双元体制保障欧盟影视产业政策

五.双元体制：欧盟影视产业政策的体制保障^[46]

双重电视体制下造就公营和私营电视频道的共同繁荣发展是欧洲经济、社会、文化成就的重要体现^[47]，是保障欧洲最广泛民众拥有言论的民主、自由和多元性，文化多样性，社会及地区合作，反对排外和歧视的主要保障。

可以说二元体制不仅是欧盟影视产业政策最重要的组成部分，也是欧盟模式得以发展的重要体制保障。

建立双重电视体制的具体政策包含两个方面：

一方面是要通过竞争原则开放频道运营执照，打破播出市场的垄断，任何一个频道的生存都在“逆水行舟，不进则退”的现实危机中，打破市场的分裂使领袖频道的市场份额不超过40%，鼓励各类窄播主题频道的市场发展；鼓励为社会公益服务的专项主题电视频道的发展，鼓励多种电视频道接收手段的发展，为制作、广告等其他市场参与者提供了双向多元化的选择机会，防止市场垄断和信息不均衡产生的不公平竞争或抑制市场积极性，让公营和商营两类平等形成相对平衡的市场份额，以竞争促进产业实力的提升。

另一方面要通过政策调控手段保证公营电视体制在市场上的地位及作用，不能使公营体制在纯商业市场竞争中沦为边缘化或小众化，要为公营电视发挥最大社会效用提供基础保障，同时设定严格的公营电视服务义务，监督公营电视社会角色的实现。

1.制定公营体制的法律框架

1996年9月，欧盟议会决议指出：“欧洲的媒体政策应该大力支持公共广播电视事业的发展。”

次年6月，欧盟委员会在荷兰阿姆斯特丹召开会议，通过了关于公共广播电视事业问题的议定书，并成为欧洲共同体条约的一部分。议定书规定，将在不侵犯每个成员国权限的前提下，为公共广播电视机构提供资金。议定书中还阐明了各成员国的权能、建立和组织公共广播电视机构、确定公共广播电视机构的社会价值等内容。这是欧盟立宪机构第一次明确承认公共广播电视的作用^[48]。

1998年，欧盟委员会通过一项“媒介融合”时期广播电视法制的绿皮书，深入讨论公共服务广播电视机构应承担的公共利益的内容，并检验其在市场竞争中提供公共服务的程度。

2000年3月在葡萄牙首都里斯本召开的欧盟理事会正式通过了欧盟新的经济发展战略。目标确定为建构以知识经济为核心的最富竞争力的区域经济，促进就业和社会协调发展。2000年6月，欧盟理事会40个成员国召开以“未来的媒体政策”为主题的部长级会议。会议指出，欧洲传媒应保持私营媒体与公共媒体机构的运作平衡。与会者批评了媒体集中及其趋利取向，认为公共广播电视在欧洲社会民主、经济、文化发展中具有不可替代的作用。

2002年3月巴塞罗那会议上，欧盟理事会强调了数字电视将成为信息和知识经济时代提供最广泛和互动性服务的主力军。更为重要的是，未来的欧洲宪法将把共建民主、文化多样性、多元化、社会协调发展、反对歧视和排外、团结一致等价值观作为目标。公营电视已经担负并将继续担负欧盟里斯本战略和宪法目标的特殊的重要角色和责任。

以上这些讨论和规定为欧洲各国维护公共广播电视事业提供了明确的法律依据。

2.欧洲公营电视的责任和使命

综合以上欧盟的各类文件可以对公营电视的责任和使命阐述如下：

①欧洲文化传播：致力于更广泛地赏析和传播各民族和整个欧洲的多样性文化及历史传统；致力于促进优秀的原创作品的市场发展（尤其是故事电影、戏剧及其他创意性作品）；

②广泛大众接受信息及教育服务的平等权利：保障公众平等接受教育和信息的权利不因经济状态、文化程度、阶层地位、身体健康状况而出现事实上的不平等；公营广播电视应积极主动开发适应市场的新技术，以保障普通公众不会因为技术壁垒而损害平等接受信息的权利；

③弥补市场失灵造成的影响：补充不具备商业市场短期效益，但对社会文化、道德伦理的建构有长期社会效益的节目；补充建立有利于欧洲价值和文化传播的电视频道：如面向德国和法国播出的文化频道ARTE和致力于打破海湾战争之后的CNN话语权的24小事欧洲新闻频道EURONEWS；

④保障信息的透明度：为所有公众成员提供参考信息和为社会各个层面的个体、组织和社区的协调与融合提供公正、透明的事实；避免信息的传播因为商业和政治的干扰而扭曲；

⑤为各群体提供舆论论坛：为社会舆论提供一个开放的论坛，使各种意见和观点得以尽可能广泛而快速地表达；

⑥保持政治观点的平衡性：为观众全面提供以兼具多元性、创新性、兼容性为目标，以高质量和道德为标准的视听节目；

⑦促进社会协调与沟通：反映社会多样性的哲学理念和宗教信仰，促进相互间的理解与宽容；

⑧公共性：独立于政治和商业的干扰，直接对公众负责。

3.公营电视使命的制度保障

欧盟及各国通过法律文件和契约化管理明确公营电视使命的保障措施：(www.xing528.com)

①资金支持系统的保障：以法律形式规定为建立公共广播电视机构，为公共广播电视机构提供资金。

②节目内容及类型的保障：以法律形式严格规定公营电视频道的各类节目类型，尤其是反映欧洲文化和教育、信息等社会公益性节目的时长、比例等；节目分级、青少年保护等。

③节目技术保障：保障节目的覆盖率。由于经济发展和传输条件的限制，不同的地区可能存在不同的信息接受的技术障碍，可能因为经济发展的不均衡而无法通过市场支付获得信息和教育的权利，公营电视以超越商业市场的利益原则最大限度地保障公众平等地享受到免费信息和教育的权利，保障信息传输和接收的公众服务覆盖率。

④广告限制保障：严格规定每小时广告时长，广告类型限制及广告插播的方式等。

⑤少数人群的传播保障：实现节目的多语言覆盖、青少年服务、少数语种服务、弱势群体、残疾人语言服务等。

⑥政选期间的舆论平衡保障：严格规定各国政选期间公营电视要为参选党派提供平衡的宣传时间。

4.公营电视机构的责任契约化

公营电视机构通过契约签订详细的强制性公营服务责任条款，并以此计算经济成本。以收视费为主要来源的公营基金作为这一强制责任和成本的平衡手段，其投入以社会效益为回报。除了公营基金以外，各成员国还有不同的政策规定作为补充资助，如有些成员国允许有限的广告作为补充，这也就是公营和私营两种体制在欧盟电视节目市场上始终能保持互有攻守的平衡地位的原因。

欧盟的公营电视频道普遍通过契约方式与政府授权下的管理部门签订责任义务协议书，协议通过法律框架保障公营电视频道在电视节目市场中的经济和社会地位，同时严格给定其必去履行的义务。

欧盟各国均通过政策保障由政府委派的专门机构负责电视收视费的收缴并按照预算比例分配给公营电视台。作为接收收视费的义务，公营电视台必须履行的契约任务包括：

※电视节目传播的社会使命；

※电视节目类型的配额，尤其是教育类、新闻类、文化类节目和青少年节目的播出配额；

※对欧洲电视节目和独立电视制作的电视节目的播出比例的配额；

※对于台外制作的电视节目的投资比例义务；

※对于电影节目的投资义务；

※对于广告播出时间的限制（一般不能多于8分钟/小时）；

※对于不同政见舆论观点的播出平衡及政选期间对不同党派的报道平衡；

※对少数族群的特定服务节目；

※接受内容监督和不履行内容管理契约的惩罚的义务。

5.促进二元体制的市场活力

为了建立公营和私营电视体制并存的市场环境，欧盟的电视市场模式是对两者同时支持，以促进内容多样性和媒体多元化。

要实现这一双重体制市场的建构，一方面有赖于一个为公营电视提供合理补偿的资金体系的管理，以此确保公营强制性服务的到位。公营资助作为一种独特的资金体系保障了公营频道市场份额的稳定，欧盟15国的公营电视市场份额从1995年到2003年一直保持在35%～39%之间，欧盟扩张后新成员连续两年平均市场份额均为32%。加之公营基金帮助公营频道共同进行资金管理、稳定节目质量和制定长远战略规划等工作，公营频道的观众到达率得到提升。

另一方面，根据欧盟竞争法的保护条款，公营电视必须合理运用公营基金，接受审查，不得通过滥用或提升预算来破坏与私营电视的公平市场竞争。

1997年至2001年欧盟的三项法案^[49]还同时规定了对双重市场体制的竞争保护，一方面要保护公营电视资金来源的多渠道和公益性，另一方面要保证公营资金资助的合理性，保护私营电视商业市场不受到过度公营资金的破坏。