外部监管和评价机制的比较研究

五.外部监管和评价机制

在德国的二元广播电视体制中，对公共广播电视媒体没有所谓的行业监管机构，因为公共媒体为了确保其独立性，主要通过联邦层面的司法规制、联邦州层面的立法规制以及自主规制来进行约束，即通过司法规制、立法规制与社会监督相结合的方式来进行约束；对商业广播电视而言，确实存在行业监管机构，只不过是在联邦州层面设立监管机构。目前，每个州都设立了独立于政府的商业媒体规制监督机构，一般称媒介厅。该类机构既承担着市场监管的职责，也承担着对商业广播电视媒体的行为进行监督的职责。其规制手段具有刚性特征，主要通过许可审批制度和节目内容规制进行结构性的规制和行为性的规制。

德国的广播电视评价机制主要是针对公共广播电视和商业广播电视的播出内容而建立的，事实上德国的各种规制政策最终都是指向传播内容的，让传播内容产生尽可能大的社会效益，这是对广播电视行业的特有要求。

1.对公共广播电视的约束机制

我们已经详细分析了公共广播电视媒体内部的社会化监督机制以及相应的组织保障。如设立电视（广播）委员会，对公共广播电视媒体的财政状况、节目内容等多个方面进行监督。但是，仅靠内部机构的监督还远远不够，事实上电视（广播）委员会仍然具有很大的局限性，需要来自外部的更加客观、更加公正的规制。德国对公共广电媒体的外部规制包括两个方面，一是各州政府依照《州公共广播电视法》对公共广播电视媒体的事后监管，二是独立机构对公共广电媒体的约束。德国的《基本法》的相关条款限制了政府机构对公共媒体的干预行为，因此政府只能在公共媒体受到社会投诉或有违法嫌疑时才有权出面干预，这种情况实际上很少发生。通常情况下，公共广播电视媒体是接受各类独立机构的监管，与各州政府的事后干预相比，它是实实在在的一个监管主体。

在德国，除了有广播电视资金需求调查和审核委员会（KEF）、媒介集中度调查委员会（KEK）对公共广播电视的资金需要和财政状况进行审查外，在节目内容方面，有众多的大学、基金会的研究机构来进行监督。这些机构每年都会发表大量的调查研究报告，对公共广播电视节目内容的基本特点和趋向进行分析和评论，并就如何提高公共传播的社会效益提出建议。

这些独立运营的机构之所以能够有效地对公共广电媒体进行社会化监督，除了有法律保障外还有其他三个原因。其一，公共广播电视媒体内部具有相应的“接纳机制”，这种“接纳机制”是通过公共媒体决策层的专家学者来实现的。由于决策班子的成员与外部研究机构有着根深蒂固的联系，外部独立机构的建议和意见能够很快进入公共媒体的决策程序。其二，独立机构的这些报告不仅在专业的杂志上发表，而且会在其他大众媒体上发表。对公共广播电视媒体的批评和调查通常会引起大众传媒特别是商业媒体的兴趣，因为任何制约公共广播电视行为的举动，对于商业媒体都是乐于看到的。正是由于大众媒体的信息扩散效应导致公共媒体不敢无视这些来自外部的建议和批评。其三，政府在社会化监督中发挥制约作用。一旦独立机构对公共广播电视做出负面的评价，并且通过大众媒体的传播形成了社会舆论，政府在舆论压力下会动用视听接收费的审批权，通过对其财源体制的干预来影响公共媒体的行为。总之，德国对公共广播电视媒体形成的社会化监管，并非是刚性的约束，而是一种与多元社会相适应的开放的监管体系，这一体系与公共广播电视的社会地位和作用是相符的。

德国对公共广播电视的约束机制是以完善的评价机制为基础的。德国对公共广电媒体的评价机制既包括内部的评价机制，也包括外部的评价机制。这里主要分析外部的评价机制，也就是由外部的独立机构来进行的社会评价。(www.xing528.com)

外部的独立机构最关注公共广电媒体的节目内容是否符合联邦宪法法院提出的“基本供给”的要求。具体来说就是，能否实现了自由、全面、实事求是的报道，并在尽可能大的范围内反映了舆论的多样性。德国学术界为了准确评价“基本供给”的质量，主要采用了两种评价方法。一种方法是频道结构分析。它是一种分类分析方法，其重点是将一个频道的所有节目按照栏目类型或类型主题进行归纳，通过统计采样期间内各类节目的不同时长，揭示频道的节目内容走向。节目分类归纳和主题分类归纳是频道分析法最常用的两个主要方式。另一种方式是内容分析。它是一种直接对具体节目内容进行分析和归纳的工具，它弥补了频道分析工具的某些弱点，比如频道分析工具对于杂志类节目或者混合型节目就难以进行准确的归类。另外，内容分析工具更加关注节目内容对现实社会造成的影响，就公共媒体而言，主要关注的是它对社会使命的实现程度。

1997年，独立的莱比锡媒介分析研究所曾对1967年至1997年公共电视播出的信息类节目进行了内容分析研究，旨在调查公共电视媒体是否切实履行了宪法所赋予的使命。在研究工具的选择方面，该研究所认为仅靠频道结构分析已经难以衡量公共电视的节目质量，必须通过内容分析工具才能做到这一点，后来的事实证明这样的选择是正确的。

在内容分析方面，德国学术界习惯按照信息类节目、虚构类节目、非虚构类娱乐节目之间的比例关系，来判定公共电视的节目编播倾向。按照这种方法来评价，得出的结论是：近20年来公共电视的娱乐节目越来越多，而信息类节目呈下降趋势。

2.对商业广播电视的监管

德国对商业广播电视的监管是通过各州的媒介监督机构来实现的。各州的媒介监督机构是依据《州媒介法》（即《州商业广播电视法》）设立的、独立于州政府的规制监督机构，除负责商业广播电视媒体的许可审批和节目内容规制外，还负责对播出时间和频率进行监管。媒介规制机构可以吊销商业媒体的营业执照，但是不能干涉其自由编播的权利。商业广播电视媒体完全依赖于市场环境生存、发展，因此，维护自由竞争的市场秩序、禁止广电媒体的垄断行为就成为德国针对商业广播电视媒体的主要监管理念。

根据法律规定，各州的媒介规制机构须通过独立机构——媒介集中度调查委员会（KEK），对商业广电媒体的市场行为进行调查，根据调查结果来判断商业媒体是否形成了“优势舆论”，即年平均受众市场占有率超过30%，是否损害了舆论多元化的原则。如果问题最终得不到解决，媒介厅可以吊销该媒体的营业执照。其他经营方面的问题则根据相关法律进行监管。对商业广播电视媒体内部事务的监管，主要是通过媒体内部设立的“频道顾问部门”来实施，该部门既不隶属于政府，也不隶属广播电视媒体，而是代表公众利益对广播电视媒体进行监督的特殊部门。对于需要跨州执行的监管业务，各州媒介厅成立了“德国媒介厅联合组织”（ALM）和“联邦州媒介规制机构首脑联席会议”（DLM）等统筹协调机构，对商业广播电视媒体的播出内容进行统一监管。