国营媒体监管体制改革成果展示

七.国营媒体监管体制的改革

印度从20世纪60年代起，就开始关注国营电子媒体的监管问题。1964年，政府组建了一个以昌达为主席的委员会，简称“昌达委员会”（Chanda Committee），负责调查国营广播电视媒体的运作状况和报道方针。昌达委员会在提交给中央政府的报告中指出，政府有滥用国营电子传媒的倾向。这是官方调查委员会首次承认政府的电子传媒监管导致了国营电子传媒的信誉下降。该报告指出：“必须提升对政府新闻的信任度。由于不正确甚至不恰当地利用媒介来扩大个人影响和夸大政绩，民众对官方新闻的不信任感正在加深。”这一报告对政府部门审查电子传媒的方式和政府高官滥用电子传媒的状况表示出担忧。昌达委员会还首次提出组建自治的电子传媒公司的设想，认为这是解决问题的理想途径。

1.国营媒体面临司法诉讼的困境

由于政府一直按照传统方式控制着全印广播电台和印度电视台的新闻报道口径，这使得政府媒体新闻在公众中逐渐失去了可信度。国营电子媒体在播报政治新闻时，总是用大量篇幅报道执政党和支持者的活动。这类新闻有时带有明显的政治倾向性。1989年，政府曝出了博福尔斯贿赂丑闻，全国多家媒体纷纷报道政府高官涉嫌贪污腐败的行为。博福尔斯是一家瑞典军火商，有消息说该公司为从印度国防部那里获得410门155毫米榴弹炮的订购合同，曾经向印度政府主要官员行贿数百万美元。尽管谁也找不到贿赂的证据，民众开始怀疑拉吉夫·甘地总理涉嫌军火丑闻。在全印广播电台和印度电视台报道这一消息时，据说总理办公室曾经进行了干预和指示。

在20世纪80年代和90年代早期，许多民众向法院投诉全印广播电台和印度电视台的市场垄断和带有政党偏见的新闻报道，要求政府放弃对国营电子媒体的控制，呼吁国营电子媒体完全自治或独立。1988年，孟买一位从业女律师向孟买高等法院递交了诉状，起诉印度电视台对她的采访内容断章取义，严重歪曲了她的观点。她认为印度电视台侵犯了《印度宪法》赋予印度公民的“言论和表达自由”的权利。孟买高等法院判定印度电视台败诉，并要求印度电视台为这位女律师提供播出时间，允许她完整表达自己的观点。

另外三起对政府垄断国营电子媒体的诉讼也在社会上引起了热烈反响。1987年，著名记者罗麦什·塔帕尔（Romesh Thapar）向印度最高法院就政府垄断国营电台和电视台提起诉讼。他在诉状中称，《印度宪法》保障印度公民的言论和表达自由，这就要求国家电台和电视台完全从政府控制中独立出来，并且实现完全自治。印度最高法院受理了这一起诉，后因罗麦什·塔帕尔不幸病故而宣告中止。第二例案件是两位知名人士——前印度议员和前全印广播电台台长向孟买高等法院递交了诉状，起诉政府对电视传输设备的垄断性经营，违背了《印度宪法》赋予公民言论和表达自由权利的条款，要求政府准许向私营公司颁发电视传输设备经营执照。1987年9月，孟买高等法院受理了这一起诉，但是迟迟没有开庭，后来这两位起诉人相继过世。1989年7月，一个民间团体就政府管理国家传媒的方式向印度最高法院提起诉讼。这个团体认为政府管理国营电子媒体的方式违反了《印度宪法》保障印度公民言论和表达自由的条款，并要求政府出台关于新闻报道的政策。这项政策必须明确规定，国营媒体必须报道所有政治党派和团体的活动。

2.减少政府直接监管，强化国营媒体治理(www.xing528.com)

政府认识到民众意见存在一定的合理性，同时迫于境外电视频道和私营电视频道的巨大压力，最终决定放宽对国营电子媒介的控制，让国营电子媒介按照公司治理模式进行自主经营。与此同时，印度议会于1990年8月30日通过了著名的《印度广播公司法案》（Prasar Bharati Bill），该法案于1997年开始生效。印度依据此法成立了公共广播电视媒体的监管机构——印度广播公司。这一法案在印度传媒史上具有重大意义，它标志着国营媒体开始进入法制化管理阶段。《印度广播公司法》的宗旨是：第一，维护国家的团结和统一，以及宪法赋予公民的权利；第二，增进民族团结；第三，保障公民获得所有涉及公众利益的信息的权利，提供公正和不带任何偏见的信息；第四，特别关注教育界，努力传播文化知识、农业知识、农村发展信息、卫生和家庭健康知识和科学技术；第五，让全社会关注妇女问题，进一步保护儿童、老人和社会中的弱势群体；第六，恰当地报道丰富多彩的文化、体育比赛和青年活动；第七，提升社会正义感，保护劳动阶层、少数民族和部落社区的权利；第七，普及和提升广播电视设备，加大广播电视技术的研究和发展力度。

《印度广播公司法》规定，新闻广播部作为政府部门应放弃对全印广播电台和印度电视台的直接控制，全印广播电台和印度电视台应由独立于政府、对议会负责的印度广播公司（Prasar Bharati）来监管，全印广播电台和印度电视台在印度广播公司的监管下，按照公司法人制度的要求组织日常的编播活动和经营活动。另一方面，《印度广播公司法》仍在一定程度上保留了政府对印度广播电视公司的控制权，这样一来政府不必直接监管媒体，只要控制印度广播公司就能间接对媒体施加影响。根据这一法案，第一，印度广播公司主席的人选由印度议会联邦院议长和印度新闻理事会主席共同推举。公司主席为兼职，任期6年。公司的3位主要领导成员分别负责日常事务、财政事务、人事事务。这3位主要成员的任期均为6年，但是年龄不得超过62岁。公司的其他成员中，须有2位成员来自基层选举，6位成员为兼职，1位来自新闻广播部；第二，在印度广播公司中设立一个议会委员会，该委员会由22位议员组成，其中15位来自人民院，7位来自联邦院。由他们监督印度广播公司的运作，并负责向印度议会汇报；第三，在印度广播公司中设立一个广播委员会，该委员会主要负责处理社会对节目的投诉，该委员会有12位成员，其中4位来自议会。

《印度广播公司法》虽然赋予国营媒体一定的自治权，但是政府依然为其运营提供资金支持，目的是防止国营媒体过分商业化，保持国营媒介的公共服务特质。所谓“自治”并不是让媒体完全脱离政府，而是让其有一个更加宽松的运营环境，从而发展成为一个高效率、有竞争力的传播机构。在制定这一法案过程中，不同党派和议员们一共提出了500多条补充意见，其中75%的建议都吸收到了法案当中。

《印度广播公司法》在一部分专业人士和传媒专家中引起了较大争议。部分传媒专家对这一法案心存疑虑，他们认为印度电视台与全印广播电台的合并使两大传媒之间的关系倒退到了1976年之前，因为印度电视台在1976年4月才完全从全印广播电台独立出来。大部分电视台的职工表示，电视发展十分迅速，专业性越来越强，两大电子传媒合并不利于各自的发展。全印广播电台和电视台员工协会主席纳亚克（S.C.Nayak）认为，印度广播公司的成立只能使这个官僚机构更加庞大和拙笨，只能助长官僚主义，无助于提高国营媒体的竞争力。更多专业人士对自治政策的实施给予了期待，他们希望印度广播公司能够制作出丰富多彩的电视节目，整个机构更加充满活力。前印度电视台台长卡纳（Harish Khanna）认为：“广播机构由一个独立的专业机构来经营十分必要。这可以阻止日复一日的政治干预。我们把广播当成一种信任，一种公共服务机构，它不能由一个商业利益为主导的公司来经营。”

《印度广播公司法》的实施并不十分顺利。1995年，印度最高法院对一项板球比赛转播权做出裁决后，政府部门才认识到实施这一法案的急迫性。原因是西孟加拉邦板球协会把1994年英雄杯板球比赛的转播权卖给了美国的娱乐与体育节目电视网（ESPN）。ESPN虽然是一家主要报道体育赛事的境外电视公司，但在印度拥有很高的收视率。新闻广播部为此向印度最高法院提出上诉，要求自己获得该年度比赛的转播权。印度最高法院最后判定新闻广播部败诉。最高法院在裁决中指出，政府不能独家垄断广播电视频道，它们属于公共财产，理应服务于多元化的社会，让民众表达不同的观点和意见。这思想已经包含在《印度宪法》第19条第1款当中，即民众享有言论自由的宪法原则。政府或者私营媒体垄断广播电视频道的做法，有可能危害一个社会的多元化，危害公民言论自由的权利。印度最高法院在判决中宣布：“广播电视媒介必须在社会公众的控制之下，与政府保持一定距离。广播电视媒介必须由一个公共性质的法定公司来管理，或视情况由多家公司来管理。公司在体制和组织结构上必须形成一种机制，能够保证公司在政治、经济、社会事务和其他公众问题上不抱有偏见。公司必须依据法律以公平的方式来报道新闻、观点和意见，以保证各种观点和意见都能得到充分表达。公司必须对所有公民和社会组织采取一视同仁的态度，允许他们利用媒介来传播信息。”