德国广播电视财源体制及调整

三.广播电视财源体制

德国对于不同运营体制下的广播电视媒体实行不同的财源体制，并提供相应的法律制度保障。公共广播电视媒体的财源主要是视听接收费收入，商业广播电视媒体的财源则以广告收入为主。财源体制是区分公共广电媒体和商业广电媒体的显著标志。与公共广播电视相比，商业广播电视只能从视听接收费之外的途径获得经济收入，如广告收入，电视购物频道的信息服务收入等。与其他国家类似，广告收入也是德国商业广播电视的最主要财政来源，收视率则是决定商业广播电视收益大小的主要价值目标。下面主要分析富有特色的德国公共广电媒体的财源体制。

1.公共广播电视的财源

德国公共广播电视的收入以视听接收费为主。在公共广播电视的总收入中，广告收入只占2%左右。《广播电视州际协议》第13条第1款规定：“公共广播电视的财政来源是视听接收费、广播电视的广告收入和其他收入，视听接收费是最优先的财政来源。”

（1）征收标准和费用结构

德国的视听接收费制度有着非常复杂的制度安排，其核心问题是由谁来决定费用征收的标准，即“费用决定权”。长期以来，德国国内围绕视听接收费的征收标准一直争论不休，其原因是广播电视收费被视为所谓的政策性价格。收费标准的高低不仅仅决定了公共广播电视的活动范围，而且间接决定了商业竞争的前途。更为重要的是，费用决定权可以成为影响整个广播电视体制的杠杆，历史上各联邦州的总理和州议会都曾运用过这一杠杆。具体而言，在商业广播电视出现之前，视听接收费只与缴费者有关，视听接收费制度的运行并不会产生明显的外部性。当商业广播电视出现以后，公共广播电视的收入高低就直接关系到公共广播电视和商业广播电视双方的竞争态势，就会直接影响到双方在频道权益、转播权益和劳务市场上的市场格局。

表25　德国广播电视视听接收费的历史演变（单位：德国马克）

资料来源：Media Perspectiven

①广播收听费从1924年4月1日起一直维持2马克不变。

②此增长是因为1988年1月1日起德国广播电视管理机构联盟每年要从基本费和电视费中提取2%的份额作为工作开支。

③费用包括2%给德国广播电视管理机构联盟，广播收听费中有0.4欧元给德意志广播电台，电视费用的62.2368%给ARD，37.7632%给ZDF，ARTE公司每年从ARD和ZDF得到121.71258百万欧元的资助。

德国的视听接收费共分两个部分（见表25），一个是基本费用/广播收听费；另一个是电视收视费。以2002年为例，如果一个用户只使用一架收音机，每月交纳广播收听费；如果只使用一台电视机，每月需交纳基本费用加上电视收视费用。由于该费用是支撑公共广播电视生存和发展的主要财源，因此收费标准的高低原则上根据公共广播电视机构的财政需要而定，也就是说，每年的视听接收费收入应该能够满足公共广播电视机构的支出。为了确定收费标准，公共广播电视机构需要委托一个独立机构对其财政需要进行审核和调查，这个机构就是广播电视资金需求调查和审核委员会（KEF）。KEF与广播电视费用集中收费中心（GEZ）是德国专门负责广播电视收费事务的两个重要机构，GEZ负责费用的征收，KEF负责财政需要的审核和调查，实际上担负着财政监管的职责。GEZ和KEF的设立体现了德国在广播电视监管方面的社会化程度。

根据《广播电视财政州际协议》，KEF的任务是对广播电视机构提出的财政需求进行专业审核和调查。具体来说，就是广播电视媒体是否存在超越法律授权的频道经营决策和经营活动，所提出的财政需求是否属实，预算是否符合经济原则和节约原则。KEF每隔两年至少向州政府提交一次报告，并需向各广播电视机构通报报告的内容，将报告向社会公布。在该报告中，KEF根据相关规定，对广播电视机构的财政情况进行说明，并且特别就是否应该提高或降低视听接收费征收标准、在什么范围内征收、在什么时机征收等事项，提出自己的建议。在报告中还需说明根据地区和收入差异调整征收标准的必要性和可能性。在估算视听接收费的收入时，对德国公共广播电视联盟（ARD）、德国电视二台（ZDF）、德意志广播电台（DLR）的分配比例也要确定下来。法律规定，KEF就视听接收费提出的建议是各州政府和议会确定本地区征收标准的基础。如果想对KEF的建议提出修改，应与KEF和广播电视媒体进行商讨。(www.xing528.com)

（2）独立机构在收费系统中的作用

KEF由16名具有独立地位的专家组成，从中选举一人担任主席，并选举1～2人担任副主席。16名专家分别来自16个州。KEF及其相关机构的经费均从视听接收费收入中划拨，这样做的目的是保证KEF在财政上的独立性，不会因经费问题受到其他部门的制约。目前，视听接收费收入是这样来分配的，分别从广播收听费、电视收看费收入中拿出2%左右，作为独立机构的运转经费分配给各州的媒介规制监督机构和KEF，再从剩下的广播收听费中拿出92.3%分配给德国公共广播电视联盟，7.7%分配给德意志广播电台；从剩下的电视收看费中拿出62%分配给德国公共广播电视联盟，38%分配给德国电视二台。

总之，德国公共广播电视的视听接收费制度是按照这样一种规则来运行的：德国公共广播电视主要收入来自视听接收费，该费用由独立机构GEZ直接从用户收取，并且拨付给公共广播电视媒体；公共广播电视媒体需要定期向独立机构KEF提交财政预决算报告，供该机构审核，并在KEF的审核和调查中积极配合；KEF对公共广播电视媒体的过去一年的决算和未来一年的预算进行评估，并在此基础上就视听接收费的征收标准提出自己的意见；KEF公布自己的报告后，各州广播电视媒体马上向各州议会提交一份报告，报告自己的经济和财政状况。如果KEF和公共广播电视媒体想提高或降低收费的标准，应同时向各州的媒介规制机构提交申请报告，政府和议会将就它们的申请进行审查和听证，并决定是否按照他们的要求进行变更。最终由政府确定新的广播电视收费标准。收费体系基本程序和原则如图3所示。

图3 德国公共广播电视费用征收体系

德国设立独立机构GEZ并由它负责视听接收费的征收是为了两个目的，一为了防止政府控制公共广播电视的财源，保持公共广播电视在财政上的独立性；二是将财源制度的运行与财源的使用者分离，防止出现经济问题，保证收支透明。

设立独立的资金需求审核机构KEF，首先是为了保证公共广播电视在财政上的独立性，其次是为了对公共广播电视的财政和经营状况进行监管。它可以否决媒体提出的不合理要求，并对媒体的业绩做出评价。第三是确保所有公共广播电视媒体的财政平衡，使那些规模较小、实力较弱的地方广播电视媒体能够维持生存和发展。在整个视听接收费制度的运行中，KEF一直发挥着关键作用。

2.公共广播电视的广告政策

广告收入一般只占公共广播电视媒体总收入的2%左右，但是却体现出公共广播电视与市场机制之间的界限，意义十分重大。在德国，任何对公共广播电视广告政策的调整，都是关系到整个广播电视行业发展和布局的敏感问题。

公共广播电视从广告市场获得收益一直受到法律的保护，但法律对公共媒体播出广告也有明确的规定。《广播电视州际协议》规定，德国公共广播电视联盟（ARD）第一套电视节目、德国电视二台（ZDF）每个工作日的广告播出总时长不能超过20分钟。每个工作日晚8点以后，星期日以及所有法定的节假日均不允许播出广告。《州际协议》同时还规定，在一个60分钟的播出时段内，电视广告的时长不能超过20%，以购物节目形式出现的电视购物不能在公共广播电视上播出。

关于广播广告，《州际协议》规定，各州有权对本州的公共广播电视媒体的广告播出做出限制性规定。

历史上，广告收入曾在德国公共广播电视财源中占有重要地位。以ARD为例，1986年时的广告收入占到总收入的23.6%，随着商业电视的出现和市场竞争的加剧，到1995年时广告收入所占比例下降到总收入的9.1%。目前ARD的广告收入占总收入的比例已降到2%左右。据尼尔森媒介调查公司的统计，法律允许播放广告的德国电视一台、德国电视二台在2002年的广告收入合计为3.423亿欧元，2003年为3.57亿欧元，分别占当年电视广告市场总规模的4.72%和4.82%。商业媒体——卢森堡广播电视台（RTL）在2003年的电视广告收入为22.79亿欧元，是前者广告收入合计的7倍以上。公共广播电视广告收入的不断下降也是造成财政困难的原因之一。为了增加公共广播电视的收入，不少专家提出对法律规定的“广告时限”做适当调整。