广播电视业的监管途径研究

四.广播电视业的多种监管途径

1.法律途径

加拿大的广播电视立法宗旨是：通过保护加拿大的文化主权来促进民族团结，增强国家意识；依法建立监管机构，依法授权监管机构，依法调整监管机构的内部和外部结构，提高广播电视监管效率；通过调整和改革对商业广电媒体的规制政策，使公共媒体和商业媒体的比例趋于合理，在确保公共广电媒体合法地位的前提下，提高广电产业的整体效率；应对新技术革命、新传播手段的挑战，为建立有效的干预机制提供法理依据。

（1）依法建立监管机构

加拿大的广播电视法律制度史就是围绕上述宗旨不断建立、调整和完善法律的过程。1929年9月，艾尔德委员会报告首次提出了“加拿大人需要加拿大广播”的著名论断，并分析了大量播出国外节目的危险性。在该委员的推动下，加拿大第一部广播法《加拿大无线广播法》于1932年5月正式颁布实施。从此以后，维护加拿大文化主权一直是广播电视立法的宗旨。依据《加拿大无线广播法》的规定，国营的加拿大广播委员会（CRBC）成立。它一方面负责推动全国广播网的建设，在中心城市建立广播电台，另一方面还担负着编播节目的任务。这种国营体制很快暴露出许多弊端。1936年，新的广播法出台。一个全新的公营机构——加拿大广播电视公司（CBC）取代了CRBC。CBC不仅面向全国听众提供广播服务，而且对全国的广播事业拥有管理权，并得到政府的大量资助。CBC实行公营体制，受议会监督，在政治上保持独立与自治，并逐步形成与政府保持“一臂之距”的体制。但从本质上讲，当时的CBC仍没有摆脱既是监督者又是执行者的旧模式，它很快引起社会各方面的质疑。经过十几年的调整和过渡，到1968年，加拿大颁布了新的《广播电视法》，并依法设立了新型的公共监管机构——加拿大广播电视委员会（CRTC）。它对公共媒体和商业媒体均拥有监管权，并有权颁发、更新或者废除广播电视执照。《1991年广播电视法》颁布后，CRTC的监管权限继续得到保留，但它的成员须由政府任命，预算由政府审批。政府有权取消CRTC的决定，内阁可以向CRTC发布指令，还可以就广播电视政策的有关问题向其发布指令。从此，CRTC开始向政府控制下的独立规制机构转变。

（2）主要的法律制度

加拿大规范广电媒体和行业的法律体系分为三个层次：第一层次是联邦立法机构颁布的广播电视专门法，如《广播电视法》、《电信法》、《广播电视电信委员会法》等，它们的效力等级和权威性均较高；第二层次是CRTC出台的广播电视专项法规和政策，如《付费电视规则》、《专业频道规则》等，它们具有一定的稳定性和可操作性；第三层次是CRTC作出的各项决定，其内容较为具体，稳定性较差。

在广播电视专门法方面，加拿大有《广播电视法》、《电信法》和《广播电视电信委员会法》。现行的广播电视专门法是《1991年广播电视法》，立法宗旨和目的是维持“加拿大式”的文化结构，授予CRTC监管广播电视业的各种权限，规定CBC的运作程序及有关政策。《1991年广播电视法》旨在建立一个由加拿大人自己控股、自主决策的广播电视系统，这一系统可以保证“加拿大内容”的制作和播出，并可以促进民族文化的创新。《1991年广播电视法》强调了文化多样性，指出节目编播及广播电视产业政策的制定都应从全体加拿大人的需要出发，反映他们所处的不同环境。它还对广电媒体的节目编播责任做了具体规定。

《电信法》于1993年颁布，是广播电视的相关法。该法对电信的定义是：通过各类电子传播手段对信息进行的播放、传输和接收。《电信法》强调了维持国有资本在电信产业中的比重和控制外资比例的重要性，特别强调支持广播电视事业的发展的重要意义，对CRTC的地位予以肯定，并规定CRTC有权制定法规法令来弥补电信政策的不足。

《加拿大广播电视电信委员会法》是加拿大设立CRTC的依据法，该法对CRTC的人事、财务、内部治理结构做出了具体规定。《1991年广播电视法》出台后，CRTC的人员结构和内部管理发生了变化。原委员会经过改组，人数不超过13位全职和5位兼职委员，且任期不超过5年，所有委员都不得在广播电视媒体和电信公司中兼职或享有既得利益。

加拿大的广播电视与通信业的独立规制机构CRTC在《广播电视法》的框架内，按照《广播电视电信委员会法》的规定进行各项监管活动，并制定了一批法规。在文化主权保护方面主要有“同时替代规则”，“C-58法案”和“加拿大信号优先规则”等法规。在数字化和新媒体方面，CRTC于1969年开放了有线电视市场，1983年开放了付费电视市场，20世纪90年代后期又开放了卫星电视市场。在所有权的监管方面，废除了对交叉所有权的限制。

CRTC在法律法规之外有权根据需要做出各种决定。例如，对加拿大节目播出比例所做的规定，对加拿大节目内容构成所做的规定，对广播电视节目中广告、政界声明的播出比例所做的规定，对公职选举中各政党及其候选人公平分配时段的规定，对网络公司传送国外节目的规定。另外，还有对执照费分类、广播电视媒体和电信公司支付执照费的时间和方式的规定。

加拿大在广播电视专门法之外，还建立了比较完善的相关法体系。其中，《加拿大宪法》、《加拿大权力与自由宪章》、《刑法典》、《加拿大人权法案》和《消费者保护法》等法律，针对言论和表达自由、信息传播中的淫秽内容、仇恨宣传、个人隐私等各方面都做出了规定。《版权法》对于知识产权的保护有详细的规定。

《信息获取法》赋予加拿大公民获取信息的权利，《个人隐私法》主要针对个人信息披露及安全问题做出了规定。《所得税法》规定，凡达到“加拿大内容”要求的广播电视媒体可以享受税收优惠，如播出境外电视节目超过一定的比例，则不能享受减税待遇。《外国投资法》严格规定了外资对加拿大广播电视业和电信行业的投资比例。《多元文化法》对广播电视节目中多种文化的呈现做出了具体规定。

2.独立规制途径

《广播电视法》和《电信法》都赋予了CRTC监管广播电视业和电信业的权力。CRTC作为加拿大的独立规制机构，在出台一系列法规和决定的基础上，还通过以下方式直接监管广播电视媒体和电信机构的行为。

（1）许可审批

多年来，CRTC一直拥有对广播电视营业执照的许可审批权。根据各广播电视媒体和电信机构的不同性质，CRTC确立了不同的执照级别，并以7年为限有条件地更新执照。例如，获得营业持照者除遵守《广播电视法》和其他法规的相关规定外，还须接受CRTC可能提出的其他要求。CRTC有权更新有效期超过5年限期的执照拥有者的申请条件。CRTC有权吊销、撤回已颁发的任何执照，并要求广播电视营业执照持有者，在与电信运营商就使用其设施向公众输送节目签约之前，首先获得CRTC的许可。此外，还有权要求持有执照的传输公司优先传送广播电视信号。

（2）调查与仲裁(www.xing528.com)

CRTC对广播电视业和电信业拥有一定的司法裁量权，它有权要求执照持有者按照规定提交有关节目运作、财务状况及生产、管理方面的一切信息。CRTC有权检查任何相关文件和报告，有权在任何时间、任何条件下要求任何执照持有者履行《广播电视法》和《电信法》规定的义务，勒令任何执照持有者停止违反法律法规的行为，有权就其权属范围内的相关事项作出仲裁。

（3）纠纷的调解

CRTC在鼓励广播电视媒体和电信机构参与竞争的同时，还要处理日趋激烈的市场竞争所引发的各种纠纷和冲突。通过CRTC出面调解，可以使冲突双方在协商的基础上达成一致，以避免冲突激化。这样一种机制可以有效降低双方诉诸法庭的几率。如果经CRTC调解无效，则还可以由CRTC进行仲裁。

3.经济手段

加拿大在运用法律手段、独立规制手段的基础上，还运用经济手段来引导和规范广播电视业的发展。经常运用的经济手段包括财政、税收方面的优惠政策。

加拿大政府早在20世纪30年代就曾与CBC和国家电影局（NFB）共同建立了财政补贴制度。后来，加拿大政府开始探索通过间接方式资助广播影视等文化事业的途径。1968年，联邦政府设立了加拿大电影发展公司，通过该公司设立了多种资助广播电视媒体的项目。1996年，联邦政府拨款2.5亿加元设立“加拿大电视基金”，旨在通过基金方式对严格意义上的“加拿大内容”项目进行资助。该基金成立以来对符合“加拿大内容”要求的电视节目制作和播出提供了巨大支持，同时还激励了公共媒体和商业媒体制作出更优秀的节目。

加拿大早在1974年修订后的《所得税法》中就规定，凡是由加拿大人制片或参与主创的故事片均可享受与其投资额相等的资金成本补贴，简称CCA。后来，该项政府补贴计划的适用范围扩大到电视节目。由于该补贴计划的实施，1977至1979年加拿大对电影制片和电视节目制作的投资规模增长了6倍。

1995年底，联邦政府引入税收信贷政策，取代了以前的资金成本津贴。这是一种完全偿还贷款，贷款额度可以占到项目总投资的12%，使符合条件的制片人和制作人能够更容易地获得政府财政方面的补助，极大推动了电影制片业和电视节目制作业的健康发展。

加拿大政府在运用经济手段促进广播电视业发展的同时，也面临一些问题。首先，政府资助项目的申请程序过于复杂，且存在很多不合理之处。其次，各种基金的管理机构设置不合理，各机构的权限经常重合，各自执行不同标准。第三，对“加拿大内容”界定不清，导致评判标准不一，甚至有些项目为了达到政府投资条件而刻意追求形式，忽视了节目质量。针对这些问题，联邦政府于2005年提出3项解决方案：一是由政府来明确各项基金及管理组织的权限，整合、简化组织机构，使各部门协调一致，高效率运作。二是扩大加拿大音像制品认证机构的权限，进一步明确“加拿大内容”的定义。政府将资助的重点转向日益萎缩的加拿大英语电视剧制作，并继续支持用北方少数民族语言制播的节目。三是由政府对税收信贷政策进行重新评估，简化申请手续，使这一政策发挥更大作用。

4.自律途径

加拿大广电行业的自律守则均由加拿大广播业者协会制定，主要围绕职业道德、电视节目中的暴力内容、性别角色的刻板印象呈现、儿童广告等几个方面进行自我规范。建于1926年的加拿大广播业者协会是加拿大商业广播电视媒体的行业组织，现有成员600多家。该组织制定的一系列准则对加拿大众多的商业广播电视媒体都具有约束作用。该协会负责接受公众对广播电视媒体的投诉，并予以评议、裁决，并有权向当事部门提出建议、劝告乃至警告，要求给予必要的解释、更正或道歉等。为强化成员台的自律意识，提高节目质量，加拿大广播业者协会经过申请，于1991年成立了加拿大广播电视标准委员会，专门负责监督商业广电媒体遵守上述准则的情况。这个由商业媒体自己创建、自己出资的自律性组织被视为加拿大探索广播电视自律机制的成功尝试。

5.社会监督

加拿大的社会舆论对大众媒体特别是广播电视媒体一直具有监督作用。国内一些民间组织，如媒介监测组织、媒体觉知网络等机构，都能积极组织各种活动，对广播电视媒体进行全方位的监测。它们的影响力已经跨越国界，辐射到很多国家。加拿大对广播电视业的社会监督机制主要通过以下途径来实现。

一是建立监督机构，发布监督信息。加拿大已成立了多个民间出资的媒体监督机构，定期出版刊物，开设网站，有的还专设广播电视频率或频道。它们以多种形式其中包括广播电视专题节目或谈话节目等方式，相互交流、沟通与媒体监督相关的信息，定期发布研究报告，借此平台实现互相支援、互相呼应的全国舆论环境。

二是动员专家学者参与监督。这些监督机构常常动员多个学科的专家学者，从不同角度对媒体进行监测，不断提升舆论监督的广度和深度。这些学者主要扮演以下几种角色：为媒体观察提供理论支持；批评采编人员的不良意识；发表深入浅出且针对性强的分析和评论；定期撰写总结报告，提出公共政策问题；引导舆论，培育公众的媒介素养，教育新闻从业人员；关注媒介产业内部运作和制度缺陷，为优化媒介产业政策、完善媒体监督机制做好准备。

三是动员公众参与监督，开展媒介教育。媒体监督组织鼓励公众自发地以电话、书信、传真或电子邮件等方式，向广电媒介或媒体监督机构反馈信息。这些监督机构还向公众提供诸如“意见表格”、“写作指南”之类的业务指导，便于他们更有效地提出意见、建议和不满。这些组织还通过开办讲习班、出版书籍和音像制品等深层次引导，增进公众的媒介素养。

加拿大的社会监督机构经过长期的多方努力，已经取得令人瞩目的成绩。在它们的压力下，一些广告商不得不撤销含有性别歧视内容的广告，立法机构也在1991年修订《广播电视法》时充分考虑到它们的建议，将反性别歧视条款写入法案。更重要的是，由于社会监督机构的存在，使得各类广播电视媒体始终面临一种无形的压力，这种软约束对广电媒体往往具有更好的监视效果。