广播电视行业监管政策比较研究

三.对广播电视业的三类监管政策

加拿大对广播电视业的监管政策主要包括对所有权的监管政策、对节目内容的监管政策、对视听新媒体及新服务的监管政策。

1.对所有权的监管政策

加拿大从1958年起放宽了对私营电视网的限制，之后对广播电视业的所有权一直限制比较少，私营广播电视媒体在宽松的竞争环境下迅速发展起来，逐渐成为加拿大广播电视业的主流。后来，加拿大的广播电视业迅速走向集中和垄断，媒介所有权在兼并中出现了横向整合、交叉所有权、纵向一体化的趋势。在市场集中化的过程中，加拿大传媒产业朝着做大做强的方向发展，也引发了对媒介多样性的激烈争论。争论的焦点是：在促进媒介产业的规模化发展的同时如何确保节目的多样化和自由的舆论空间。加拿大并没有对本国广播电视媒体的所有权集中化趋势施加过多的限制，而是对外国资本进入加拿大广播电视领域给予越来越多的关注。加拿大在监管方面有一个重要理念，就是广播电视媒体的所有权一定要掌握在加拿大人手里。早在《1968年广播电视法》中就有规定：“加拿大的广播电视系统应该为加拿大人所拥有和控制。”《1991年广播电视法》也明确规定：“加拿大广播电视体系是一个单一体系，为加拿大人所拥有和控制。”

加拿大强调由本国人来控制广播电视媒体的主要理由是：其一，广播电视媒体承载了太多的公共服务功能、文化共享和凝聚功能、影响社会舆论的功能，对于加拿大这样一个国土辽阔、族裔众多的国家，不可能放弃对广播电视所有权的控制；其二，加拿大与传媒大国美国比邻而居，自身文化的保护和发展已经成为国家的支柱之一，加上美国又是加拿大最大的投资国，各方面的影响自不待言，捍卫文化主权首先必须保证重要的文化机构不被美国控制。

在这样一种理念的指导下，加拿大一直对外国资本进入本国文化产业给以严格的限制，广播电视产业更是如此。加拿大外交及国际贸易部授权加拿大广播电视电信委员会对投资广播电视业的外商所有权予以限制。任何外国人或机构在加拿大广播电视公司中不得直接拥有超过20%的股份，间接拥有股份的比例不得超过33.3%。

2.对节目内容的监管政策

根据《1991年广播电视法》的规定，加拿大广播电视媒体享有节目编播的自由，有权独立开展新闻报道、创意活动和节目制作，但应对播出的节目承担责任。《1991年广播电视法》对播出节目有一系列原则性的要求。例如，节目应该体现多样性，为各类受众提供均衡的信息、教育和娱乐服务；节目应该来自当地、地区、全国和国际多个信息渠道；应该包括教育和社区节目；应该为公众提供全面了解社会公共问题和热点问题的各种观点和均等机会。加拿大除了这些原则性的要求外，对广播电视媒体的节目内容还有具体的要求，这些要求包括对“加拿大内容”的要求，对暴力、色情描写和攻击性语言的限制。如果违反这些要求，可能受到罚款、延缓发放执照、吊销执照等惩罚。

（1）有关“加拿大内容”的规定

加拿大对广播电视节目的监管政策主要涉及到“加拿大内容”这一重要概念。长期以来，“加拿大内容”以及对广电媒体播出“加拿大内容”的要求一直是加拿大的一项重要国家文化政策。其目的是防止美国的广播电视节目和音像制品垄断加拿大市场，在对外开放条件下能够以弱势文化抗衡美国的强势文化。加拿大的法律规定，在加拿大市场上流通的文化产品，无论是否产自加拿大，无论生产企业是公营还是私营，都必须包括一定比例的“加拿大内容”。这一比例既是申请执照时的法定要求，也是申请国家财政扶持和各种私人基金支持的必要条件。

根据目前CRTC的规定，“加拿大内容”就是加拿大人创作的、关于加拿大故事的文化产品。在电视领域，每个节目用记分制进行衡量，如果导演和作者都是加拿大人，各记2分，如果主角、配角和艺术指导等都是加拿大人，各记1分，摄影师、作曲者和剪辑者如果是加拿大人，各记1分。每个电视节目的累计积分要达到6分以上才算是“加拿大电视节目”。此外还有一项配套规定，在付给导演和主创人员的人力成本中，必须有75%支付给加拿大人。

对于广播中的音乐节目，CRTC制定了“MAPL”评分系统。M指音乐必须完全由加拿大人作曲，A指音乐作品主要由加拿大人演出，P指节目录制、现场直播或转播过程必须在加拿大境内进行，L指歌词完全由加拿大人创作。这四方面决定了一个音乐节目的加拿大内容含量，要想符合“加拿大内容”的审查标准，必须至少满足其中的两项要求。

加拿大对于“加拿大内容”的播出也有严格规定。例如，要求加拿大的中波和调频音乐频道在每周一到周五的早6点到晚12点这段期间，至少播出35%的加拿大流行音乐节目；私营电视台一年要播出60%的加拿大内容节目，在早上6点到晚上12点的期间，至少要播出50%的加拿大节目。加拿大广播电视公司（CBC）作为公共广播电视媒体，在任何时段都必须保证有60%的加拿大节目在播出。至于付费电视频道和其他各类电视网，根据其特点的不同，也有不同的规定。例如，对付费电视频道以及纯商业电视频道的要求是，加拿大影片与非加拿大影片之比至少要达到1∶20，题材反映加拿大事件与不反映加拿大事件的节目之比至少要达到1∶7，并且要求每年至少播出12部加拿大电影故事片。(www.xing528.com)

这些规定无疑在很大程度上保障了加拿大本土内容的呈现和加拿大人才资源的有效利用。但也存在一些问题，如只规定了数量，而没有规定质量；只是提倡多样化却没有要求具体数字；对“加拿大内容”的评判标准流于形式。

（2）对色情、暴力内容的监控

加拿大对广播电视节目中的暴力、色情内容和攻击性语言进行了分级，要求节目按观众年龄分类，以保护儿童的观看。加拿大的电视节目分级制度建立于1997年，分级标准从暴力、色情及攻击性语言三个指标入手，对节目适宜年龄进行分类。其中，暴力程度是分级的主要指标，根据这些指标电视节目共分为七级。

加拿大除了对节目进行分级管理外，还从技术上为受众的选择性收看提供便利。V芯片（V-Chip）就是专门用于过滤电视节目的技术，它可以筛选出适宜儿童收看的电视节目，避免他们接触到带有暴力、色情、粗俗内容的节目。作为与节目分级制度相配套的一项技术应用，V芯片对节目的筛选原理是，电视节目信号发送的同时，节目分级信息被编入特殊信道之中，带有V芯片的电视机可以对它进行解码，如果节目分级超过电视机用户自定义的允许范围，该节目将自动被屏蔽。

加拿大的节目分级制度在实施中也暴露出一些问题。一是按照年龄进行分级可能引起一种“禁果效应”，导致青少年对那些有年龄限制的节目更感兴趣。二是有害内容提示信息给电视台和广告商带来困扰，因为实际上被家长屏蔽掉的节目数量往往多于应该被屏蔽掉的节目数量，节目被屏蔽意味着观众的流失，进而导致节目中插播广告的收视率下降，对电视台的广告收入造成损失。

（3）电视节目评价体系

加拿大的电视节目评价体系由数量评价和质量评价两个部分所构成。数量评价主要通过收视率调查来进行，质量评价主要从“质化电视收视率调查”和“享受指数调查”来进行。尼尔森公司与BBM、Jarvis等公司合作，每年与用户进行一次面对面的交流，采集“质化电视收视率调查”（QRS）所需的数据，调查受众对电视等媒体的使用情况、生活形态、文化活动和产品购买等行为。加拿大享受指数（Enjoyment Index）源于英国的欣赏指数（APPreciation Index），也是通过调查观众对电视节目的满意程度来评价节目或频道。起初，效仿欣赏指数的5个等级，享受指数也把满意程度分为5等，分别为“非常喜欢”、“很喜欢”、“一般，还不错”、“不太喜欢”、“非常不喜欢”。

3.对数字新媒体领域的监管

加拿大的数字化进程起步于1995年，当时CRTC出台了促进数字电视普及与发展的对策，随后于1997年推出了两项直接入户卫星电视服务。2001年，CRTC开始向数字广播电台和数字电视台发放执照。同年，加拿大数字电视的家庭普及率达到23%。2002年，CRTC向第一家高清数字电视频道CHUM城市台发放执照，并出台了数字电视许可审批的政策框架。2004年，开始围绕付费电视服务向高清电视服务转变征集方案。同年，CRTC为加拿大贝尔公司发放了地区执照，允许其为安大略省和魁北克省的大部分社区提供数字用户线分配型服务（digital subscriber line distribution services）。这意味着加拿大今后将通过鼓励竞争来促进广电数字化的转换。

CRTC今后将从以下几个领域入手来推进数字化：一是模拟广播信号转换为数字广播信号；二是模拟电视信号转换为地面数字电视（DTV），也包括高清数字电视（HDTV）；三是推出新的数字频道，发展交互式节目，将现有的模拟频道转化为数字平台。目前，加拿大的广播电视数字化进程还面临着标准问题、著作权问题、时间表问题、监管问题、反垄断问题。对此，加拿大政府已采取了多种措施，如提供政策和资金支持，推动各相关利益团体合作，成立专门项目组，定期开展深入的专项进展研究等。

加拿大是世界上较早采用互联网技术的国家之一。为促进互联网和信息高速公路的发展，加拿大政府一边制定科技和产业政策，一边为愿意投资研发的公司提供税收优惠、信贷补贴等经济支持，同时出台灵活的移民政策，吸引其他国家的高科技人才。经过政府和信息行业多年的努力，加拿大已在发展互联网、建设信息高速公路、促进信息产业进步等方面取得了一定的成果，跻身世界信息大国的行列。进入新世纪后，互联网在加拿大迅速普及。2001年，加拿大的网络普及率达60%，进入世界前三位。到2003年，网络普及率已增至68%，加拿大人平均每周上网19次，周平均上网总时数达到15小时。仅在两年前，这两个数据还分别是13次和12个小时。

在加拿大，通信网、互联网、广播电视网的发展基本都由CRTC来负责，CRTC主张没有必要对互联网进行专门立法，而应在原有的相关法框架内对其进行约束。与严格监管相比，CRTC更愿意通过电信行业的自律机制和行业竞争机制来达到约束的目的。近几年，互联网在造福加拿大社会的同时，也确实带来了一些问题。例如，网络内容的监控、知识产权保护、信息安全、隐私和税收等。这些问题也引起了加拿大各界的激烈争论。争论的焦点是现行法律框架是否可以为互联网内容的监管提供依据。首先，在著作权问题上，CRTC建议政府鼓励信息的发布、使用团体以及其他组织共同制定相关的保护性规则，但不应对互联网内容的使用造成不必要的阻碍。CRTC认为加拿大现行的《著作权法》对通信产业中以电子传播方式发布信息所涉及的著作权问题已有比较详细的规定，没有必要设立诸如“电子信息传播权”等新的法律。政府最重要的职责就是做好公众教育工作，促进互联网内容的合理使用。第二，关于互联网上非法信息、有害信息的问题，CRTC指出“现行法律针对信息高速公路的相关条款对互联网具有同样的法律效力”。这就意味着，《刑法典》所禁止的内容，诸如色情、淫秽、仇恨宣传等内容，在互联网上也禁止以任何形式进行传播。但针砭时政、揭发腐败等信息传播行为属于公开的言论自由范畴，不属被禁之列。第三，针对不同机构对互联网不良内容的认定标准存在较大分歧的现状，CRTC主张世界各国应围绕全球网络的有害信息、违法信息的治理进行合作。第四，CRTC认为对公众进行媒介素养教育也是提高公众意识、加强互联网内容治理的一条途径。