韩国广播电视管理体制与欧美国家的比较研究

二.广播电视管理体制

韩国与欧美国家相比，在传媒领域的民主理念和专业精神、独立性、自我约束机制等方面还有一定差距，其广播电视宏观管理体制，仍带有一定的集权和政府干预色彩。近年来，社会公众的诉求在广电业监管中的作用逐渐加大，这值得我们关注和研究。

1.法律制度体系

就制度而言，一般是由宪法、法律等正式规则，道德、习惯、行为准则等非正式规则以及其实施后的反馈机制所构成。这种制度的变迁一直是韩国广播电视体制转轨过程中的焦点，韩国《广播电视法》的每一次修订都带来广播电视体制的变革，随之而来的是广播电视运营体制和机制的变化。

韩国《宪法》第21条规定：“所有国民拥有言论、出版的自由。”韩国新闻业界的自治团体——韩国新闻协会始终要求大众媒体遵守上述宪法原则，并建立相应的自律机制。韩国目前实施的广播电视专门法及相关法有《广播电视法》、《韩国广播电视广告公司法》、《广播电视文化振兴会法》、《综合有线广播电视法》。与此同时，大众传播业的自我管理也在走向成熟，有关新闻媒体自律的法律性文件有《新闻伦理纲领》、《新闻伦理实践纲要》等。

韩国由法律授权的多种机构和组织对广播电视业进行直接或间接的监管，由于韩国的广播电视媒体大都是企业组织，国家约束各类企业的法律规定同样适用于它们。例如，韩国的《公正交易法》对传媒的不公平交易行为具有约束力。如果传媒企业将发行数量、读者数量、广告费用、视听率等方面的虚假信息披露给广告主，就构成了欺诈行为。韩国的《反垄断以及公平贸易法》对于垄断行为、非法营销和不公平贸易行为都具有较强的约束力。比如，对于具有10亿韩元以上资本金或者50亿韩元以上总资产的传媒公司，法律会在一定的范围内限制它们的兼并行为。

韩国对广播电视业具有直接约束力的法律规范主要有《广播电视法》。在韩国现行的《广播电视法》中对广播电视服务的定义是：“把经过策划、编排、制作的广播电视节目，通过通信设备传送给视听者的行为。”同时对广播电视事业所包括的范围做了划分，归纳为以下4类：第一类是地面广播电视事业，它是管理、经营、运用地面无线广播电视台进行播出的事业；第二类是综合有线广播电视事业，它是管理、经营综合有线广播电视台，通过传输网络和设备进行播出的事业；第三类是卫星广播电视事业，它是拥有或租借人工卫星的无线设备，管理、经营、利用无线发射台进行广播的事业；第四类是广播电视频道使用事业，它是与各类广播电视经营者签订特定频道使用协议，并据此使用该频道的事业。由此可见，韩国《广播电视法》将主要的几类电子传播媒介均纳入广播电视事业范畴。该法也因此成为约束电子传播媒介的主要法规，正是根据此法的规定成立了韩国广播电视委员会，使分散在韩国文化观光部、信息通信部等多个机构的权力得到整合，顺应了广播电视媒介形态的新发展。

韩国《广播电视法》由9章108条构成。该法的立法宗旨是：“保证广播电视媒体的自由和独立，提高广播电视媒体的公共责任，保护公众的权益，促进民主舆论的形成，提高国民文化素养，致力于发展广播电视事业，增进公共福利。”该法的第1章为总则，其他各章分别针对广播电视经营者、广播电视委员会、韩国广播电视公司、广播电视事业的运营、视听者权益保护、对广播电视发展的支援、补则、罚则等方面做了规定。

《广播电视法》对涉及广播电视的几个重要方面做了如下规定：（1）公众的权益保护。广播电视经营者应允许视听者参与有关广播电视节目策划、编排及制作的讨论和决策，并应使广播电视服务的实际效果与视听者的利益相吻合。（2）广播电视编播的自由和独立。保障广播电视编播的自由和独立；任何人未依照本法或其他法律不能对广播电视媒体的编播进行限制和干涉；广播电视经营者应选任适当的编播责任人，确保广播电视编播责任人自觉履行编播义务。（3）广播电视的公共责任。广播电视应尊重人的尊严和价值以及民主的基本秩序；广播电视要致力于国民的和谐相处、国家的协调发展以及民主舆论的形成，不应助长、激化不同地区、不同年龄、不同阶层、不同性别之间的矛盾；广播电视不应损害他人的名誉、侵害他人的权利；广播电视不应助长犯罪、不道德行为和谋取私人利益的心理；广播电视不应助长可能对健全的家庭生活和少年儿童的健康成长造成消极影响的淫乱、颓废、暴力等现象。（4）广播电视的公正性和公益性。广播电视报道要公正、客观；广播电视不能以性别、年龄、职业、宗教、信念、阶层、地区、人种等为理由，在编播节目时区别对待；广播电视要尊重国民的道德和感情，要致力于维护国民的基本权利和增进国际友谊；广播电视要保护和伸张国民的知情权和表达的自由；广播电视要尽可能充分地反映处于相对少数地位、在追求和实现利益方面处于不利地位的集团和阶层的利益；广播电视要致力于地区社会的均衡发展以及民族文化的繁荣；广播电视要致力于增强社会教育功能，扩充和普及有益的生活信息，促进国民精神文化质量的提高；广播电视要致力于普及标准话，维护语言的纯正；广播电视在公布政府或特定机构的政策时，要努力为持有不同意见的群体提供均等的表达机会，同时在政论节目或竞选节目的编播中，应努力维持各种不同政治派别及不同观点之间的平衡；任何政党不能拥有广播电视经营者的股票或股份。（5）外国资本的投资及捐助。从事地面广播电视事业、从事综合编播和报道的电视频道使用事业、从事有线电视事业的运营者，不能从外国人、外国政府或团体、外资比例超过总统令规定的上限的公司法人那里，接受资产上的投入或捐赠。但是，广播电视经营者及有线电视经营者在获得广播电视委员会认可的情况下，可以接受以出于教育、体育、宗教、慈善及其他国际友谊目的的外国团体的财产捐助；卫星广播电视公司的外资比例不能超过其总资本的33%；有线电视公司、电视频道使用事业的运营者以及网络运营公司的外资比例，不能超过其总资本的49%。原则上禁止地面广播电视事业、转播型有线电视事业接受外资。

2.政府监管与独立规制

由于近年来新媒体技术发展迅速，电子传媒的融合带来新的发展理念和政策取向，因此传媒领域的政策导向和灵活调控变得十分重要。数字电视、卫星电视带来了多频道化服务，世界范围内广播电视业面临新挑战、新机遇，新政策频频出台，各国政府对电子传媒的监管也在探索新的模式。

韩国政府对广播电视领域的管理既有直接的方式也有间接的方式，其管理模式可分为两个层次：第一个层次是在政策制定、频道频率资源分配、兼顾国家利益和产业发展方面，通过政府部门进行直接管理；第二个层次是通过韩国广播电视委员会和韩国广播电视广告公社两个机构，对广播电视媒体和行业进行间接调控，寻求广播电视业在公共利益与商业利益之间的平衡。(www.xing528.com)

首先，在第一个层次上，韩国政府的文化观光部（MCT）和信息通信部（ICT）作为中央行政机构，直接对广播电视领域进行政府监管。文化观光部主要职责是监管文化、艺术、宗教、观光、体育、青少年事业等方面的工作，目前文化观光部以全球化和市场自由化为政策目标，致力于文化产业项目的招商引资等。文化观光部下属的文化媒体局具体管理以下几个方面：制定与国民生活密切相关的内容流通政策和媒体产业政策；推动媒体素养教育，推动与新媒体有关的政策制定。韩国政府的“信息通信部”也参与对广播电视业的管理，主要负责管理与广播电视技术及设施有关的事项，制定有关广播电视技术设施方面的政策；对广播电视委员会推荐上来的营业执照申请者进行审核，合格者则颁发许可。

其次，在第二个层次上，广播电视委员会和广播电视广告公社作为具有一定独立性的规制机构，对广播电视媒体及行业进行监管。韩国以2000年设立韩国广播电视委员会为标志，进入了政府监管与独立规制并行的新型监管体制时代。世界主要发达国家的公共广播电视体制是介于商业广电体制和国有广电体制之间的一种中间形态，在这类体制中，广播电视媒体按照公营企业法人或特殊法人的方式取得合法资质，并建立社会监督下的内部治理结构。这类体制的出发点是在保证言论相对自由的基础上，确保广播电视媒体履行应有的社会责任。进入21世纪以后，各国的公共广电机构不得不面对来自政府和市场的双重压力。由于新技术的不断涌现，广播电视频率资源稀缺的状况有所缓解，多频道化服务日益普及，公共广播电视媒体的存在价值受到质疑。它们面对商业广播电视公司的竞争压力，纷纷开始寻找改革出路。

韩国广播电视委员会（KBC）自2000年成立后，开始独立行使广播电视监管权限。目前，KBC下设广播电视评价委员会、审议委员会、视听者投诉处理委员会、广播电视发展基金管理委员会、南北广播电视交流推进委员会等几个特别委员会。KBC的监管职能包括：制定广播电视政策、广播电视节目及广告内容的监管、与广播电视有关的核准、许可、登记和吊销业务、公共广播电视媒体的人事任免、基金管理、受众投诉处理^[4]。KBC作为独立行政组织，在决策体制上实行合议制，而非行政首长负责制。KBC为保护儿童和青少年的健康成长，负责制定和公布节目分级标准。

根据《2000年广播电视法》的新规定，韩国正式废除了过去实行的节目事前审查制度，改由KBC的审议委员会对广播电视节目进行动态监控，并通过处理投诉实行事后监管。KBC于2002年4月制定了新的节目审议规定，从维护宪法规定的民主秩序，尊重人权，保护健全的家庭生活，保护儿童和青少年及健全的人格形成，培养公众道德和社会伦理，促进性别平等，增进国际友谊，保护残疾人等特殊群体的权益，创造民族文化和培养民族的主体意识，报道与评论的公正性，净化广播电视用语等多个方面，对广播电视节目提出了具体要求。

韩国广播电视广告公社（KOBACO）是公营性质的广告销售代理机构，负责所有广播电视媒体的广告代理、广告策划以及广告费的分配，并有权预留6%的广告收入用于广电发展基金。从理论上讲，这种做法有助于遏制过度商业化的势头。通过将广告利润的一部分向公益领域回馈，来保证公共广播电视的延续。韩国广播电视广告公社的委托代理服务活动可以促进广告商和广播电视媒体之间的广告交易，不仅可以帮助广告商进行有效的媒体战略谋划，而且为广播电视媒体提供了稳定的资金来源。广告商通过韩国广播电视广告公社，还可以得到节目视听率、广告效果等方面的信息。在预留的6%广告收入中，大部分分配给各广播电视媒体，小部分作为运营费和委托代理费^[5]。这种将广告经营收入从广播电视媒体的业务中剥离出来，进行集中调配的做法，不仅在很大程度上掌控了广播电视媒体的生存来源，在一定程度上约束该领域的商业化趋向，还可以通过政府的调控使广告利润向社会公益事业分流，确保广播电视行业的公共服务功能得到有效发挥。但也有学者认为，广告业务的政府垄断，也造成广播电视产业发展中的权力过度干预，使监管机构在传播政策的制定方面处于有利地位，无法形成公共政策制定所需的多种力量制衡。

3.社会监督

由于韩国的广播电视委员会并不是一个完全独立的广播电视规制机构，在很大程度上还要受到政治权力的控制。与此同时，韩国广播电视广告公社也未能改变广播电视媒体对视听率的盲目追求，广告收益的外部分配尚存在许多问题。在这种监管模式下，广播电视媒体的制播分离机制难以形成，节目的多元化与丰富性受到影响，节目的质量难有提升。虽然《广播电视法》对各类广播电视媒体的播出外制节目的比例都有明确的规定，但因受诸多非市场因素的影响，制播分离的进展相当缓慢。

上个世纪90年代以来，伴随政治民主化的深入发展，韩国广播电视业在实行单一公营台制度10年后，又经历了新一轮的结构调整。曾经备受争议、被排除在外的商业广播电视，再次融入韩国广播电视体系。商业性质的首尔广播电视公司（SBS）于1990年开播，韩国广播电视业的二元并存体制从此确立。这次调整与回归是对公营广播电视体制的一种改革，公营台运作的低效率以及受到政治权力影响的现实，让社会公众感到失望。公商并存的二元体制必将带来广播电视领域的新竞争，收视率主导下的商业化取向在韩国广播电视业也同样存在。如何监督和制约广播电视媒体的行为，使其真正履行公共服务责任，仅仅依靠原有的监管机制似乎已经不够了。正是在这样的背景下，具有民主意识的市民力量开始崛起，逐渐成为影响韩国广播电视发展的重要的“第三种力量”。

在市民社会的形成过程中，各种市民组织和学界精英们组成了对广电媒体进行监督的第三种力量。早在1993年时，韩国的电视媒体就开始弥漫商业化、低俗化气息，后来引发了视听者团体的“关闭TV运动”。由于视听者团体在一定程度上可以代表市民社会，具有组织广播电视服务的视听消费者对抗广播电视媒介的动员能力，因此传媒不敢忽视它的存在。近年来，韩国社会关注广播电视发展的市民团体不断扩大规模，影响力也越来越大，成为体现和制衡广播电视公共服务价值的重要力量。

目前，韩国各大广播电视媒体都已成立了听众委员会或观众委员会，通过这种组织形式，广泛吸纳学者专家和普通公众的意见和言论。按照韩国广播电视委员会的要求，韩国广播电视公司（KBS）、文化广播电视公司（MBC）、首尔广播电视公司（SBS）三大地面电视台都在每周六中午安排了一档以自我批评为主要内容的节目。如韩国广播电视公司的“电视批评：视听者的讲台”、首尔广播电视公司的“开放的电视，观众的世界”、文化广播电视公司的“电视里的电视”，这些节目能够及时反思和监察过去一周的电视节目，反馈观众意见，受众也可以应邀参加。这种利用固定时间和节目形态主动接受公众监督的做法确实收到了很好效果。