电子传媒业监管体制研究成果

八.电子传媒业的监管体制

1.电信管理委员会的监管权限

在印度，开放的经济政策和新技术的应用迅速提升了信息服务水平，也给原有的监管体制带来冲击。为适应这种形势，政府修订了《1997年印度电信管理委员会法令》，组建了印度电信管理委员会（TRAI），该管理委员会成了印度通信业的最高监管机构。这个机构负责制定通信政策、解决纠纷、保障公平竞争，以及保障消费者的合法利益。印度电信管理委员会成立后颁布了一些重要法令，如禁止擅自提高有线电视用户收视费的价格，设立电信争议解决与仲裁法庭（Telecom Disputes Settlement ＆ APPellate Tribunal，简称TDSA），专门解决电视广播公司和有线电视转播公司之间的纠纷。该委员会颁布的一系列政策促进了印度通信业的转型，如在1998年颁布了互联网服务政策，简化了审批手续，在2000年宣布向私营企业开放国内长途电话市场。任何私营企业只需要交纳一笔准入费就可以经营通信业务。无论私营公司从中获得了多大利润，它们只交纳预先规定的利润比例。这些新政策调动了投资公司的积极性。通信业的发展又带动了经济发展。通信行业从政府垄断、漠视消费者权益、通信设施落后的局面，逐渐过渡到民间投资活跃、行业竞争激烈、服务规范、通信设施门类齐全的新局面。这是印度通信业的历史性变化。

传媒专家认为，印度电信管理委员会应该借鉴国外的管理经验，扩大管理范围，制定符合通信市场运作规律、具有可操作性的管理规则。2004年，政府又将条件接收系统、调频广播、直播卫星电视等领域的监管权限划归电信管理委员会。近几年，印度电信管理委员开始更多地关注电视业的发展和监管问题，并已确立了七个方面的工作重点：第一，制定涉及公平竞争的政策，以增强私营电视公司的竞争力；第二，向电视消费者提供可供选择的电视服务，让用户获得丰富多彩的娱乐和信息；第三，为电视广播公司提供一个有序的、有法可依的环境，让电视广播公司更有效率、更有竞争意识，从而对消费者的需求做出快速反应；第四，为电视广播公司和有线电视转播公司制定切实可行的运营规则，特别要保障儿童免受不良节目的影响；第五，为消费者提供投诉电视广播公司或有线电视转播公司的途径；第六，把收视费维持在一个合理的价格上，避免不公平的歧视性价格；第七，保持媒体的独立性。

虽然政府没有设立广播电视节目内容的监管机构，但是所有传媒内部都有自律方针。只要新闻报道不违背《印度宪法》和相关法律，政府部门就无权干涉新闻媒介的报道。如果政府部门和新闻媒介就报道内容是否违反法律而产生了分歧，涉及电子媒介的问题由高等法院裁决，涉及报业的问题由印度新闻理事会（PCI）裁决。

2.新闻理事会的独特作用

在印度传媒发展过程中，印度新闻理事会具有十分重要的作用。1952年，印度政府组建了第一届新闻委员会（The First Press Commission），两年后该委员会向政府提交了工作报告。报告建议成立印度新闻业的自律机构，印度政府采纳了这一建议。经过两年的酝酿和准备，政府在1965年制定了《新闻理事会法案》（The Press Council Act），该法案在印度议会顺利通过。根据此法案，新闻理事会在1966年11月正式成立。由于报业内部对新闻理事会的职能有不同看法，新闻理事会无法就章程内容达成一致意见。1978年，印度议会通过了新起草的新闻理事会法案。根据《1978年新闻理事会法案》，新闻理事会将是一个永久性的法定团体。理事会成员共有28名。理事会主席由上议院主席和人民院议长和理事会成员代表共同推选。主要成员有20名新闻工作者（其中有6名编辑和7名记者，6名不同规模报纸的老板，1名新闻通讯社老板），5名议员（其中3名由人民院议长推荐，2名由上议院议长推荐），其余为律师和教育、科学和文化方面的专家。新闻理事会每3年改组一次。理事会的活动经费来自所有注册报纸和新闻通讯社。中央政府也资助新闻理事会的重要活动。

印度新闻理事会是一个法定的准仲裁机构。它具有民事法庭的权力，如传唤证人、收集证据和审查证据，也有权审判诽谤、猥亵、藐视法庭和侵犯隐私权的案件。假如报刊记者受到了有关部门（包括政府部门）的恐吓和威胁，印度新闻理事会有权维护记者的正当报道权利。受到不公正报道的政党和个人也可以向理事会投诉当事记者或当事媒体。印度新闻理事会接到投诉后，就会派人调查记者的报道意图，并把此事记录在案，同时要求报纸公开刊登投诉者的信件。印度新闻理事会制定了比较完善的章程，如禁止偷录别人的交谈、禁止色情报道、提倡深入实际的调查等。

新闻理事会每年要处理多达上千件的投诉。其中60%属于被报道者投诉新闻记者的报道失实行为，40%属于新闻记者投诉政府部门干预新闻记者的报道活动。新闻理事会允许原告和被告解释自己的立场和观点，然后会做出自己的裁判。这种裁判具有法律效力，等同于高等法院的终审判决。一旦新闻媒体、记者或编辑人员违反了职业道德，新闻理事会可以对其提出警告或者处罚。印度新闻理事会还具有行业维权的职能。例如，中央政府在1985年打算制定全国媒体报道方针时，新闻理事会就曾提出异议，称这样的报道方针是“一项不明智的计划”。其法理依据是：任何有可能限制新闻报道的政策都等同于审查，这就违背了言论自由的原则。由于印度新闻理事会的抗议，中央政府最终没有实施这项计划。

印度的《1978年新闻理事会法案》其宗旨是维护新闻自由，维护报纸和新闻通讯社的独立性，提升印度报业水准，为报业记者制定行业规则。任何记者、报纸、新闻机构等可以向理事会提出申诉，以便在法庭外解决纠纷。该理事会强调，新闻的基本目的是用新闻、观点、评论和符合公众利益的信息来服务于民众，其报道方式必须公正、准确、不偏不倚、严肃和得体。为了达到这一目的，报刊记者应该遵守新闻理事会制定的行业规则。新闻理事会制定的各项原则和方针规范了报刊记者的报道方式、责任和职业道德。这些原则和方针一直是报刊记者报道的指导方针。

3.政府推动广播电视立法的艰苦努力

经过多年的发展，电视和互联网已经成长壮大起来，其影响力已经超过了报刊。传媒之间的相互渗透、相互交叉和融合成了传媒业发展的新趋势。印度迫切需要一部管理全国性电子媒介的专门法律。从1996年起，政府的新闻广播部多次起草《广播法案》并提交议会讨论，但一直未获得通过。印度新闻广播部于1996年起草的《广播法案：问题与前景（1996年）》中对电子媒介所阐述的基本政策理念至今没有大的改变。这些理念是：

电子媒介是最有影响力的媒介。这是因为电子媒介的声音和图像特征更容易对民众心理产生影响，电子媒介可以最大范围地覆盖社会群体，而文字媒介则难以做到。电子媒介利用电磁波（电波）来传播电视和广播节目。这些电波资源是社会公共财产，应该服务于更大的公众群体。电波不能仅仅成为少数富人商业投机的资源，因此不能完全听命于市场力量。

世界上的主要民主国家都有广播电视专门立法，印度也许是唯一的例外。曲于没有广播电视法，我国的私营广播尚未获得法律地位。正是曲于市场上缺少足够多的私营广播电视媒体，公共广播电视媒体又难以满足社会各阶层的多种需求和渴望，所以社会富有阶层所形成的颇具吸引力的商业市场，就为外国卫星频道入侵印度天空提供了肥沃土壤。境外卫星电视频道对印度社会的核心价值和文化传统所产生的影响，一直是印度议会内外激烈辩论的话题。《桑塔·巴巴拉》、《勇敢与美丽》、MTV等电视中的场景，或许是西方少数富裕阶层的真实写照，但这些内容与印度农村的环境氛围格格不入。在这里有必要提及加拿大等国的惰况。美国电视频道对加拿大影响甚大，所以加拿大政府禁止接收美国电视频道。几乎所有欧洲国家在各自法律中都规定了本国节目在全部播出节目中所占最低比例。我们已无必要列举新加坡、马来西亚、印度尼西亚和中国的例子。这些国家的公民都不允许自曲安装家用卫星电视天线。

因此，在广播电视立法方面，印度各界都几乎没有异议。广播电视法应该首先达到如下目的：

①维护民族特征，引导国民的思考方向和视线；

②让地方和区域民众的渴望和需求得到表达；

③允许不同视角的新闻和多元化观点；

④提升和培植本土的私营广播电视媒体，抗衡外国电视公司的入侵；(www.xing528.com)

⑤确保媒体所有权的分散和信息源的扩展，以防止垄断；

⑥有效利用电波，让这个公众财产满足更广泛的公众兴趣。

长期以来，印度政府积极推动广播电视立法的主要目的是建立依法监管的体制。对此政府的新闻广播部曾多次表明这样的态度：将来政府不会监看和审查100多个电视频道的播出内容，印度已经有了相对完善的法律体系，并且还将继续推动广播电视专门立法。所有媒体都必须遵守相关法律，一旦有观众投诉，法院便可以依法做出判决。新闻广播部的主要职能是完善法规和管理条例，在核发营业执照上应更加慎重。

政府在1996年起草的《广播法案》中还提出组建印度广播局（The Broadcasting Authority of India）的设想，对该机构的职能定位是监管包括有线电视在内的所有电子媒介。具体职能有9个方面：

①切实落实无线电频率或波段计划，这些无线电频率和波段是由政府无线电顾问为了广播目的而分配的；

②颁发广播许可证；

③确保印度各地都能得到多种广播服务；

④确保广播服务的公平和有效竞争；

⑤确保高质量的广播服务和提供多种类型的节目，以满足受众的不同审美和情趣；

⑥通过法规来确定节目规范和标准；

⑦受理对各种违反法律条款、违规事件、违反许可证条款的投诉，并在必要情况下采取补救措施；

⑧审理和裁决对不公平竞争的投诉；

⑨确定技术和其他指标，通过法规形式来确保信号接收质量符合标准。

印度广播局可以组建一个或多个专家委员会来监听或监看节目，对于色情暴力和淫秽低俗节目进行监视和汇报。从整体来看，这是一部比较完善的《广播法案》。《广播法案》原来打算在1997年11月提交给印度议会人民院进行讨论，但是联合阵线政府却在此刻解散了人民院，并宣布提前举行第12届人民院选举。在此次选举中，联合阵线政府下台，人民党获得了多数选票，获得了组阁的机会。人民党与盟党在1998年3月19日组成了全国民主联盟政府。新政府对《广播法案》并不满意。1999年12月，政府在1996年起草的《广播法案》的基础上又起草了一个新法案，根据印度媒体的披露，这是一个关于印度电子传媒全面改革的法案，与原来的《广播法案》相比，有了更大的自由度。新法案增加了媒介所有权规制的内容，如要求外国公司股份在印度电子传媒公司中所占股份不得超过49%，印度电子传媒公司在国内跨媒介公司中所拥有权股不得超过20%等。但是新法案的草案受到广播电视业界的反对，大部分传媒公司担心《广播法案》提出建立的印度广播局难以代表社会各方利益。政府部门则表示，为了避免影响印度与外国的友好关系，维护公共秩序、公共利益、国家安全和社区和谐，政府有权督导印度广播局的工作。业内人士担心政府会以各种借口来干预新闻报道。2004年，印度人民党败给了国大党，失去了执政的机会。《广播法案》又被搁置。国大党执政后原准备在2006年7月向议会提交的《2006年广播电视服务规制法案（广播法案）》，再次因业界的抵制而搁浅。

4.建立统一监管机构的尝试

新技术刺激了电视转播业的发展。电视转播业的发展必然带来信息融合和传播方式的便捷。2000年5月，印度政府成立了《通信融合法案》起草委员会。委员会主席是大律师法里·S.纳里曼（Fali S.Nariman）。该委员会主要讨论音频、数据和视频技术的融合问题，并制定出一个法律框架。以金融部长亚什万特·辛哈为首的部长级领导都参与了讨论。这是一部涉及信息、通信和娱乐业的法律。一旦这部法案在印度议会获得通过，政府将组建一个新的管理组织——印度传播委员会（CCI）。该委员会将统一管理印度信息产业、电子通信业和传媒产业，并负责制定这三个领域的法规和核发经营许可证。印度传播委员会有可能设立一个类似于民事法庭的“传播业上诉法庭”，受理行业内部的纠纷和诉讼。

一旦《通信融合法案》在印度议会获得通过，过去的相关法规将被废除，其中包括《印度电报法》（1885年）、《印度无线电报法》（1933年）、《有线电视网络规制法》（1995年）、《印度电子业管理法规》（1997年）。印度法律专家指出，这是时代发展的必然结果。传播设备功能的增加和更新换代的加快，正在改变着相关行业的经营和服务模式，行业交叉也愈来愈多。这就需要有一个管理机构来解决和协调行业间的冲突和交叉，促使信息服务机构向多层次服务方向发展。《通信融合法案》在2001年时曾准备提交印度议会审议，由于这一法案牵涉到许多机构的职能转换和撤并改革，遇到了来自各个部门的阻力，直到印度人民党在2004年大选下台时，这一法案仍未能正式提交议会表决。