城中心城区和各业集中区的建设，适当发展重点镇。重点支持城镇基础设施建设，保障符合城市规划的重点项目用地、工业园区用地、事关国计民生的公益事业服务用地和新农村建设的小城镇发展用地。二是对于基本农田集中区。要严格落实基本农田保护目标，确保全市基本农田数量不减少，质量不降低。要建立健全基本农田保护责任追究制，确保基本农田落实到地块和农户。三是对于林牧业发展区。要加强林牧地管护，保护天然林和天然牧草地。建立和完善各类保护机制，促进林牧业良性化发展。要坚持土地资源保护性开发，统筹土地资源开发与土地生态建设，逐步提高牧草地质量和载蓄能力，禁止对破坏天然林、天然牧草场污染环境的产业供地。四是对于其他农业发展区。要按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，巩固提高粮食和果品生产能力。继续实施优质农产品产业工程，积极推进专业化、标准化生产，实行规模化、产业化经营。五是对于资源与历史文化遗产和水源地保护区。要严格执行保护区内的总体规划，禁止取土、修墓、乱砍滥伐、倾倒废物污水等破坏景观资源的行为。对于自然保护区、历史文化遗产、风景名胜区、森林公园和划定的特殊区域等禁止开发区，要依法实行强制性保护。控制人为因素对自然生态的干扰和破坏，严禁任何不符合主体功能定位的各类利益活动。

二要加强土地利用综合区的调控。按照天水市土地的自然条件、地质地貌、土地利用限制因素、土地开发利用及保护等，将全市土地划分为三个土地利用区：一是对于渭河河谷川道建设利用区。要以节约集约用地为重点，促进土地利用方式的根本转变，从严控制新增建设用地的规模，大力盘活存量建设用地，适当开发利用滩涂地。土地利用要围绕各县区重点产业布局，武山和甘谷川道要保障蔬菜用地，增加农民收入。二是对于渭北渭南黄土梁峁沟壑农业利用区。要以治理水土流失为重点，抓好农田基本建设和“四荒地”开发利用，在保护好现有林草地的前提下，稳定耕地面积，积极开展土地整理复耕和中低产田改造，提高耕地质量和土地利用率。要充分发挥土地宜农、宜果、宜林、宜牧的资源优势，在渭河以北的秦安县浅山区，发展以苹果、桃等为主的果品产业，在渭河以南发展粮食生产。三是对于关山和秦岭山地林牧业利用区。要以生态保护为重点，加大天然林保护力度，以林为主，集约发展，提高土地生产力。要限制生态用地改变用途，禁止不符合区域功能定位、威胁生态系统稳定性的各类土地利用方式和资源开发活动。

三要加强县区级土地利用调控。各县区要按照经济社会发展对土地的需求趋势，区分不同情况，落实市级规划确定的各类约束性指标，特别是新增建设用地占用耕地的指标，将占用耕地的指标落实到图件和地块，制定措施，强化责任。

（三）推进中心城区土地利用

1.合理调整中心城区用地。一要按照“秦州优化土地布局，积极发展用地规模，南北两山生态保护”的原则，形成秦州麦积相向连片发展的格局。二要充分利用关中—天水经济区建设的有利时机，加快经济技术开发区的建设和老城区的改造，构建城市道路体系，完善城市功能，提高城市品位，大力发展商贸流通和交通运输业，建立物流园区。三要整合市区工业用地。集中发展社棠、二十里铺、东柯村、西十里、暖和湾等工业组团用地。以10强50户企业为依托，建设华天电子、星火机床、长城电器三大产业园。四要充分挖掘城市用地潜力。重点发展装备制造业等投资密度大、土地集约利用程度高的行业，有计划的把投资强度低、占用土地多、污染排放大的企业转移出去。逐步搬迁城区内占地面积大的企业，引导这些企业向经济技术开发区或工业园区集中。

2.要拓展城镇建设用地新空间。利用城区中渭河、藉河、牛头河等滩涂地适度开发建设用地；要逐步实现集约用地地下空间，建立由地下人防设施、市政及商业开发等组成的地下空间综合利用体系，加强竖向分层开发；适时搬迁军民合用机场；加强南北两山地质固化工程和绿化工作；合理使用三阳川河谷地区建设用地。

（四）协调土地利用与生态建设

1.加强生态用地保护。一要以生态建设和保护为主，控制开发强度，实施天然林保护，全面禁伐封育，严禁在人口密集区、风景名胜区等环境敏感区为有污染的企业办理建设用地手续；严格控制在天然林保护区、自然保护区审批矿产资源开发项目；要建立完善的破坏生态环境责任追究制度和生态环境补偿机制。二要加强水资源保护，严格限制污染企业用地。禁止在水源地一、二级保护区内审批建设与水资源无关的项目用地。积极支持城市水源净化工程建设，实现工业废水及生活污水达标排放。三要支持天然林保护区、自然保护区、风景名胜区、历史文化遗产等重大工程建设。建设以集中连片的林地、草地为主体的土地生态安全屏障，加强物种多样性保护，维护生态平衡同时将耕地特别是基本农田纳入生态绿地进行保护和建设。

2.推进生态环境治理。要加快生态环境建设的步伐。加大植树造林、封山育林和天然林保护力度，提高全市的森林覆盖率。二要加强对黄土梁峁沟壑区水土流失治理。提高水土涵养能力，加强小流域综合治理，大力修造水平梯田。三要提高小陇山、关山和西秦岭山地水源涵养林质量，搞好生态环境保护和生态旅游开发。四要开展河谷川区绿化建设，改善人居环境，全面提高川区整体绿化、美化、净化水平。

3.提升土地生态功能。一要加强农田生态建设，拓展生态空间。大力发展生态农业和现代农业，严格控制工业对农业用地的污染，加大梯田建设力度，实行保护性耕作，预防水土流失，防止地质灾害发生。二要强化中心城区生态环境建设。推进生态林与经济林协调发展，建设城市良好宜居环境。形成南北两山“春有花、夏有荫、秋有果、冬有青”的现代化园林城市框架。同时加强以渭河为主，葫芦河、牛头河、藉河为次的生态廊道建设，构建区域生态网络，严格保护市区内周边的景观生态用地。

（五）保障重点项目和重大工程用地

1.支持能源产业项目用地。要依托平凉、庆阳、陇南丰富的煤炭和矿产资源，建成陇东南煤电化工基地，使天水成为西电东送、西气东输、陇东煤炭西南运输通道。要重点支持清水热电厂、麦积热电厂、张家川热电厂的建设等工程。保障重大能源项目需新增用地900公顷。

2.合理安排交通运输用地。重点保证国家、省、市交通用地，建设宝天高速公路天水过境段，天定高速公路、天水—十堰等高速公路；加快国道310、316及五条省道过境段的改造升级；积极开发市区主要景点、景区连接关中的旅游公路，“十二五”时期交通运输用地要控制在10927公顷以内。

3.统筹安排水利设施用地。要优先保障重点水利设施用地，保证川道地区以建设配套节水改造用地、山区以水土保持治理、雨水集聚利用和农村生活条件的改善。重点保证藉河高桥头水引马（鹿河）入牛（头河）工程，甘谷南岭水库、武山鸳鸯水库、秦州李子园调水等工程用地，水利设施用地到2015年控制在1350公顷以内。

4.扩大旅游设施建设用地。要以市区为中心，以麦积山风景名胜区为龙头，以“关中—天水经济区”为依托，在全市打造“2线1廊3区”六条旅游线路。“十二五”时期旅游建设用地控制在800公顷以内。

5.加快矿产资源开发用地管理。加快武山钼矿、秦州和麦积金矿、张家川和清水铁铜矿等重要矿产资源的开发及深加工。在保护生态环境的前提下，安排400公顷地热等矿产建设用地。

6.保障环保设施建设用地。要统筹安排污水、垃圾医疗废弃物处理等环保设施用地。“十二五”时期，新建7个污水处理厂，12个垃圾处理厂（填埋场）、7个医疗废弃物处置中心，新增环保设施用地200公顷。