最高视听委员会的职责与组织结构简介

四.最高视听委员会的职责和组织结构

1.职责范围

最高视听委员会（CSA）成立于1989年^[9]，是法国广播电视业的独立规制机构。其主要职责有以下四项：第一，为私营电视公司和广播电台颁发播出许可证；第二，为公共广播电台和电视台任命董事会的5名成员，其中包括任期五年的董事长；第三，负责监督广播电视媒体播出职责的履行情况，这些职责包括多元化、节目配额和保护未成年人权益等方面的内容。CSA会对地面电视节目进行日常监督，对广播电台、有线和卫星服务进行随机检查。广播电视媒体必须每年向CSA报告各自的职责履行情况，一旦发现广播电视媒体未履行职责或违反规定，CSA可对其实施行政制裁，或向法院提起诉讼；第四，就广播电视法律或条例的颁布和修订情况，向政府提出建议。

CSA除了上述四个主要职责以外，还有其他一些功能，主要包括：就广播电视的相关领域组织实施各种研究和调查；负责与国外类似的规制机构进行交流；为选举期间的电视竞选活动设立规则，并监督候选人的竞选宣传；接受和处理观众的投诉；按照2004年电子传播法的规定，对经营者之间发生的可能危害多元化、公平竞争以及受众平等原则的纠纷和冲突作出裁决^[10]。需要强调的是，CSA对财政问题没有裁量权，也就是说它不能对公共广播电视的拨款和私营广播电视的财政政策有所指摘。另外，许多人把CSA比作“法国的FCC”，但它的规制权实际上仅限于广播电视领域而不涉及电信。因此，当遇到既包含电信也包含广播电视的案件（如有线网络和互联网服务）时，就会遇到困难。

表30　CSA的规制权限和规制方式

2.组织结构

CSA由9名委员领导，其中1名为主席。9名委员中，包括主席在内的3名成员由总统任命，其余6名中，3名由参议院主席任命，3名由国会主席任命，任期都是6年。这样的委任安排仿照了法国宪法委员会（Conseil Constitutionnel）的结构。任命是交错进行的，以保证九委员中每两年有三分之一的成员得到更新。为加强其独立性，委员不能被撤职，也不得连任，任职期间禁止同时从事任何其他职业活动。若有违反，该委员将受到起诉。这些委员通常都是在特殊领域中具有专业背景的专家。每个委员领导一些工作小组。2003年时，共有14个工作小组负责以下领域或事务：多元化、青少年保护和播出道德规范、经济竞争和欧洲事务、新媒体、节目制作、广告和赞助、境外广播电视和国际事务、广播、全国性地面电视、地面数字电视、有线网络和卫星、地方电视台、法国海外领土视听及调频频率分配等。

CSA在9位委员之下设有8个业务部门，它们是：（1）行政财政部：负责预算和人事；（2）视听运营部：负责处理无线、有线和卫星广播电视经营者的许可申请和市场准入；（3）节目部：主要研究分析电视节目，尤其是负责检查电视运营机构的节目和制作是否履行相关义务，发布月度报告和年度报告。同法律部一起起草选举期间和竞选期间的官方播出计划；（4）技术和新传播技术部：负责频率的分配和使用，并向委员们提供技术方面的建议；（5）法律部：负责分析、研究和调查与视听有关的法国法律和欧洲法规；（6）研究发展部：为委员们提供视听领域的经济、财政及社会学方面的调查数据，负责研究视听发展战略和趋势；（7）欧洲和国际事务部：负责CSA与其他国家、国外公共机关和欧洲机构中与广播电视规制有关部门的关系，与法律部一起研究、考察欧盟规制的最新发展；（8）信息文件部：主管CSA的信息月报和网站，出版CSA的工作报告，并经营一个向公众开放的文献资料库。

2003年，CSA的预算为4000万欧元，其中包括管理设备成本（2700万）和390名从业人员的薪水（约1300万）^[11]。

3.许可审批制度

CSA的许可审批制度也很有特色。免费接收的商业电视媒体的执照须经过CSA的申办程序和公众听证会才能予以颁发，有效期10年。执照可有两次为期5年的更新，无需再作新的申请。颁发和更新执照的基础是CSA与相关广播电视媒体之间单独签订的协议。执照合同包括运营申请人的义务和特殊责任，其中的一般义务适用于所有的私营广播电视运营商，但考虑到每个经营者的具体情况和能力差异，一些义务是可供选择的。例如，某个经营者由于不利的市场条件而无法达到法律规定的标准，也可暂时中止这样的标准，或者改成其他义务。

在审核和颁发执照的过程中，CSA必须考虑《1986年传播自由法》第27条中所列出的几项标准，其中一个普遍原则是：CSA必须从公众利益出发，对执照申请人的潜在收益进行调节，主要目的是保护社会文化的多元化和促进广播电视系统的竞争。CSA还必须考虑另外一些因素，包括申请人此前的传播活动经验、实施计划的资金保障、申请人的商业计划及其在其他媒体或广告公司的投资情况、申请人对国内视听内容制作的贡献、申请人在提供多样信息、保证编辑独立性、不受股东控制等方面的承诺。(www.xing528.com)

表31　私营广播电视媒体执照颁发情况

对于调频广播电台，CSA颁发执照的初始有效期为5年，此后可不经公共招标获得两次更新，每次为期5年。获得执照以后，电台经营者就按照分配到的频率开展业务。广播频率的分配一般以地区为基础，由12个广播技术中心（Technical Centres for Radia-CTR）管理。法国有五种类型的广播电台：非盈利地方台（A类），独立的地方台和商业台（B类），隶属于某个专业性全国广播网的独立地方台（C类），专业性全国商业广播网（D类），综合性全国广播网（E类）。截至2005年底，法国共有各类广播媒体约1300多家。

提供有线电视服务或卫星电视服务的公司必须和CSA签订一份协议，协议中须详细规定它们在广告播出、生产投资和电影编播等方面应该承担的义务。有线电视和卫星电视运营商若已在其他欧盟国家获得执照，或者年收入不超过15万欧元，则无须签订该协议。CSA根据违规和违法的情节，有权采取包括建议、警告、罚款、暂停执照直至吊销执照在内的一系列惩罚措施。在实际操作中，CSA主要采取的行动是向广播电视媒体发出警告并处以罚款。在大多数情况下，CSA都是根据自己的督察做出决定。2003年CSA共发出了85份正式通告和22份罚款单，大多是由于这些广播电视媒体违反了广告规制条例。不过，迄今CSA还未曾对全国性的电视台或广播电台采取过暂停播出、缩短合同期限或吊销执照的措施，但对地方台则会实施严厉处罚。

4.对CSA的批评

经过十几年的发展，CSA已经在广播电视规制体系中有了一席之地。但它经常成为舆论批评的焦点，这些批评多来自广播电视专业人员、记者、专家，偶尔也来自公众甚至是CSA的现任委员。其原因有以下几方面：首先，CSA缺乏政治上的完全独立性。CSA的委员均由政府指定，且上任之前多与广播电视业界有一定联系，因此他们的中立性常常受到质疑。这种批评在CSA任命公共电视台领导时尤甚。其次，从法律的观点看，CSA的规制权限较大，但CSA能够有效行使这种权力的空间却很有限。私营广播电视媒体在经济和政治上都拥有强大的势力，CSA实际上很难暂停它们的执照或不批准它们的执照更新。第三，CSA做出一项决定往往要花几个月时间，一方面是因为人手不够，另一方面则是因为那些复杂耗时的法律程序。2003年底，电视3台（France 3）和新频道电视台（Canal+）曾播出被认为是侵害了青少年观众的节目，但CSA直到2004年4月才对它们发出正式警告书^[12]。第四，公众对CSA决策过程的参与度很低，这一点也经常受到诟病。尽管CSA所有的决定都会公之于众，但公众很少了解决策过程。CSA召开的听证会大多是不公开的，这导致广播电视规制的实施在很大程度上排除了公众的参与，成为业界和专家们的博弈平台。

5.广播电视的独立性

直到20世纪80年代，法国的公共广播公司才从政府那里获得了独立编辑权，这一开放过程是缓慢而艰难的。早在20世纪70年代，法国的电视产业越来越看重收视率，这一趋势推动了媒体走向编播独立的方向。1982年设立广播电视高级权力机构（HACA）以后，政府不再直接干预公共广播电视媒体^[13]。接下来的几年里，广播电视记者们热衷于进行独立报道，政府也不再直接干预广播电视媒体的经营管理。与此同时，接受过专业教育的新一代记者更注重追求各种职业标准。尽管在法国的广播电视相关法和广播电视媒体的有关文件中对编播和报道的独立性有一些陈述，但尚未有具体的措施对记者的独立报道行为进行保护。当记者面临压力时，只能依靠工会或者行业组织的支持，或者通过其他媒体将其诉诸社会舆论。

长久以来，法国的新闻媒体与政界之间逐渐形成了一种“交换关系”，政界向新闻媒体披露各种政治信息，条件是必须按照预定的方式进行报道。已故的法国著名社会学家皮埃尔·布尔迪厄（Pierre Bourdieu）及其所代表的学派曾批评这种“共生关系”会导致腐败。继布尔迪厄之后，另一位著名学者塞尔日·哈列米（Serge Halimi）出版了《新闻看门狗》（Les nouveaux chiens de garde），对新闻媒体与政客之间的关系会导致腐败的观点给予支持。由于新闻记者与政客保持着紧密联系，他们的价值观和解释问题的方式也往往相互影响，这样就使得许多社会运动、工会和移民问题无法得到公平呈现，而那些符合政府议程的事件，如国家安全受到威胁和适应经济全球化挑战等，反而给予了过多的关注。除了广播电视法律法规、许可审批协议中规定的普遍原则外，有些广播电视媒体还设立了自己的新闻伦理规章或职业道德条例。

CSA对媒体的规制主要体现在维护新闻报道原则和节目编播准则，所用的方法包括建议、跟踪观察、发布正式警告等。例如，伊拉克战争爆发前夕，CSA就提醒记者要注意的各种事项，要求确保消息来源的准确性。战争爆发后，CSA又对广播电视媒体的战争报道提出了建议，严格限制对俘虏作具体描写，禁止播出暴力血腥的画面。当这些建议没有得到贯彻时，CSA会发出书面警告^[14]。此外，CSA还严格禁止种族主义者或反犹太论者利用广电媒体发表言论。

法国虽然建立了以CSA为核心的广播电视规制体制，但近几年的电视节目依然屡屡成为公众批评的对象。其原因主要有三个方面：第一，报道内容缺乏多样性，报道风格趋同。近几年，广播电视记者趋向于以同样的方式追逐报道同样的事件，甚至使用相同的信源和专家言论，做出相似的评论，一旦出现错误往往也是同样的错误。第二，严重存在煽情和窥私现象。在激烈的新闻大战中，记者为了揭露事件鲜为人知的一面，往往不去考虑消息来源是否可靠，甚至暗示事件的目击者编造故事，以取悦于受众。第三，电视节目受政府和公司的议程设置的影响很大。在1990年海湾战争和1999年科索沃冲突中，许多法国记者直接复制了军方发布的消息，根本不去质疑其可靠性，也不考虑其他的任何观点^[15]。受到政府议程设置的影响，广电媒体对社会运动的报道往往强调它所带来的负面影响，而对其更深刻的社会背景视而不见。