广播电视体制的转型过程的外国比较研究

二.广播电视体制的转型过程

俄罗斯的广播电视业脱胎于前苏联的广播电视体制，其发展演变过程，大致可以划分为五个阶段：

第一阶段：1990年至1993年，这一阶段俄罗斯传媒业开始走上“非中央集权化”之路，分散的横向管理模式逐渐取代了集中的垂直管理模式。

众所周知，前苏联的传媒业在归属上是绝对一元化的，从中央到地方的各级党的机关报，国家通讯社、广播电台、电视台，以及各群众团体的报刊、杂志等媒介，都无一例外地被置于党的直接领导之下，党通过国家政权形式实现着对传媒业的全面管理。

戈尔巴乔夫积极推行的“公开性”政策，倡导媒体的“独立性”以及“舆论多样化”原则，对90年代初中央集权管理体制的瓦解起到了“催化剂”的作用。媒介开始成为各种不同政治派别争相夺取的对象，不同党派团体以及私人办报逐渐合法化。这从根本上瓦解了苏联沿袭了数十年的对大众传媒业的中央集权管理体系。当时，无论从意识形态上，还是从经济和财政上，国家实际上逐渐放弃了对媒体的控制权。这一进程最终导致了全国范围内的传媒业“非中央集权化”的趋势，并为私营媒体的出现打开了绿灯。据不完全统计，截止1990年10月，共有700多家报刊，包括13个政党所办的报刊办理了注册手续，其中七分之一为私人所有。

这一时期，不少媒体尽管依然享受着国家所提供的资源（设备和资金），但却热衷于给自己贴上“独立媒体”的标签。追求“自主和独立”一度成为各媒体的时髦风尚。但各媒体在享受“自由”的同时，也很快尝到了“没人管”的艰难。1992年1月，俄罗斯实施的“休克疗法”导致物价飞涨，传媒业也深受其害。首当其冲的是报纸和期刊杂志等纸介媒体，由于纸张、印刷费和发行费的一涨再涨，连带引发了报纸、期刊杂志的价格不断攀升，昔日的订户由于无力支付所需费用，纷纷停止订阅，导致报纸期刊发行量灾难性地锐减。据统计，这一期间的报纸发行量大约减少了80%，而期刊杂志则减少了约86%。俄罗斯境内发行的600多种报纸和400多种期刊在一年时间里，有将近一半自行消亡了。

与纸介媒体的境遇相比，这一期间俄罗斯广播电视业受到的冲击较小，不仅如此，私营电台的发展速度超过了历史上的任何时期。以莫斯科为例，1990年时该地区只有3座非国营电台，仅1991年一年时间里就增长到10座，到1994年时，这样的电台已达到33座。这一期间，莫斯科和俄罗斯其他一些地区出现了一批专门从事视频业务和广告制作业务的私营公司，它们还不具备独立办台的能力，只是把自己制作好的视频节目或广告片卖给电视台，故还不能算作是私营电视台。

尽管这一阶段俄罗斯还没有提出明确的传媒发展纲要，但已经正式颁布了第一部《大众传媒法》（1991年12月27日），并将苏联时期专门管理广播电视媒体的政府机构——“国家广播电视委员会”，改组为“全俄国家广播电视公司”，旨在削弱政府行政管理的色彩，强化公司治理的机制。

第二阶段：1993年至1996年，这一阶段俄罗斯私有化进程全面展开，从根本上确立了传媒私有化的方向。

俄罗斯传媒的私有化，与私营企业主阶层、金融工业寡头的崛起密不可分。俄罗斯金融工业寡头是在1991年以后实行大规模私有化的过程中涌现出来的，它是在俄罗斯特定的时期里，特定的政治、经济条件下的一个特殊的产物。

随着俄罗斯私有化进程的逐步深入，绝大部分俄罗斯传媒都变成了独立经营、自负盈亏的实体。它们被抛向市场后失去了经济来源，而俄罗斯的经济状况和经营环境又使其难以在短时期内取得自我经营的良性循环，迫切需要有新的资本注入。此时唯一的出路就是在各大财团中寻找合作伙伴，许多财团出于政治、经济等方面考虑，也很愿意在传媒业中占有一席之地。于是，财团的资本便以股份的形式进入媒介行业，换来的是作为媒体股东所享有的权利。如果股份足够大，自然也就成为媒体的主人。

在俄罗斯社会动荡、政局多变、经济长期低迷的情况下，各大财团不惜重金收购媒体，以股东的身份进入传媒业，这其中的深层次的意义是：传媒在影响俄罗斯政局方面所释放出的巨大能量不容忽视，各大财团无一例外地以某种政治力量充当其后盾。俄罗斯财团如此不遗余力地对媒体进行渗透和控制，其主要动机，一是为了利用媒体扩大财团自身的政治和经济影响力，以利于财团业务的拓展；二是影响国家的政治生活，俄罗斯“新贵”们越来越懂得媒体对维护它们的经济和政治利益具有不可替代的重要作用。1994年12月，“俄罗斯公共电视台”（ORT）的建立，是俄罗斯媒体私有化进程的一个重要转折点。“俄罗斯公共电视台”形式上仍由国家管理，但实际上却操控在私营企业寡头鲍利斯·别列佐夫斯基的手里。从1995年初开始，俄罗斯的金融工业集团纷纷向广播电视行业注入“信息资本”，收购电子传媒。俄罗斯的广播电视业经过多次兼并重组已形成四大媒体巨头，它们是：俄罗斯“天然气工业集团”、“桥—传媒”集团、“洛戈瓦斯汽车工业”集团和银行“康采恩”。

第三阶段：1996年至1999年，这一阶段“传媒帝国”以强势干预国家政治，导致国内政局不稳。

1996年的俄罗斯总统大选加速了传媒业的政治化进程。大选过后，寡头们为了创造有利于自身发展的舆论环境，通过投资、融资等形式，在短期内掌握、控制了大量的媒体。由于有雄厚的资金作后盾，这些媒体的规模急剧膨胀。在这样的大背景下，一个时期内俄罗斯出现了影响日盛的“传媒帝国”。其中，最著名的就是以鲍里斯·别列佐夫斯基和弗拉基米尔·古辛斯基为代表的媒体寡头。别列佐夫斯基掌握的电子媒体有电视6频道（TV-6），以及《独立报》、《新消息报》、《生意人报》、《新报》等平面媒体；古辛斯基掌握的电子媒体有独立电视台（NTV），以及《今日报》、《综述》月刊等平面媒体。就影响而言，这一时期别列佐夫斯基和古辛斯基实际控制了俄罗斯70%的媒体市场，那些被兼并、收购的媒体理所当然地成了寡头们的喉舌。

1997年9月，当时的总统叶利钦公开承认，一些媒体的报道倾向集中代表了某些集团的经济利益。正是由于媒体这种倾向性，使他们在受众面前大失信誉，人们对他们的公正性产生了怀疑。迫于这种形势的压力，国家开始逐步加强对媒体的控制，成立了针对传媒的“国家检查机构”。虽然强制性的手段没有从根本上改变俄罗斯新闻媒体的混乱状态，但在一定程度上推动传媒朝着“有序化”的方向发展。(www.xing528.com)

这一阶段，也是外国媒体大举进军俄罗斯市场的时期，先后有多家来自美国、英国、法国、德国等国的著名杂志打入俄罗斯市场。西方资本进入的方式，是财团登广告，或合资、独资办刊物。据俄罗斯有关专家介绍，仅在莫斯科发行的就有：美国媒体办的《综述》、《莫斯科时代》，德国媒体办的《丽莎》、法国媒体办的《她》、英国媒体办的《财政消息》、《总结》、《莫斯科观察》等等。

第四阶段：1999年至2001年，在这一阶段，国家对传媒重新采取积极干预的政策，寡头操控媒体的势头得到有效遏制。

随着全国统一的生产技术综合体“全俄国家广播电视公司”的建立，以及政府监管机构——“俄罗斯出版、广播电视和大众传播部”的组成，俄罗斯政府加强了对媒体的监控力度，并通过发放“许可证”加强对媒体的准入管理。1999年以后，俄罗斯越来越强调媒体在强化“国家意识”中应发挥的积极作用。也正是在这一阶段，俄罗斯确立了国家的“信息安全”理论。

2000年普京执政后，把重新调整传媒政策放在了重要的位置。在他的主导下，国有企业集团大力介入俄罗斯电子传媒，在政府的支持下逐渐将那些与政府立场对立的金融寡头（古辛斯基和别列佐夫斯基）排挤出局。普京的总体构想是，引导传媒向“国有公共服务体制”的方向发展。政府控制电子传媒的技术资源、加强对其实行“公共化和市场化”管理的力度。

普京上任以来，采取各种有效措施，大力提高政府对大众媒体尤其是广播电视媒体的宏观调控力度。他一方面利用总统权力对媒体进行整顿，在政策上向国家媒体倾斜；另一方面利用经济手段，迫使寡头在某种程度上从传媒领域退出。例如，迫使古辛斯基的“桥—传媒”集团让出独立电视台的部分股份，进而让出领导权，到最终摧毁古辛斯基的“媒体帝国”。2001年6月，另一寡头别列佐夫斯基控制的“公共电视台”也被大力整肃，控股权最终回到国家手中。同年底，又把别列佐夫斯基的TV-6作为整顿的对象，吊销了该台的许可证。为逃避法律的制裁，古辛斯基和别列佐夫斯基两人至今仍流亡国外。

普京采取的一系列有效措施，对于整顿传媒业，加大对媒介领域私有化的限制和控制力度，提高国营传媒的比重，加强政府对传媒的宏观调控，都起到了积极有效的作用。他所采取的措施有以下几个方面：

第一，通过专门立法，限制外国资本进入传媒业，抵制西方渗透。例如，在《传媒法》修正案中，禁止外国人和外国公司在俄罗斯大众传媒机构中获得控股权。

第二，通过人事调动，使政府掌握全国性传媒的控制权，尤其是广播电视媒介的领导权。例如，在2000年底和2001年初之际，对常常与政府唱反调的独立电视台进行了人事调整，包括台长、副台长在内的决策人员以及新闻节目负责人都成为被调整的对象。

第三，通过经济手段，将私营媒体的控股权转到国家手中。例如，独立电视台原来掌握在私人媒介寡头手中，2001年上半年，政府成功实现了由国营公司收购该台的计划，最终实现了国家对该台的控股。

第四，通过对国营传媒的资金投入，加强国营传媒的实力。例如，在俄罗斯经济困难的情况下，俄政府仍在2001年向全俄国家广播电视公司投入5000万卢布（约合190多万美元），对该公司属下的地区电视中心的天线和天线塔进行升级换代，更新技术设备，新建广播电视中心等。

第五，通过体制改革，实现政府对节目的采编制作和传输的双重控制。2001年8月，俄罗斯宣布成立一家国营传输公司，统管本国广播电台、电视台与转播台，加强国营广播电台、电视台的实力，从而重新建立政府对广播电视的控制，使俄罗斯寡头操控传媒的势头得到有效遏制。

第五阶段：2001年至今，这一阶段国家开始借助经济和法律的杠杆作用，引导大众传媒走向产业化的发展道路，尝试从发展产业的角度来建立规范的传媒市场。

在有效遏制了寡头对传媒业的操控后，俄罗斯开始尝试通过市场手段和法律途径去管理传媒。通常由检查机关审查媒体是否有违法经营或违反“传媒法”的情况，是否偷税漏税，是否有非法侵吞国有资产的行为，并确定媒体应遵循的“游戏规则”。2002年6月中旬，普京明确表示，媒体应该成为爱国者，尽可能地支持和肯定国家的政策。在政府的产业政策推动下，确有部分媒体在市场经营中成功地发展起来。据统计，约40%的现存媒体已经能按市场机制运作，成为俄罗斯传媒产业的基础。

现在的俄罗斯传媒大致可以分成三大块：国有媒体、私营媒体和混合所有制媒体。国家牢牢控制了主要的全国性媒体，如俄罗斯公共电视台、俄罗斯电视广播公司、电视-1台等电视媒体。对众多的私有媒体采取适度放开、鼓励发展、适当监管的政策。对混合所有制媒体仍然维持国家的最大股东地位。在平面媒体市场上，国家则通过非市场机制如财政补贴、政府资助等形式对媒体施加影响。