我国税收制度改革成果

第五章　我国税收制度的改革

内容提要：本章主要介绍了我国税收制度改革的基本情况。首先，分析了我国税收制度的变迁和发展趋势。其次，分析了国外税制改革的先进经验及对我国税制改革的启示。再次，研究了新时期我国税制改革面临的形势要求。最后，提出了新时期新任务下我国税制改革的总体思路与基本原则。

“十二五”时期是税收事业科学发展的关键时期。必须围绕加快转变经济发展方式、保障和改善民生，着力健全有利于科学发展的税收体制机制，发挥税收职能作用，促进产业、区域、城乡等方面结构调整，支持重点领域和关键环节改革，推动增加就业再就业、调节收入分配等民生问题的解决，更好地服务经济社会发展。新形势新任务下，我国的税收制度改革也面临着新的机遇和挑战。

5.1　我国税收制度的变迁和发展趋势

一、我国税制发展概述

纵观税制发展历程，其经历了三个历史时期，每一次的税制改革都促进了我国税制的发展和完善。

（一）新中国成立至改革开放期间的税制

新中国成立以来的税收制度是随着经济体制的发展变化而变化的，基本上顺应了经济体制发展变化的要求。从1949年中华人民共和国成立，我国税制改革的发展大致经历了三个历史时期：第一个时期是从1949年到1957年，这是新中国税制建立和巩固的时期。第二个时期是从1958年到1978年年底中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议召开之前，这是我国税制曲折发展的时期。第三个时期是1978年党的十一届三中全会召开之后的新时期，是我国税制建设得到全面加强，税制改革不断前进的时期。

在上述三个时期内，我国的税收制度先后进行了五次重大的改革：第一次是新中国成立之初的1950年，在总结老解放区税制建设的经验和全面清理旧中国税收制度的基础上建立了中华人民共和国的新税制。第二次是1958年税制改革，其主要内容是简化税制，以适应社会主义改造基本完成、经济管理体制改革之后的形势的要求。第三次是1973年税制改革，其主要内容仍然是简化税制，这是“文化大革命”的产物。第四次是1984年税制改革，其主要内容是普遍实行国有企业“利改税”和全面改革工商税收制度，以适应发展有计划社会主义商品经济的要求。第五次是1994年税制改革，其主要内容是全面改革工商税收制度，以适应建立社会主义市场经济体制的要求。

从1949年中华人民共和国成立到1978年的29年间，我国税制建设的发展历程十分坎坷。新中国诞生后，立即着手建立新税制。1950年1月30日，中央人民政府政务院发布《全国税政实施要则》，规定全国共设14种税收，即货物税、工商业税（包括营业税和所得税两个部分）、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税和使用牌照税。此外，还有各地自行征收的一些税种，如农业税、牧业税等。在执行中，税制作了一些调整。例如，将房产税和地产税合并为城市房地产税，将特种消费行为税并入文化娱乐税（新增）和营业税，增加契税和船舶吨税，试行商品流通税，农业税由全国人民代表大会常务委员会正式立法。薪给报酬所得税和遗产税始终未开征。

总的来说，从1950年到1958年，我国根据当时的政治、经济状况，在清理旧税制的基础上，建立了一套以多种税、多次征为特征的复合税制。由于党和国家的重视以及各方面的努力，这套新税制的建立和实施，对于保证革命战争的胜利，实现国家财政经济状况的根本好转，促进国民经济的恢复和发展，以及配合国家对于农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，建立社会主义经济制度，发挥了重要的作用。

1958年，我国进行了新中国成立以后第一次大规模的税制改革，其主要内容是简化工商税制，试行工商统一税，甚至一度在城市国有企业试行“税利合一”，在农村人民公社试行“财政包干”。至此，我国的工商税制共设9个税种，即工商统一税、工商所得税、盐税、屠宰税、利息所得税（1958年停征）、城市房地产税、车船使用牌照税、文化娱乐税（1966年停征）和牲畜交易税（无全国性统一法规）。1962年，开征了集市交易税，1966年以后各地基本停征。在“文化大革命”当中，已经简化的税制仍然被批判为“繁琐哲学”。1973年，我国进行了新中国成立以后第二次大规模的税制改革，其核心仍然是简化工商税制。至此，我国的工商税制一共设有7种税，即工商税（包括盐税）、工商所得税、城市房地产税、车船使用牌照税、屠宰税、工商统一税和集市交易税。对国有企业只征收一道工商税，对集体企业只征收工商税和工商所得税两种税，城市房地产税、车船使用牌照税、屠宰税仅对个人和极少数单位征收，工商统一税仅对外适用。

总的来看，从生产资料私有制的社会主义改造基本完成到1978年的20多年间，由于“左”的指导思想的作用和原苏联经济理论及财税制度的影响，我国的税制建设受到了极大的干扰。税制几经变革，走的都是一条片面简化的路子。同时，税务机构被大量撤并，大批税务人员被迫下放、改行。结果是，税种越来越少，税制越来越简单，从而大大缩小了税收在经济领域中的活动范围，严重地影响了税收职能作用的发挥。

（二）改革开放后我国税收制度的改革

党的十一届三中全会以后，我国的社会主义革命和社会主义建设进入了一个崭新的历史时期，我国的税制建设也是如此。随着国家政治、经济的不断发展和改革的逐步深入，我国的税制改革也在不断前进，取得了一系列的重大成果。从时间和内容上来看，十一届三中全会到1994年税制改革以来，我国税制的改革进程大体可以划分为三个阶段。

1.1978年至1982年的税制改革

在此期间，党的十一届三中全会明确地提出了改革经济体制的任务，党的十二大进一步提出要抓紧制订改革的总体方案和实施步骤，在“七五”期间（即1986年至1990年）逐步推开。这些重要的会议及其所作出的一系列重大决策，对于这一期间我国的经济体制改革和税制改革具有极为重要的指导作用。这一时期可以说是我国税制建设的恢复时期和税制改革的准备、起步时期，从思想上、理论上、组织上、税制上为后来的改革做了大量的准备工作，打下了坚实的基础。在此期间，我国的税制改革取得了改革开放以后的第一次全面重大突破。

从理论上来说，这一时期我国财税部门全面贯彻党的十一届三中全会所制定的路线、方针、政策，实事求是，解放思想，认真总结新中国成立以来税制建设的历史经验和教训，纠正了一系列轻视税收工作、扭曲税收作用的错误思想，正确地提出了从我国国情出发，按照经济规律办事，扩大税收在财政收入中的比重，充分发挥税收的经济杠杆作用，为社会主义现代化建设服务的指导思想。从组织上来说，各级税务机构迅速恢复和加强，税务干部队伍很快得到了大力充实。从税制上来说，财税部门从1978年年底、1979年年初就开始研究税制改革问题，提出了包括开征国有企业所得税和个人所得税等内容的初步设想与实施步骤，并确定，为了配合贯彻国家的对外开放政策，第一步先行解决对外征税的问题。从1980年9月到1981年12月，我国第五届全国人民代表大会先后通过并公布了中外合资经营所得税法、个人所得税法和外国企业所得税法。同时，对中外合资企业、外国企业和外国人继续征收工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税。这样，就初步形成了一套大体适用的涉外税收制度，适应了我国对外开放初期引进外资，开展对外经济技术合作的需要。

在建立涉外税制的同时，财税部门就改革工商税制和国有企业利润分配制度做了大量的调研工作，并在部分地区进行了试点。在此基础上，财政部于1981年8月向国务院报送了《关于改革工商税制的设想》并很快获得批准。1982年11月，国务院向五届全国人大五次会议提交的《关于第六个五年计划的报告》提出了包括利改税在内的今后3年税制改革的任务，并获得会议批准。在此期间，国务院还批准开征了烧油特别税，发布了牲畜交易税暂行条例。

2.1983年至1991年的税制改革

在此期间，我国的社会主义经济理论的发展有了重大突破，提出了发展有计划的社会主义商品经济，自觉运用价值规律，充分发挥税收等经济杠杆的作用，搞活经济，加强宏观调节。

在所有制理论上，提出了所有权与经营权分离的论点，并客观地肯定了集体经济、个体经济和私营经济存在的必要性。这一切，分别写进了党的十二届三中全会通过的关于经济体制改革的决定、党的十三大报告和宪法修正案等一系列重要文献。从而，为这一时期的税制改革提供了强大的理论武器和法律、政策依据。这一时期可以说是我国税制改革全面探索的时期，取得了改革开放以后税制改革的第二次重大突破。作为企业改革和城市改革的一项重大措施，1983年，国务院决定在全国试行国有企业利改税，即将新中国成立以后实行了30多年的国有企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税的制度，并取得了初步的成功。这一改革从理论上和实践上突破了国有企业只能向国家缴纳利润，国家不能向国有企业征收所得税的禁区。这是国家与企业分配关系改革的一个历史性转变。

为了加快城市经济体制改革的步伐，经第六届全国人民代表大会及其常委会批准，国务院决定从1984年10月起在全国实施第二步利改税和工商税制改革，发布了关于征收国有企业所得税、国有企业调节税、产品税、增值税、营业税、盐税、资源税的一系列行政法规。这是我国改革开放以后第一次、新中国成立以后第四次大规模的税制改革。

此后，国务院又陆续发布了关于征收集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税、城市维护建设税、奖金税（包括国有企业奖金税、集体企业奖金税和事业单位奖金税，其中国有企业奖金税暂行规定于1984年6月，1985年修订发布）、国有企业工资调节税、固定资产投资方向调节税（其前身为1983年开征的建筑税）、特别消费税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税、印花税、筵席税等税收的法规。1991年，第七届全国人民代表大会第四次会议将中外合资所得税法与外国企业所得税法合并为外商投资企业和外国企业所得税法。至此，我国的工商税制共有32种税，即产品税、增值税、营业税、资源税、盐税、城镇土地使用税、国有企业所得税、国有企业调节税、集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税、国有企业奖金税、集体企业奖金税、事业单位奖金税、国有企业工资调节税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、烧油特别税、筵席税、特别消费税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、集市交易税、牲畜交易税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税。

从1978年到1992年，随着经济的发展和改革的深入，我国的工商税制改革进行了全面的探索，改革逐步深入，取得了很大的进展，初步建成了一套内外有别的，以流转税和所得税为主体，其他税种相配合的新的税制体系，大体适应了我国经济体制改革起步阶段的经济状况，税收的职能作用得以全面加强，税收收入持续稳定增长，宏观调控作用明显增强，对于贯彻国家的经济政策及调节生产、分配和消费，起到了积极的促进作用。这套税制的建立，在理论上、实践上突破了长期以来封闭型税制的约束，转向开放型税制；突破了统收统支的财力分配的关系，重新确立了国家与企业的分配关系；突破了以往税制改革片面强调简化税制的框子，注重多环节、多层次、多方面地发挥税收的经济杠杆作用，由单一税制转变为复合税制。这些突破使中国的税制建设开始进入健康发展的新轨道，与国家经济体制、财政体制改革的总体进程协调一致。

3.1992年以后的税制改革

1992年以后，我国的改革开放进入了又一个新的历史阶段，税制建设也进入了一个黄金时代。这一时期可以说是我国税制改革全面展开的时期，取得了改革开放以来税制改革的第三次重大突破。

1992年9月召开的党的中共十四大提出了建立社会主义市场经济体制的战略目标，其中包括税制改革的任务。1993年6月，中共中央、国务院作出了关于加强宏观调控的一系列重要决策，其中的重要措施之一，就是要加快税制改革。同年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出了税制改革的基本原则和主要内容。建立社会主义市场经济体制战略目标的提出，给我国的经济改革与发展指明了方向，也给我国的税制改革带来了许多新情况、新问题，同时为全面推行税制改革提供了一次极好的机遇。

从市场机制的角度来看，要求统一税法、简化税制、公平税负、促进竞争。从国家经济管理的角度来看，国家要运用税收等手段加强宏观调控，体现产业政策，调整经济结构，优化资源配置，调节收入分配，保证财政收入，并配合其他改革的推行。从国际的角度看，我国税制应当借鉴外国税制的先进经验，遵从国际惯例，以适应扩大对外开放的需要。为此，在中共中央、国务院的直接领导下，从1992年起，财税部门就开始加快税制改革的准备工作，1993年更是抓住机遇，迅速制订了全面改革工商税制的总体方案和各项具体措施，并完成了有关法律、法规的必要程序，于1993年底之前陆续公布，从1994年起在全国实施。这是我国改革开放以后第二次、新中国成立以后第五次大规模的税制改革。

1994年税制改革的主要内容是：第一，全面改革了流转税制，实行了以比较规范的增值税为主体，消费税、营业税并行，内外统一的流转税制。第二，改革了企业所得税制，将过去对国有企业、集体企业和私营企业分别征收的多种所得税合并为统一的企业所得税。第三，改革了个人所得税制，将过去对外国人征收的个人所得税、对中国人征收的个人收入调节税和个体工商业户所得税合并为统一的个人所得税。第四，对资源税、特别目的税、财产税、行为税作了大幅度的调整，如扩大了资源税的征收范围，开征了土地增值税，取消了盐税、奖金税、集市交易税等7个税种，并将屠宰税、筵席税的管理权下放到省级地方政府，新设了遗产税和证券交易税（但是一直没有立法开征）。

可以说，这次税制改革是新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革，如此之大的举动在世界上也属罕见。改革的方案是在十几年来税制改革的基础上，经过多年的理论研究和实践探索，积极借鉴外国税制建设的成功经验，结合我国的国情制订的，推行以来从总体上看已经取得了很大的成功，国内外普遍评价很高。其成功之点主要有四：第一，促进了国民经济的持续、快速、健康发展，同时没有引起社会、经济的震荡。第二，规范了税收分配关系，促进了税收收入的持续大幅度增长，同时总体上没有增加纳税人的负担（实际上，宏观税负—税收总额占国内生产总值的比重是下降的）。第三，将主要税权和大部分税收收入集中到中央政府，有利于国家加强对于国民经济的宏观调控。第四，税制趋于规范、简化、公平，符合国际惯例，税收的职能作用得以加强。

经过1994年税制改革和几年来的逐步完善，我国已经初步建立了适应社会主义市场经济体制需要的税收制度，对于保证财政收入，加强宏观调控，深化改革，扩大开放，促进经济与社会的发展，起到了重要的作用。

二、我国税制改革的发展趋势

（一）合理提高宏观税负水平

应当通过加强预算管理，规范财政收入制度，调整财政收入结构，完善税制，加强税收征管等措施，在今后3年至5年以内将中国的税收占国内生产总值的比重逐步提高到20％以上。同时，要将纳税人的非税财政负担降至最低限度。实现这个目标的关键在于加快推进税费改革。

（二）逐步完善所得税制

我国所得税税制不尽完善，所得税在收入中的比重仍然较低。在这种形势下，间接税向直接税倾斜就应当首先考虑个人所得税。为此，完善个人所得税应在以下几个方面着力：第一，通过各种方式强化纳税意识，提倡诚信纳税。第二，由于个人所得税法制定比较早，一些随着市场经济不断发展而派生出来的新的个人所得税在税法中并没有涵盖，因此考虑增加新的税目。第三，建立分类与综合相结合的个人所得税，严格纳税人自行申报制度。第四，加强个人所得税税收征收管理，加大对偷漏税款的打击力度。第五，应提高个人所得税起征点，制定个人所得税税前抵免额。第六，提高偶然所得税率，现时偶然所得的税率仅为20％，例如中彩100万元仅需纳税20万元，而同额工资薪金的税率为45％，应纳税额为45万元。

（三）逐步完善个人税种

消费税应当适当调整征税范围和税率，并在适当的时候逐步由生产环节征税改为零售环节征税，以加大对于消费的调节力度和增加财政收入。营业税应当随着第三产业的发展和增值税的改革适当调整征税范围，简并税目和税率，改进计税方法。关税应当继续降低税率水平，调整税率结构，以促进对外贸易的发展。

（四）进一步加大税收法制建设力度

目前首先应当抓好税收立法工作，建立健全并逐步完善各项税收法律、行政法规和规章，并适时将条件比较成熟的行政法规改为法律。下一步的税制改革应当从调整国民收入分配格局，规范政府收入制度入手，通过合理调整税负，优化税制结构，完善各个税种，加强宏观调控，强化征收管理，加强法制建设等一系列重大措施，逐步建立、健全一套适应中国社会主义市场经济体制的、符合国际惯例的税收制度，以更好地促进经济与社会的发展。

5.2　国外税制改革对我国的启示

一个国家在不同的时期，由于政治经济条件和政治经济任务不同，税收制度有着或大或小的差异，税制改革就是税收制度不断完善的过程。近30年来，世界各国都在不断地对本国税制进行改革，其中有的是从宏观经济的角度，有的是从政治角度，有的则是为了解决管理问题。经济全球化、财政赤字、地方分权、经济转型和国际税收竞争等，都是影响一个国家税制的内外因素。

一、发达国家税制改革的原因

整体来看，发达国家进行税制改革的主要原因有：①使税制更加公平合理，并促进纳税人的自我遵从意识。②使税制更具效率和国际竞争力，使本国税制适应经济全球化环境和经济发展的变化，具有灵活多样性；减少税制对工作、储蓄和投资的扭曲，提高纳税人工作、储蓄和投资的积极性，促进经济发展。③简化税制，降低纳税人的奉行成本以及税务当局的管理成本。④通过使用税收和其他相关措施保护环境。

二、发达国家税制改革的特征

整体来看，发达国家进行税制改革的主要特征是：①低税率，宽税基。无论是公司所得税还是个人所得税的最高边际税率都大幅降低了。②个人所得税的税率档次大幅减少，有的国家甚至实行了单一税。③二元所得税得到适用。基于流动性的考虑，对资本征收的税率要低于对所得的税率。北欧的芬兰、挪威和瑞典在20世纪90年代早期就开始实行二元所得税制，美国等国也在研究实行这种税制的可能性。④将社会福利加入到税制中。美国等国的个人所得税制中将社会福利政策纳入，勤劳所得税收抵免得到普遍推行。⑤对股息所得实行减免税。美国、德国、斯洛伐克、英国、韩国等国纷纷从公司税制的古典制度转向减轻或废除股息经济性双重征税的股息排除制度或个人所得税免税制度，公司所得税和个人所得税的一体化趋势明显。⑥改变了税制结构中所得税和消费税（特别是增值税）的搭配关系。增值税的地位上升很快，社会保险税的地位在增强，而公司所得税的地位相对稳定，个人所得税则呈现下降势头。⑦降低税制的复杂性，表现为取消或减少各种税收优惠，优化税制及其结构。⑧实行了以市场为基础的环境政策工具。积极推广以抑制温室气体排放等为目标的绿色税制及排污权交易等，实现资源的可持续利用，保护环境。⑨全球增值税的传播。增值税的传播是过去50年中税收领域最重要的发展，在20世纪50年代，除法国之外，绝大部分国家还没有听说过增值税，而现在已经有136个国家实行了增值税，除美国外的所有发达经济体都实施了增值税。(www.xing528.com)

近30年的税制改革与20世纪80年代以英美等国低税率宽税基等为特征的税制改革有了很大的不同，更加强调税务管理的改革，主要表现在：①由于经济全球化，税务管理部门面临着严峻考验。各种避税手段的泛滥成灾和避税的滥用；税务当局对纳税奉行态度的改变。②发达国家税务当局的对策：成立一体化的税务管理机构，如加拿大和英国分别在2004年和2005年将国内的税务局和海关进行了合并；对税务当局的机构调整实行了按照纳税人职能而不是按照税种设立的方式；转向累积从源征税制度和信息申报方式；提高风险管理意识；改替税务信息的获取方式；大量使用新技术。③良好的纳税奉行需要良好的纳税人服务和有效的执法工作。④将纳税奉行作为良好的组织治理的议题。

发达国家20世纪70年代后期至今的税制改革经验表明，成功的税制改革必须满足下列条件：①有能够获得公众支持的政治领袖人物。②有明确和搭配合理的指导原则。③全方位税制改革的一揽子方案，要权衡改革的得失。④管理改革要与政策改革相互匹配。⑤在改革方案宣布和全面落实之间的时间不要过长。⑥过渡性措施非常重要。⑦从改革开始就要有教育和指导的一揽子方案。

5.3　新时期税收改革面临的形势要求

纵观我国税制发展改革，目前已经进入到利益格局调整的深水区，进入由破壳转向现代税制的最后一跃，“十二五”时期是我国税制改革完善的关口期，需要突破以下深层制约。

一、税种体系与经济社会发展不相适应

税种设置及其结构安排，是整个税制的核心和重心所在。“十二五”时期，税收要全面参与经济运行调控、收入分配调节和国际税收竞争，现行税种体系还难当此任。

（一）税种结构不符合现代税制的要求

我国现有的“双主体、多辅体”的复合税制中，流转税比重过大，所得税特别是个人所得税比重偏低，辅助税种数量过多，税制呈“主体不主，辅体过繁”的格局，特别是在地方税制中表现尤为突出。

（二）税种设置不符合国家的战略部署

环境保护类税种缺失，与我国的经济发展方式转轨、可持续发展模式极不相应。民生保障类税种乏力，如城建税、教育费附加等，不仅其本身不强，其作用也很有限，对民生保障难以起到应有的作用，需要开征新的税种。财产税主体税种缺乏，现行财产税的课税对象如房产、车船、利息等，在居民财产保有量中比重过小，财产税没有触及居民财富的主体部分，致使调控力度极为不足。

二、税收立法与税收职能职责不相匹配

（一）税收立法缺乏协调性

尚没有建立起由税收基本法统率、实体法与程序法相协调、各层次税收法律法规相一致的有机体系，难以担负调控和监督宏微观经济运行、维护社会公平的重任。

（二）税收立法层次偏低

条例、暂行性条例、规章、临时性政策过多，导致税收执法总体上偏软，造成税法的内在统一性和稳定性不强，给税收征管及税收功能发挥带来根源上的制约。

（三）地方税收立法权缺乏应有制度安排

虽然在分税制下安排了转移支付制度，但中央高度集中税收立法权，地方几乎没有任何政策制定权力，在及时、有效调节区域经济发展上，地方政府难有作为。因此，合理安排地方性税收立法权应当成为新一轮税制改革的应有之义。

三、税收治理与税制改革进程不相一致

税收治理、税收征管，是税制的执行和实现环节。当前，税收治理滞后于税制进程，税收信息化水平滞后于税制需要，特别是远未能实现对经济信息的全面监控和实时监控；信用体系建设滞后于税制发展要求，如个人所得税综合申报、遗产税开征等都需要个人财产信用的强大支撑；另外，征管体制模式也滞后于税收科技的发展，服务型、信息化征管的体制模式尚不健全。

5.4　我国税制改革总体思路与基本原则

一、“十一五”时期税收事业取得显著成就

“十一五”时期是税收事业发展不平凡的五年。全国税务系统认真贯彻党的路线方针政策，积极做好各项税收工作，实现了税收事业新的发展。坚持用科学发展观指导税收工作实践。通过扎实开展深入学习实践科学发展观活动，全面梳理税收发展中存在的主要问题，进一步理清发展思路，确立了服务科学发展、共建和谐税收的工作主题。税收政策得到全面落实。积极实施扩大内需、稳定外需、促进经济结构调整和区域协调发展、保障和改善民生的一系列税收政策，为应对国际金融危机冲击、推动经济社会又好又快发展做出了积极贡献。税制改革实现重要突破。取消农业税，统一内外资企业所得税，两次提高个人所得税工资薪金所得费用扣除标准，在全国范围内推行增值税转型改革，完善消费税制度，顺利实施成品油税费改革，逐步在新疆和整个西部地区实行原油、天然气资源税改革，统一房产税、城镇土地使用税、车船税、城市维护建设税和教育费附加等制度，基本形成了有利于各类市场主体平等竞争的良好税收环境。纳税服务开创良好局面。坚持把纳税服务作为增强纳税人依法诚信纳税意识的重要举措，不断更新服务理念、丰富服务内容、优化服务平台，逐步提升了纳税人税法遵从度。税收征管方式逐步完善。坚持依法征管，按照科学化、精细化管理理念推行专业化、信息化管理，积极推进依法行政，认真落实组织收入原则，全面实行税收执法责任制，探索实施税源专业化管理，深化税收分析预测，积极开展纳税评估，强化税源与征管状况监控分析，大力加强税务稽查，探索大企业等重点税源管理的新思路、新方法，突出抓好国际税收管理和反避税工作，针对薄弱环节加强各税种管理，积极实施信息管税，加快金税工程建设步伐，提高了税收征管的质量和效率。干部队伍建设迈上新台阶。推进领导班子建设，深化干部人事制度改革，实施税务机关机构改革，开展多层次、大规模教育培训，注重专业化人才培养，加强党建和思想政治工作，增强了干部队伍的综合素质。反腐倡廉工作深入推进。全面开展惩治和预防腐败体系建设，加强反腐倡廉制度建设，着力推进部门内控机制建设，加强对领导干部的监督，强化对税收执法权和行政管理权“两权”运行重点岗位和关键环节的监督，严肃查处违纪违法案件，推进政风行风建设，有效促进了税务干部廉洁从税。五年来扎实有效的工作，有力地促进了税收收入持续稳定增长，“十一五”时期税收收入年均增长20.2％，累计入库税款28.5万亿元（不包括关税、船舶吨税和耕地占用税、契税，未扣减出口退税），比“十五”时期增加1.6倍，税收收入质量明显提高，为经济社会发展提供了可靠的财力保障和有效的政策支持。“十一五”时期税收事业取得的明显进步，积累的丰富经验，为“十二五”时期税收发展奠定了坚实基础。

二、“十二五”时期税收发展面临的新任务

（一）税收发展形势发生深刻变化

“十二五”时期，税收事业面临新的发展环境。我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，面临难得的历史机遇，但是发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，加快转变经济发展方式刻不容缓，对发挥税收职能作用推动科学发展提出了新任务。经济全球化深入发展，但国际金融危机影响深远，世界经济增速减缓，全球需求结构出现明显变化，国际竞争更加激烈，一些全球性问题更加突出，各种形式的保护主义抬头，我国发展的外部环境更趋复杂，对运用税收手段支持我国企业参与经济全球化竞争提出了新考验。我国社会大局保持和谐稳定，但随着经济社会转型加速，社会矛盾明显增多，解决就业、社会保障、医疗卫生、收入分配等人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题压力进一步加大，加强和创新社会管理的任务更加繁重，对完善和落实税收政策促进改善民生提出了新要求。不断深化改革将为我国经济社会发展注入新的动力和活力，但制约科学发展的体制机制障碍依然较多，对优化税收制度安排支持深化改革提出了新挑战。税收事业仍将呈现良好发展势头，同时税收工作对象、手段、主体发生明显变化，跨国、跨地区经营的大企业集团不断涌现，纳税人数量迅猛增长，业务创新层出不穷，税源流动性显著增强；世界科技进步日新月异，信息技术在税收工作中的应用将更加广泛深入；税务干部思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性日益增强，干部队伍建设面临许多深层次的矛盾和问题需要在体制机制上有所突破，抓班子、带队伍的任务十分艰巨，对税务部门以改革创新精神开创税收事业发展新局面提出了新课题。

（二）时代发展赋予税务部门新任务

“十二五”时期是税收事业科学发展的关键时期。必须围绕加快转变经济发展方式、保障和改善民生，着力健全有利于科学发展的税收体制机制，发挥税收职能作用，促进产业、区域、城乡等方面结构调整，支持重点领域和关键环节改革，推动增加就业再就业、调节收入分配等民生问题的解决，更好地服务经济社会发展。必须围绕迎接经济全球化的机遇与挑战，着力增强税收国际竞争力，加强国际税收协调与合作，优化对“走出去”企业的税收服务，维护国家税收权益，更好地推动对外开放进程。必须适应税收工作对象、手段、主体发生的新变化，着力加强战略思维，树立世界眼光，借鉴国际经验，探索内在规律，扎实做好依法行政、税制改革、纳税服务、税收征管、干部队伍和党风廉政建设等工作，更好地推动税收事业科学发展。

三、新任务下税制改革的总体思路

（一）建立健全科学的税收制度和政策体系

按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权设置的原则，改革和健全货物劳务税、所得税、财产行为税制，构建有利于科学发展和加快转变经济发展方式的税收体制机制，充分发挥税收筹集收入和调控经济、调节分配作用，为全面建设小康社会、开创我国改革开放和现代化事业新局面奠定科学的税制基础。

（二）深化货物劳务税制改革

立足于普遍征收为主与特殊调节为辅，以实现增值税扩围和完善消费税为重点，优化货物劳务税制。扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收。结合增值税改革，完善生产性服务业税收制度。合理调整消费税征收范围、税率结构和征税环节，将部分大量消耗资源、严重污染环境的商品以及高档奢侈品纳入消费税征收范围。优化进出口税收制度。

（三）深化所得税制改革

立足于促进社会公平与提升所得税收入比重，以逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制为重点，完善所得税制。进一步完善企业所得税制，优化政策体系和管理制度。稳步推进个人所得税制改革，完善个人所得税征管机制。合理调整个人所得税税基和税率结构，提高工资薪金所得费用扣除标准，减轻中低收入者税收负担，加大对高收入者的税收调节力度。

（四）深化财产行为税制改革

立足于合理配置税权与完善地方税体系，以研究推进房地产税改革、完善资源环境税费制度为重点，健全财产行为税制。继续推进费改税，全面改革资源税，按照价、税、费、租联动机制，适当提高资源税税负，完善计征方式，将重要资源产品由从量定额征收改为从价定率征收。选择防治任务繁重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，逐步扩大征收范围。积极推进耕地占用税改革。统筹实施城市维护建设税、教育费附加、印花税和契税改革。逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限。

（五）调整和完善税收政策

适应加快转变经济发展方式，构建资源节约型和环境友好型社会，推动城乡统筹和区域协调发展，调节收入分配，保障和改善民生，提高对外开放水平等要求，进一步调整完善税收政策。健全鼓励创新、引导投资和消费、促进战略性新兴产业和高技术产业发展、支持科研成果产业化、推动产业结构升级和服务业发展的税收政策。全面落实企业研发费用加计扣除等促进技术进步的税收激励政策。加大对发展循环经济的税收政策支持力度。健全合理引导住房需求的差别化税收政策。完善促进西部大开发、中部崛起、东北等老工业基地振兴以及西藏、新疆等区域发展的税收政策。进一步研究实施支持就业再就业的税收政策。落实和完善对中小企业的税收优惠政策。完善“两高一资”产品出口退税政策。积极实施鼓励企业“走出去”税收政策。扩大扶持社会组织发展的税收优惠种类和范围。落实并完善公益性捐赠的税收优惠政策。

四、税制改革必须遵循的基本原则

（一）税制设计要促进经济社会和谐发展

“十二五”时期，党和国家将更加注重以人为本，全面建设和谐社会，纵深推进科学发展，税制改革必须符合这些战略方针，在调节收入分配、促进社会公平、调控宏观经济、促进可持续发展上做出科学的税制安排。

（二）税制设计要促进经济结构重大调整

“十二五”时期，我国的税制安排要有助于破解市场体制纵深推进的深层困局，要有助于实现经济增长方式的加速转变，要促进我国经济迅速融入全球化进程。

（三）要遵循“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则

对现有税制进行清理，结合新构建的税制，对旧税种适当进行简并，要积极吸收各方面的科研成果，科学进行税制设计，改进税收治理机制和方式，从根本上优化税制设置，提高征管效率。