德国广播电视法律制度研究

二.德国的广播电视法律制度

1.基本框架

在德国，广播电视制度和政策最全面和最真实的体现者就是它的法律制度。2002年出版的德国《广播电视法规大全》^[2]开篇第一句话就是：“广播电视法，就是转化为条款的政策。”德国广播电视法律框架如表24所示，共分为4个层次：第一个层次（表中A部分）是作为基本原则的宪法和欧盟法规；第二个层次（B）是联邦法规，由于德国在联邦层面上只有一个“德国之声”广播电台，且是国营广播机构，由国家财政预算供养，并实行公共管理模式，所以联邦层次只有一个《德国之声法》；第三个层次（C）是联邦州一级的法律，由于广播电视的组织和管理权是在联邦州的手中，所以这一级的法律（协议）较多，是广播电视法律体系的主体。州一级的法律又可以分为联邦州之间的州际协议（表中C-1部分）、各公共广播电视机构法律（C-2）和商业广播电视法律（C-3部分）三个部分；最后一个层次（D）是国内媒体与境外媒体之间的广播电视协议，主要是针对联邦各州或电视机构与境外机构共同建立欧洲电视文化频道（ARTE）和3Sat卫星频道的两个协议。无论对于公共还是商业广播电视，都不存在联邦一级的法律。这是因为广播电视的立法权在各州，联邦无权制定广播电视法律，同时也没有设立广播电视监管机构的权力。另外，国家之间关于建立“欧洲文化频道”和“3Sat”的协议侧重于操作方面，不会对广播电视基本法律原则产生什么影响。因此，德国广播电视法律体系的主体只有两个层次，一个是基本法和欧洲法关于新闻自由和广播电视的基本原则和协议，这是广播电视法律制度的基础，其中“基本法第五条”更是作为德国广播电视法的“中心准则”一直被严格遵守；另一个是联邦州关于广播电视的相关法律和协议，这是协调和指导全国各州广播电视法律的上层主体。由此表可见，公共电视和商业电视适用的法律有所不同。虽然在宪法层面和基本原则层面上两者必须遵守同样的一些规定（如《基本法》第五条，以及《广播电视州际协议》之“共同规则”部分），但是在具体法律规制上，公共和商业广播电视还存在基本的区别（比如收入方式、监管方式、组织方式等等）。

表24　德国广播电视的基本法律框架

2.德国的广播电视立法权

立法权历来是广播电视法律制度的核心问题，谁拥有了立法权，就拥有了对广播电视行业进行立法规制的权力。二战后，西德颁布了《德意志联邦基本法》（以下简称《基本法》），其效力等级相当于宪法。《基本法》确定了邮政和电信事业的立法权在联邦，如果广播电视事业属于电信领域，其管理权自然在联邦；但是宪法又规定，文化事业属于各联邦州的“文化主权”，如果广播电视事业属于文化事业，其管理权则在联邦州。但是，《基本法》并没有对广播电视事业的属性做出规定。正因为如此，导致了20世纪60年代前后广播电视秩序的混乱，一方面各联邦州公共广播电视机构秉承军管区公共制度的传统，实行“行政自治”；另一方面，联邦政府在总理阿登纳的推动下积极地筹备自己的电视公司，即所谓的“总理电视”。这些问题的出现，直接导致了联邦宪法法院的“第一个电视判决”。

该判决判定“总理电视”违宪，并通过宪法解释的方式确定了广播电视事业的主管机构。判决认为，“德意志联邦的广播电视与联邦无关，只是各联邦州的事务，而面向国外的广播电视则属于联邦事务”。该判决还指出，《基本法》所界定的邮政和电信事业只包括广播电视的传输技术，而不涉及传输内容。联邦宪法法院认为，按照德国法权的发展状况，广播电视节目播出活动是一项公共事业，只要是在联邦州层面提供这项服务，即使是以商业方式来提供，都属于“联邦州事务”。

联邦宪法法院做出的“第一个电视判决”首次从法律上明确界定了广播电视事业的立法权归属，即广播电视立法权属于各联邦州的“文化主权”范畴，只有各州政府才有权组织和监管广播电视事业。对于全国性或跨州的广播电视事务，则应该由相关的各州政府通过协议的方式统一意见。因此，在德国广播电视法律体系中，有关联邦层面的法律都是以“州际协议”的形式出现的，这是德国广播电视法律制度的最大特色。

3.宪法原则和法律框架

德国广播电视法律体系由两个层次组成，一是联邦宪法层面的基本原则，二是联邦州层面的法律规定。德国的广播电视法律制度长期以来一直受到两个重要因素的影响，一个是《德意志联邦基本法》关于新闻自由的相关规定；另一个是联邦宪法法院针对广播电视做出的几次著名判决及其司法解释。作为联邦的最高法院和宪法机构，联邦宪法法院一直是阐释和贯彻《基本法》关于公民基本权利中言论、出版和广播电视自由的最高机构。

（1）广播电视事业的宪法原则

德国广播电视法律体系中，最核心的原则就是《基本法》第五条有关公民的言论、出版自由，广播电视、艺术和科学的自由的规定。联邦州层面的媒介法和其他广播电视法律都是对这条原则的“制度化”和“具体化”。《德意志联邦基本法》第五条规定：人人有权通过语言、文字和图像的方式自由表达和传播自己的意见，并通过公开的来源不受阻碍地获得信息。保障出版自由，以及通过广播电视和电影进行的采访自由。不能进行新闻检查，检查权要受到普通法、青少年保护法以及个人名誉权保护法的制约。

由于该条款在指导实践方面过于抽象和笼统，联邦宪法法院在后来的几次判决中对它逐步加以完善和具体化。其中，最重要的具体化是引申出“自由的公共舆论的形成”和“自由的个人观点的形成”两个概念，并把它们作为媒介制度安排的基本宗旨和目标。联邦宪法法院认为，形成自由的公共舆论是为了实现和促进民主；而自由的个人观点的形成，是为了表达个性的意志。简单地说，法律要求保障自由的公共舆论和个人意见的形成，实际上就是要求广播电视媒介在实现和促进公民的民主和自由权利上发挥应有的作用。由此可以看出，在德国大众传播制度中，“民主的舆论和（个人）意见的形成”^[3]是“首要目标”。基本法而下的所有广播电视法规中都必须以此为纲。比如《广播电视州际协议》中就规定：“公共广播电视和私营广播电视有责任促进自由的个人观点和自由的公共舆论的形成，并承担舆论多元化的使命。”

（2）联邦宪法法院的判决

由于《基本法》对于新闻自由的阐述比较抽象，因而围绕一些具体的广播电视政策问题，如广播电视的立法权、法律性质、财政来源等，不同利益集团往往有不同的理解，导致经常发生争议和诉讼。这些有关广播电视的争议如果涉及宪法原则的遵守，那么最终往往要由联邦宪法法院来裁决。联邦宪法法院设有两个审判委员会，各有8名法官，法官由联邦众议院和联邦参议院各推选一半。这种组成是为了保证决策主体的多元化和决策过程的民主化。联邦宪法法院的判决具有最高的权威性，长期以来一直是制定广播电视政策、处理各类纠纷的基本指导原则。到目前为止，联邦宪法法院一共做过8次“广播电视判决”，这在德国广播电视制度发展史上起到了“纲举目张”的作用。这8次著名的广播电视判决依次是：

①1961年关于联邦建立“德意志电视有限公司”的判决（BverfGE12，205），它解决了广播电视立法权归属问题；

②1971年关于广播电视公共事业性质的判决（BverfGE31，314），它确定了德国广播电视的“公共产权”性质；(www.xing528.com)

③1981年关于萨尔州商业电视的判决（BverfGE57，295），它做出了商业电视不符合当时社会需要的结论，理由是频率和财力都相当有限；

④1986年关于下萨克森广播电视法的判决（BverfGE73，118），它确立了德国商业媒体和公共媒体并存的二元体制；

⑤1987年关于巴登·符腾堡州媒介法的判决（BverfGE74，297），它对公共媒体和商业媒体采取区别对待态度，强调公共电视的“支柱”地位；

⑥1991年关于西德意志广播的判决（BverfGE83，239），首次提出在二元体制下必须保障公共电视对社会的“基本供给”；

⑦1992年关于黑森州广播的判决（BverfGE87，187），它规定视听接收费应在公共电视媒体的混合财源中成为主要部分；

⑧1994年关于广播电视接收费的判决（BverfGE90，60），它强调公共电视媒体的独立性需要有独立的财源作保障，确认了广播电视资金需求调查和审核委员会（KEF）在公共媒体财政体系中的核心作用。

从各次审判的内容可以看出，联邦宪法法院对广播电视的认识和看法也经过了一个不断深化的过程，从第一次审判到第八次审判，它对商业媒体的看法出现了很大转变，但对公共电视媒体及其所承担社会使命一直是认同的，对公共媒体在保证新闻自由和政治民主方面所具有的作用也是坚信的。这八次广播电视判决是一种在联邦层面上的司法规制，与司法规制相互配套的是各联邦州之间签订的、具有立法规制性质的“州际协议”。为了进一步了解德国广播电视法律制度的精髓，有必要对联邦层面的“州际协议”进行分析。

4.联邦州层面的广播电视法制

联邦州层面的广播电视法律制度分为三个部分，一是各联邦州之间就共同性的广播电视议题缔结的州际协议；二是州一级的公共广播电视立法；三是各州针对商业广播电视制定的广播电视法或媒介法。由于篇幅所限，本文只涉及最为重要的“州际协议”部分，这部分内容是进一步了解州公共广播电视法和州媒介法的钥匙。

目前，对德国广播电视业具有现实指导意义的是2005年4月第八次修订的“广播电视州际协议”。八次“州际协议”的议题各不相同，它们依次是：《广播电视州际协议》、《ARD州际协议》、《ZDF州际协议》、《德意志广播州际协议》、《广播电视收费州际协议》、《广播电视财政州际协议》、《青少年媒介保护州际协议》和《媒介工作州际协议》。在八次州际协议中，早期的《广播电视州际协议》最为重要。该协议提出了公共广播电视和商业广播电视在统一后的各联邦州范围内，在二元广播电视体制下，必须遵守的基本规则。换句话说，该协议适用于德国境内的所有广播电视媒体以及所有的广播电视规制机构。

早期的《广播电视州际协议》重要性还体现在，它是后七次“州际协议”的总纲，它在电视机构、财政、收费、青少年保护等一系列问题上提出的总体指导原则，逐步在后七次“州际协议”中得到落实。《广播电视州际协议》除前言，有共同规则、公共广播电视规则、商业广播电视规则、转播能力、过渡和决议规则5个部分。

《广播电视州际协议》（以下简称《协议》）对德国广播电视事业提出的总体要求是：“公共广播电视和商业广播电视有责任促进自由的个人观点和自由的公共舆论的形成，并承担舆论多元化的使命。广播电视的双重体制必须有能力适应国内和国际竞争的要求。”各州在《协议》中强调了广播电视在保护民族文化上的作用，要求采取相应手段，促进本民族文化产品的生产。《协议》规定：“在欧洲广播电视频道的多样化进程中，应该运用新技术来加强德语区信息多样化和文化产品的提供。应该通过本协议特别是通过制定德意志联邦更为深入的规则和促进计划，为欧洲新型电视产品的生产提供长期支持。”

为了保证广播电视社会使命的达成，各州认为首先应该保障公共广播电视的基本需要。关于商业广播电视，《协议》认为，商业广播电视的经营者应该有机会促进商业广播电视体制的壮大和持续完善，这需要它们拥有足够的播出能力，以及开发适当的财源。各州的广播电视规制机构——媒介厅，对所有商业电视经营者应一视同仁，并与之建立合作关系，更好地贯彻各项媒介政策。

《协议》提出了公共广电媒体和商业广电媒体都必须遵守的共同规制，内容包括：（1）凡加入德意志公共广播电视联盟（ARD）的州广播电视媒体、德国电视二台（ZDF）和所有德国境内的广播电视节目播出机构，都必须在节目编播中关注和保障人的尊严，致力于维护人类生存、自由和人身安全，维护不同的信仰和观点。注意保障公民的风俗习惯和宗教信仰。（2）在新闻采制和报道自由方面，任何以播出为目的的电视媒体，都有权以免费方式报道那些对公众开放并具有普遍新闻价值的事件。（3）在德意志联邦境内，所有具有重大社会影响的事件报道和节目转播，只有当电视媒体或第三方以适当方式让国内的所有人通过全国性电视频道同步免费收看之后，才可以进行加密，收取特别的费用。（4）电视媒体经营者对那些被德国和欧洲列为文化产品保护和音像作品类遗产的电影、电视节目，负有生产和制作的责任。为了展现德语区和欧洲范围内的多样性以及促进欧洲电影和电视产品的生产，来自德语区或欧洲制作的节目、委托和合作制作的节目应该在综合频道中占重要份额，专业频道的节目编播也应该达到这个要求。（5）新闻报道和信息类节目应该符合公认的新闻基本原则以及新闻伦理原则。这类节目必须是独立制作的，真实可靠的。新闻节目在播出前应根据情况对其真实性和消息来源进行审查，有偿播出的节目应该与新闻报道严格区分。

《协议》针对公共广播电视媒体做了如下规定：（1）公共电视受托承担的责任是，通过广播和电视的节目制作和传播，形成自由的个人观点和自由的公共舆论。公共广播电视应该在其频道中，提供有关国际、欧洲、全国、地区的内容广泛的情况，以及所有与人们生活相关的重要事件的报道。（2）它应该通过节目的编播来促进世界人民的互相理解、推动欧洲的整合、德意志联邦和各州的团结。（3）它的频道应该提供信息、教育、咨询和娱乐节目。它的节目应该注重文化内涵。公共电视的责任还包括坚持“新闻报道客观性和非党派性的基本原则，舆论多元化以及节目的均衡”。（4）从宪法和法律的角度来判断，公共广播电视应享有稳定的财政供给，这种财源体制要为公共广播电视的生存和发展提供保障。

从以上规定可以看出，德国对公共广播电视的制度安排主要集中在“受托责任”和“财政保障”两个方面。首先是责任和义务，这是公共广播电视之所以存在的合法性依据，其次是特殊的财政体制，这是公共广播电视赖以生存的基础。

《协议》针对私营的商业广播电视做了如下规定：（1）商业广播电视的营业许可审批由各州的媒介规制机构——媒介厅负责。（2）商业广播电视的节目内容应该体现舆论多元化的基本特征。具有重大影响的政治势力、社会组织和团体必须在综合性频道中有相应的表达空间；少数族群的表达权受到保障。单一的频道不能在公共舆论的形成过程中产生过大的影响。（3）如果一个公司拥有形成优势舆论的频道，建议州媒介规制机构通过媒介集中度调查委员会（KEK）以适当方式对该公司进行干预。（4）州媒介规制机构应通过KEK对所有德语公共频道和全国性商业频道的观众份额进行调查。（5）为保证商业广播电视实现舆论多元化的目标，在商业广播电视媒体内部设立频道顾问部门，专门在频道经营活动中为经营决策层提供咨询。频道顾问部门应该通过建议和激励的方式保证舆论多元化和频道播出内容的多样化。频道顾问部门的成员由经营决策者任命，人选须能代表社会上的主要观点。顾问部门应该参与州媒介规制机构召开的与频道有关的听证会，并听取社会对频道播出内容的投诉。