外广播影视体制下媒体监管的理念与方式

三.媒体监管的理念与方式

澳大利亚的媒体监管始于20世纪20年代。80多年来，随着传播科技的发展，媒体环境发生了巨大变化。媒体市场的竞争格局也因传播科技的演变而发生了深刻变化。经过数十年的不断修正与完善，澳大利亚的媒体监管理念随着《1992年广播电视法》的颁布而趋于成熟。

1.基础理念

广播电视业的监管理念在《1992年广播电视法》第三章中有详细表述，归纳起来有以下几点：（1）在澳大利亚境内通过广播电视向受众提供广泛而多样的娱乐、教育和信息服务；（2）建立有效的规制环境，推动澳大利亚广播电视产业向高效、竞争和积极响应受众需求的方向发展；（3）对较有影响力的广播电视媒体进行规制时，要促进其多元化的发展；（4）推动广播电视在发展和反映澳大利亚人的民族认同感、个性和文化多元性方面发挥积极作用；（5）激励广播电视媒体播出高质量的节目和内容创新的节目；（6）鼓励商业广播电视媒体和社区广播电视媒体积极响应公众的需求，围绕公众感兴趣的事件进行公正、准确的报道，应对地方新闻做适度的报道；（7）鼓励广播电视媒体在播出节目时，遵循社区服务准则；（8）支持为回应社会投诉而进行的各种努力；（9）通过有效途径使广播电视媒体高度重视有害节目对儿童的影响，尽最大努力避免儿童受到有害节目的伤害。

实际上，广播电视监管机构在具体实施规制的过程中，经常出现偏离上述理念或原则的情况。监管机构往往对节目的多样化、文化的多元性、公正准确的报道、社区标准、投诉的解决以及儿童保护等方面给予足够的重视，但在播出高质量的节目与创新性节目、对地方性事务的适度报道方面往往做得不够。

2005年澳大利亚通信媒体管理局（ACMA）成立之后，作为澳大利亚的独立规制机构在定位上又有了一些新内容。首先，将自己定位为“整合型的规制者”。澳大利亚之所以将澳大利亚广播电视管理局与通信管理局合二为一，正是为了适应媒体融合的大趋势。其次，新机构的组织架构从垂直管理向扁平化管理转变。这也是一个重大变化，这种扁平化的组织架构更有利于对多种媒体和多种行业进行专业化的监管。

2.合作规制

澳大利亚近几年在广播电视监管方面开始确立“合作规制”的原则，并为此进行了大胆尝试。“合作规制”也是《1992年广播电视法》带来的一个重要成果。实现这个原则需要一个前提，那就是广播电视媒体及行业都必须建立自己的执业准则。《1992年广播电视法》在起草阶段的初衷，原本是希望广播电视媒体和行业走向完全自治，经过广泛的公众讨论之后，“合作规制”的概念被写入《广播电视法》。

《1992年广播电视法》对“合作规制”做了如下解释：广播电视行业以部门为基础，实行自主规制，同时由政府控制下的独立规制机构——澳大利亚通信媒体管理局，对这种自主规制的过程进行监察，即“自主规制+外部规制”。一方面，监管机构负责审批媒体拟定的、作为自主规制依据的执业准则，并确保持有执照的广电媒体和行业组织对公众关心的问题给予积极的回应；另一方面，在监管机构与被监管机构之间逐渐建立起相互信任、相互依赖的关系。正是因为有了这种关系，广播电视监管可以克服信息不对称的困扰，实际的监管效果要比实行“合作规制”之前好得多。当然，监管机构并不总是和被监管机构保持一致。

澳大利亚的合作规制模式具有以下几个关键特征：（1）规制机构ACMA与被规制机构之间从一开始就围绕规制问题建立协商机制；（2）根据《1992年广播电视法》的规定，广播电视媒体要根据ACMA提供的指南来拟定自主规制的计划；（3）ACMA负责研究制定社区报道准则，以确保社区信息在媒体上得到恰当的报道；（4）为公众和媒体提供广泛参与的机会，听取他们对于一些正式程序的意见，比如听取他们对电视节目标准的质询；（5）ACMA在一些决策过程中设立指导方针；（6）ACMA向社会公众和被规制者清晰地阐明制定政策的依据和原因。

在澳大利亚，合作规制模式的实施已使ACMA与广播电视媒体之间建立起积极的、建设性的关系。ACMA与被规制者之间合作多了，对抗少了。媒体对于许可审批合同中提出的各项要求也更愿意遵守了。毫无疑问，这是ACMA与广播电视媒体之间的新型关系，媒体之所以愿意遵守许可审批合同的有关规定，重要原因是ACMA采取了遇事与他们协商的工作方式。

ACMA的负责人认为，ACMA与媒体之间建立协作关系，可以避免不必要的对抗和诉讼，这有利于实现《广播电视法》提出的广泛规制目标，其出发点也正是为了公众利益。事实上，ACMA在合作规制中并不是屈从业界的压力，相反在很多问题上，为维护公众利益，常常坚持自己的立场。比如，在推行澳大利亚内容最低播出比例、纪录片最低播出比例以及澳大利亚儿童节目最低播出比例等政策的过程中，ACMA一直坚持自己的主张，并最终与媒体达成了协议。

3.内容规制

2005年12月30日，澳大利亚政府颁布了《2005年广播电视服务（澳大利亚内容）标准》，这意味着澳大利亚广播电视管理局于1999年2月依据《1992年广播电视法》制定的《澳大利亚内容标准》自动失效。

澳大利亚对广播电视内容的规制大体上由两部分组成，如图3所示：一是广播电视行业中各类媒体的执业准则，二是由ACMA制定的各类内容标准。如果说各类广播电视媒体的执业准则属于行业自律，那么ACMA的各类标准则属于来自规制机构的外部规制，而遵循这类准则是媒体获得并持有营业执照的先决条件。

（1）媒体的执业准则

《1992年广播电视法》在澳大利亚的广播电视内容规制方面具有划时代意义。根据《广播电视法》的规定，ACMA在对广播电视内容进行规制时，是以一种协商者的角色出现的，这是一种新型的、富于灵活性的规制体制。ACMA允许媒体设定自己的节目制作指南，而各类媒体的执业准则就是这样一种节目制作指南。

面向全国播出的澳大利亚广播电视公司（ABC）和特别广播电视公司（SBS）由于建立了比较规范的内部治理结构，一般以定期报告的方式知会ACMA就可以了，其他媒体的执业准则需要在ACMA那里注册登记。在正式登记注册之前，ACMA要求各家媒体公示它们的执业准则，公示的主要目的是根据公众意见对执业准则进行修改和完善。执业准则提交给ACMA后，ACMA还要对执业准则进行评估。评估主要依据ACMA制定的若干标准，如果这些方面都已达到规定要求，则予以登记注册。其中，最主要的评估标准有三个：执业准则中规定了恰当的社区服务保证条件；执业准则得到了该机构绝大多数从业者的背书同意；执业准则已经在公众中广泛征询了意见。

图8 澳大利亚媒体的内容规制体系

根据《1992年广播电视法》第123A条款的规定，ACMA还要对各家媒体的执业准则执行情况进行定期检查评估。下面以澳大利亚广播电视公司（ABC）的执业准则为例，进一步了解媒体执业准则在内容规制中的特殊作用。

ABC制定的执业准则在以下几个关键问题上都有详细的自律要求：①关于偷拍。除非特殊情况，否则ABC不适宜进行隐蔽摄影，如果使用隐蔽摄影，节目制作人不应过于冒险，ABC通过隐蔽摄影获得的素材在未获得主任编导根据编辑原则给予批准时，禁止播出。②关于情景再现。在电视新闻与时事报道节目中应尽量少用情景再现的手段。除政策许可的犯罪情景再现外，这种手法很少适用于新闻公告节目。在使用情景再现时，必须要清晰界定，以不会误导受众的方式来呈现。③关于支票簿新闻。ABC承诺不会为获得新闻而参与其他媒体之间的竞争，也不会以支付金钱的方式获得新闻，即不搞任何形式的支票簿新闻。④关于暴力内容。ABC的责任是告知事实，即传播和分析与暴力事件有关的基本事实。在有充分理由的条件下，暴力场面的表现或描述是被允许的，但节目制作者应该考虑到暴力描述是否提供了正当的信息和背景。⑤关于语言的使用。在语言表现中没有一成不变的牢固规则，应根据语言的不断演变，及时使用和介绍新的词汇，废除旧的词汇。⑥关于文化多样性。ABC有责任制作能够反映澳大利亚文化、民族和种族多样性的节目。播放的节目要有助于促进国家认同感，反映澳大利亚社会的文化多样性。⑦关于歧视和偏见。在制作节目的时候，ABC有责任尊重社会的各个阶层，避免因不适当的节目内容引起社会偏见，助长民族对立。⑧关于对悲痛者的侵害。公众对描写灾难、凶杀、意外事故及其受害者的报道是敏感的，受害人处在情感脆弱时也最容易受到因过度报道所造成的二次伤害，不少人将这种伤害视为对隐私的侵犯。节目制作者应该训练自己的高度敏感性，判断公众是否有兴趣了解事件的所有细节，特别是容易导致受害人二次伤害的细节。

（2）规制机构的内容规制准则(www.xing528.com)

早在2000年9月，澳大利亚通信媒体管理局的前身——澳大利亚广播电视管理局就针对三家商业电台制定了节目标准。其中，《2000年广播服务标准（商业电台遵循计划）》要求持有执照的商业电台按照许可审批协议的要求制定相应的广播服务计划；《2000年广播服务标准（商业电台广告）》要求广告必须明确区别于其他类型的节目；《2000年广播服务标准（商业电台时政节目披露）》要求时政节目主持人利用适当时机向公众披露电台与外界签订的商业性合同或协议，主要目的是确保时政节目的公平与准确，维护公众利益。

2000年这三个节目标准制定之后，当时的澳大利亚广播电视管理局对各家电台电视台进行过一次调查，发现媒体制定的执业准则在实施过程中出现很多问题。在这种情况下，澳大利亚广播电视管理局进一步强化了外部规制的力度，先后推出了多项标准，其中包括儿童电视标准、地方节目标准、体育节目标准、广告标准、赞助以及政治事务方面的标准。

直到2005年12月，澳大利亚通信媒体管理局首次颁布实施了《2005年广播服务（澳大利亚内容）标准》，这个标准对澳大利亚节目、首播节目、广播电视媒体的节目传输配额、电视剧、儿童电视剧、儿童节目、学前节目以及纪录片等多项内容做出了详细界定。

澳大利亚通信媒体管理局还对涉及广播电视节目的投诉做了相关规定。规定指出：凡涉及澳大利亚广播电视公司（ABC）和特别广播电视公司（SBS）的投诉，须先向当事的广播电视媒体递交申诉。如果当事媒体在60天内没有对投诉做出书面回应，或者回应不能令投诉人满意，投诉人可以直接向澳大利亚通信媒体管理局投诉。澳大利亚通信媒体管理局可以围绕涉及执业准则相关内容的投诉展开调查，并告知投诉人最后的调查结果。除此之外，澳大利亚通信媒体管理局还会直接受理与儿童电视节目标准和商业电视台节目内容有关的投诉。

4.互联网的管理

澳大利亚通信媒体管理局同时也是互联网的规制机构，它有权对互联网内容进行监管，主要针对公民关心的网络侵权和非法有害信息的传播，特别是对儿童有害的不良信息的传播。根据《1992年广播电视法》的规定，独立规制机构的网络监管职能有以下几项：（1）围绕涉及网络内容、网络赌博的投诉案件展开调查；（2）鼓励互联网运营商制定执业准则，并将其登记注册，以便于监管机构对其实施情况进行监督；（3）向社区居民提供有关互联网安全的建议与信息，特别要注意提供与儿童使用因特网有关的信息；（4）开展互联网使用状况方面的研究，以便于监管部门及时了解未来的发展趋势；（5）与相关的海外组织保持联系。

目前澳大利亚正在实施的互联网管理法规有《1999年网络服务法》、《2001年互动式赌博法》、《2005年互联网行业执业准则》、《2006年垃圾邮件法》等。

在管理方式上，依据《1992年广播电视法》建立的合作规制模式也适用于对互联网服务提供商和互联网内容提供商的监管。对互联网的合作规制是指政府、产业和社区居民在互联网的安全管理方面各负其责。澳大利亚对互联网的合作规制模式由以下几个部分构成：（1）互联网行业的执业准则。目前的执业准则是澳大利亚网络行业协会受各家企业委托制定的；（2）投诉机制；（3）针对社区居民的网络安全教育；（4）调查研究、国际联络方面的支援活动。

《1992年广播电视法》鼓励互联网运营商制定与自身行业特点相适应的执业准则，目前澳大利亚还没有一家因特网企业制定了执业准则，目前试行的执业准则是由因特网行业协会拟定的，该准则已于2005年5月26日在澳大利亚通信媒体管理局注册登记，这个执业准则涉及互联网和移动内容两个领域。

澳大利亚通信媒体管理局负责对互联网企业遵守执业准则的情况进行监察，如果有企业违反此准则，通信媒体管理局会先对其进行引导。如果继续坚持违规行为，则可能构成犯罪。通信媒体管理局可以运用强制性手段，确保因特网企业遵守现行的执业准则。

由于互联网媒体本身具有跨越时空的属性，因此对互联网的规制在大多数情况下需要跨国实施。但是，在互联网基础设施、互联网规制机构的设置、IP地址、网络域名等几个方面，仍可以在国内实施监管。

（1）互联网基础设施的运营主体

澳大利亚的互联网基础设施绝大多数由私营企业来运营。但是，在澳大利亚最主要的互联网基础设施运营商Telstra公司的股权结构中，澳大利亚政府占有50%的股份。自1996年以来，澳大利亚政府一直希望出售这些股权，由于国会的反对而一直未能实现。这反映出澳大利亚公众对国家基础设施转由私人企业经营的担忧和不满。

（2）互联网规制机构

澳大利亚的互联网运营需要遵循澳大利亚的一些法律，并服从相关规制机构的管理。在澳大利亚，互联网监管的依据是历经多次修改的《电信法》（Telecommunications Act），规制机构是澳大利亚通信媒体管理局（ACMA）以及它的前身——澳大利亚广播电视管理局。投诉的处理一般是由电信行业仲裁委员会负责。此外，还有一些法律对澳大利亚互联网管理有直接或间接的法律效力，比如刑法中的部分条款。澳大利亚联邦隐私委员会办公室（OFPC）对涉及互联网上的隐私保护问题拥有监管权限，这对于澳大利亚目前尚不完善的网络隐私保护也是一种弥补措施。

澳大利亚国家信息经济办公室（NOIE）在1997至2004年期间，协调并推动了政府在电子商务和电子政务方面的政策拟定。这一时期的政策立场一方面体现出澳大利亚政府推动互联网发展的决心，另一方面也暴露出了政府对于互联网的发展缺乏成熟的指导理念。当时澳大利亚政府打算对互联网行业实行比其他媒体更为严格的审查措施，并将网络赌博服务的组织行为视为非法。这一时期对互联网的不少监管政策是由当时的澳大利亚广播电视管理局（ABA）制定的。

（3）IP地址的管理

1993年至2001年期间，澳大利亚的IP地址是由多家机构分散管理的。这些机构的IP地址则由另一家机构——AUNIC负责分配，具体的技术支持由Telstra公司来提供。1993年，亚太网络信息中心（APNIC）成立并开始运作。到20世纪90年代中期，亚太网络信息中心演变成能为亚太地区60多个国家和地区提供IP地址注册服务的机构。1998年该中心的办公地点从东京迁到澳大利亚的布里斯班。到2001年，澳大利亚数据库也转移到了亚太网络信息中心，由该中心负责运营和维护。

（4）主域名的管理

在政府的互联网管理方面，网络域名的管理是一项不可或缺的工作。从1986至2001年期间，澳大利亚政府对顶级域名“.au”的管理由Robert Elz负责，而二级域名的管理在很长一段时间里一直处于自由放任的状态。

从1994年开始，澳大利亚所拥有的活跃网络域名数量一直处于世界前列。其中绝大多数的域名是“com.au”。到1996年时，“.com”的域名数量开始激增，而此时，澳大利亚并没有出台清晰的监管政策，政策的执行也不连贯，知识产权法在互联网域名管理方面的应用还很不成熟。在这种情况下，域名的注册程序，特别是热门的“com.au”域名注册，迫切需要由更加专业的机构来进行管理，而且需要提供更好的配套管理资源。从1996年10月开始，“com.au”域名的管理正式由墨尔本IT公司承担，这家公司是墨尔本大学的一家公司，该公司多年来代表澳大利亚互联网业界协助政府相关机构做了很多工作。

墨尔本IT公司成立不久便开始实行域名申请收费制度。此举随即引起澳大利亚互联网业界部分机构的不满，因为此时墨尔本IT公司已从政府手中获得了为期5年的独家垄断互联网域名注册管理的权力。到20世纪90年代后期，情况发生了一些变化。澳大利亚国内一些团体曾试图建立一个名为澳大利亚顶级域名管理机构（ADNA）的组织，但终未成功。从1999年11月起，澳大利亚设立了一个具有官方背景的非营利组织——.au顶级域名管理机构（AuDA）。AuDA在澳大利亚互联网行业获得了广泛认可，并得到政府的支持。根据《1997年电信法》第474条的规定，AuDA已获得澳大利亚顶级域名“.au”的注册管理权。