1.对内：以“市场竞争”解决影视节目的供需矛盾
当代传播生态的变革呈现供需不平衡、需大于供的趋势：自20世纪80年代起欧洲的视听界开始发生巨大变革。首先：私营电视频道的出现结束了公共频道的垄断发展时期，各类电视频道如雨后春笋般地激增，竞争陷入白热化；其次：传播的社会环境和物理环境有了极大的改变，传播情境越来越丰富多彩；按传输和接收方式主要分为有线网络频道、卫星频道；按覆盖区域主要分为地区级频道、国家级频道、泛欧洲频道和国际频道；按技术指标分为模拟频道和数字频道；市场份额突破变化，大众传播再也不是线性传播，而是网络状态的传播；欧洲的电视频道从90年代的103个，增至2003年4月的1132个[21]，其中电影频道从1990年的7个增至2003年的143个，体育频道从1990年的0个到2003年增至92个[22]。频道从稀缺资源变成了富裕资源，内容产品成为传播市场上最紧俏的需求。
当代影视节目的消费形态呈现个性化和多样性的供需不平衡：电视传播由匮乏状态转变为富裕状态，这些直接导致受众的视听消费在最近20年中产生跨越式增长，90年代初欧盟15国的电视家庭数占96.9%，广告总额约420亿欧元，占GDP的0.45%。日益激烈的传播市场的竞争，也促进了受众在传播中的主体地位日益强化，主体被重新置于社会场面的前景当中。受众观念的变化使得影视观众不仅仅是整体性集合，更有个性化的选择。人们对公共产品的需求也越来越个性化，需要公共服务尽可能地覆盖多元化领域。
我们看到，以上两个前提构成了欧洲影视文化领域面临的基本矛盾——作为公共产品的影视产品供给不能满足公共需求，公共性需求不断增长，但传统的公共产品供给体制并未与时俱进，以至不堪重负。受众选择的个性化趋势对以影视产品为代表的公共产品的供给机制提出了改革需求。
2.对外：以“文化多样”建立影像贸易及文化外交的国际准则
自19世纪80年代以来，以好莱坞影像商业工业为代表的美国和以文化多样性为代表的欧洲的对抗愈发凸显火药味。
节目制作实力均衡 影视贸易逆差剧增：一方面从产业竞争力的角度分析：普遍完成市场化转型的欧洲市场形成公商营双轨竞争体制，生产力得到解放，产业制作规模堪与美国抗衡，欧盟视听产业市场规模达985亿欧元。欧盟在影视节目制作领域继续保持着全球的领先优势：在以故事电影为代表的电影生产领域，2002年欧盟15国的产量是630部，而美国只有约450部；按全球营业收入前50名媒体公司的影视收入部分截至2003年的统计，欧盟占三分之一。但是，欧洲的弱势同样非常突出，除本土市场以外，绝大部分的欧洲节目并没有吸引特别多的国际观众，特别是电影，[23]在本土以外的国际市场，欧洲节目经销却是一个薄弱环节，整个欧盟视听产业，包括影视节目、音像产品的版权分销和市场发行与美国存在巨大的贸易逆差——达到80亿美元。
图12 全球影视节目公司50强区域分布图[24]
影像外交与文化例外：另一方面从影像外交战略的角度分析，美国一直以“贸易保护主义”批判欧洲的影视节目“配额制”和系列区域互惠政策，希望以WTO的贸易自由化原则大举打开进入欧洲市场的壁垒；而欧盟高举“文化多样性”的大旗，从公共价值取向和文化外交角度坚持“影视产品非普通商品论”的指导思想，即“视听产业作为整个文化产业中最具社会价值建构影响力的部分，其产业政策的制定必须正视这样一个现实：影视产品不能也不应该像其他鞋帽等普通商品一样进入自由市场。”[25]欧盟坚持要求能够对其视听领域进行管理和补贴，同时也不妨碍欧盟及其成员国与世界其他伙伴之间在文化协定中采用同样的制度。欧盟深知：“作为最具影响力的传媒，视听节目在现代国际关系中履行着重要的外交职能……[26]远在其他国家之前，美国人就已经知道影视图像的价值和力量，并作为兜售其‘生活方式’和产品的工具。他们赋予视听领域非常重要的战略意义，视听业已经形成了一种外交事业，好莱坞在几十年来持续动员了多届华盛顿政府出面斡旋……加上私人投资和国家对中药市场价类似市场的干预，他们成功扶植了一批强大的集团，确保了在世界上的统治地位。这就是美国为什么对每一个新参加世贸组织的国家都强求其开放视听市场的原因。”[27]
这场起自于80年代初的针锋相对的“美国的统治及欧洲的反击”[28]以世贸多哈部长会议（2001年11月）为高潮，一个要求实行视听市场自由化，一个坚决反对，并坚决对对方阵营成员申请加入世贸投反对票。以2001年11月2日教科文组织全体会议通过《联合国教科文组织文化多样性宣言》为阶段性结果：“教科文组织重新采用了欧洲的市场，并推向和应用于国际范围。同时，多哈会议上，世贸组织144个成员国中，仅有极少数国家在视听领域提供了实质性的自由化，欧盟已成功地维护了现有的平衡。这是重要的一步！”[29]通过近八年艰苦的谈判工作，要求自由化的呼声日渐微弱，大多数的国家站在了欧洲、加拿大、澳大利亚相同的立场上，共同接受在文化和视听领域的“文化例外”观念。
3.政策原则：市场竞争与文化多样并举
视听业作为社会公共事业的组成部分，其政策的制定模式在全球各有不同。与美国在视听市场的垄断限定和可接受合并问题上主张由市场主导和减少干预相反的是，欧洲坚决主张在促进市场竞争的前提下对视听业进行积极干预，以保证其社会公共事业义务的达成。
欧盟布鲁塞尔会议的《关于发展视听业的决议》重申视听业既属于文化范畴，又属于经济范畴，视听业不仅是促进民主的一种手段，也是一种重要的经济行为。因此在政策制定的原则方面强调经济与文化并举。
保持市场竞争性：在市场经济条件下，视听业的市场效率主要通过竞争来实现。竞争是市场经济活力的源泉，通过竞争，市场在资源配置中的基础性作用得到发挥，市场主体在优胜劣汰的竞争动力和压力双重作用下不断地改善经营管理，提高技术和服务效率。欧洲广播联合会在回顾电视产业政策时总结：“电视产业是现代社会最具活力和快速发展的产业之一，所有电视市场政策须鲜明反映这一勃勃生机的趋势。对电视行业的各类规定应该以促进，而不是限制为手段，应该以实现整个行业市场的有效竞争，而不是强制执行为最终目标。”[30]而作为欧盟竞争法重要内容的《罗马条约》其中重要的一条就是必须保证影视观众能从节目市场竞争所带来的效率中获得公平的信息服务。(www.xing528.com)
欧盟竞争法主要界定了三种垄断行为，它们是限制竞争协议与经营行为、合并与获得控制行为、滥用优势地位行为[31]。具体应用到视听产业领域其竞争性原则主要有两方面的措施：
①通过政策干预打破影视播出市场的垄断，特别是开放电视频道的执照，允许包括公营、私营双重体制，允许卫星、有限、数字电视的不同接收方式，允许跨国界和泛欧洲频道的发展等方式，维持合理的电视节目播出市场结构，保证有效的竞争行为，从而带动其他市场主体的市场积极性，促进和保障市场竞争机制功能的充分有效发挥，最终促进社会整体效率的提高。
②保护电视节目市场中的多元竞争主体，尤其是中小型的独立影视制作公司、发行公司、服务代理公司等，通过系列的资金扶助政策和限制电视频道的台内制作节目配额，维持具体经济交往中的利益平衡；欧盟竞争法既保护特定或不特定的电视观众的利益，也保护中小竞争主体和竞争过程本身，从而确保市场机制发挥其资源高效配置作用和对生产效率的促进作用，还包括打破区域或市场之间的资源流动壁垒，推动更广大市场的一体化。
当然，欧盟视听产业市场强调的竞争效率不仅指个别主体的效率，而且还着重强调整体市场的效率，不仅强调经济的效率，而且还强调社会的效率，因而是社会整体的效率，这当然要依靠保护有效竞争来实现。
保持文化多样性：如果说市场竞争原则是欧盟与美国等强调自有市场竞争的国家共有的特点的话，文化多样性原则则是欧盟特色的最鲜明的反映。
1957年3月25日法德意荷等六国正式签订的《罗马条约》[32]明确规定：“共同体应促进成员国文化的繁荣，在尊重各国与各地区的多样性的同时，发扬光大共同的文化遗产。”《罗马条约》首次公开提及文化多样性，从此欧盟拉开了保护文化多样性的序幕。
欧盟的文化多样性政策体系是经过了长期的发展，伴随着欧盟扩大和经济发展，为尊重各国的文化，由欧洲理事会所制定和颁布的一系列文化活动的条约、倡议和决议组成的，其中与视听行业相关部分包括对欧洲语言和少数族群保护的一般性公约；《马约》所提出的“欧洲公民”的法律概念；《尼斯条约》所制定的系列工作计划如“欧盟电视节目的管理、促进视听产业的MEDIA计划”；布鲁塞尔达成的“关于发展视听业”、“文化在欧盟建设中的地位”、“文化和知识社会”、“文化产业的出口和追回”四项重要的文化多样性决议。
与此同时，自1998年以来，在欧盟的倡导下，文化多元性原则也逐渐被列为一系列的国际组织处理国际和地区事务的主要讨论准则，其中最重要的是：
联合国教科文组织（UNESCO）第三十一届大会于2001年11月在巴黎通过的《联合国教科文组织世界文化多样性宣言及行动纲要》[33]；随后第32次大会授权教科文组织总干事启动起草关于保护文化多样性国际公约的工作；
2005年秋季，UNESCO全会正式讨论通过了《保护文化内容和艺术表现形式多样性国际公约》[34]。这一国际公约的通过标志着：自1995年1月《关税及贸易总协定》通过，WTO正式开始执行后的第十年，又一项在文化领域具有全球等量影响和规范力的国际公约正式生效执行。
那么文化多样性赋予了欧盟视听产业政策怎样的原则和特点呢？
首先：欧盟层面希望借助影视等大众传播手段强化“欧洲认同”，确立“欧洲公民”，使文化同经济、政治一样被视为欧洲一体化进程中一个重要因素，目的在于培育各成员国公民对欧洲共同体的认同感，希望各成员体认识到他们不仅是一国公民，还是欧洲公民，以泛欧洲文化区的推广来达成欧洲一体化的文化基础。
其次：强调“欧洲认同”，并不否认欧洲文化的形式各异、多姿多彩，并不强制推行一种文化模式，否则将损坏欧洲文化的内在联系，削弱欧洲文化的丰富性，只有多元文化与共同文化并存，多元文化不断为共同文化提供给养，共同文化又不断激活多元文化的创造性，促进新的多元共融文化的产生，欧洲才会有可能动员一切创造性因素为欧洲一体化服务。
第三：视听产品不能被视为一般的商品或消费品[35]。应当公正地考虑，因为它体现的是特性、价值观和观念，在国际贸易领域，国家有权采取措施支持符合文化多样性原则的视听产品的流通和发展；欧盟重申以下立场：在世界贸易组织“多哈谈判”中，欧洲决不会在“对视听业进行配额支持和资金资助这个原则问题上让步”[36]。
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