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广播电视业政府规制对比分析

时间:2023-11-27 理论教育 版权反馈
【摘要】:三.广播电视业的政府规制1.政府规制机构日本管理广播电视业的政府机构是总务省。“信息通信政策局”是与广播电视业密切相关的行业管理部门。对“委托广播电视业者”,《广播电视法》第52条规定必须由总务大臣“认定”,并五年更新一次。外国人在日本广播电视媒体中的股权比例不能超过20%。

广播电视业政府规制对比分析

三.广播电视业的政府规制

1.政府规制机构

日本管理广播电视业的政府机构是总务省。总务省于2001年1月由原邮政省、自治省和总务厅合并而成,内设“信息通信政策局”和“综合通信基础局”。它们分别从业务和技术角度对电信业和广播电视业进行综合管理。此外,“电波监理审议会”和“信息通信审议会”作为总务省的专业咨询机构,也参与政策制定和业务管理,并协调处理有关争议。除东京总部外,总务省还通过设在各地的11个“综合通信局”对全国电信业和广播电视业进行监督管理。

“信息通信政策局”是与广播电视业密切相关的行业管理部门。该机构主要承担以下职能:研究制定信息通信领域的综合政策;推动落实信息通信领域的研究开发项目;促进内容产品的流通;制定并落实信息安全对策;应对数字鸿沟,制定相关对策;推动区域广播电视数字化;制定信息通信领域的标准;促进空间通信技术的开发利用;制定广播电视领域的综合政策;推动广播电视数字化转换;广播电视技术的研究开发;电台、电视台的审批;解决信号覆盖和收听收看问题;“利用电信服务广播”的登记工作;委托广播电视业务的资格认定;与对外广播电视有关的业务;有线电视设施的审批;对通信综合研究所、通信广播机构、宇宙航空研究开发机构、广播电视大学等机构的组织及运营的管理;对综合通信局以及信息通信研究所的组织及运营的管理;承担信息通信审议会秘书处的工作;与日本广播协会有关的工作等。

信息通信政策局内设综合政策科、技术政策科、信息通信政策科、信息通信利用促进科、信息流通振兴科、地区通信振兴科、通信标准科、宇宙通信政策科、广播电视政策科、广播电视技术科、地面广播电视科、卫星广播电视科、地区广播电视科等业务处室。

“综合通信基础局”主要承担以下职能:有线及无线设施的设置及使用管理;电信业的发展、改善及调整;非常时期重要通信业务的保障;频率分配及电波监管;电波的监测及对非法安装无线电和高频设备的查处;防止或减少电波对无线设备及其他物体造成的伤害;开发电波资源的使用领域;在条约或法律范围内协商、签订电信方面的国际条约,与国际电信机构联络;承担“电波监理审议会”秘书处的工作。

综合通信基础局内设电信事业部、事业政策科、服务科、数据通信科、电信技术系统科、高度通信网振兴科、消费者行政科、电波部、电波政策科、移动通信科、卫星移动通信科、电波环境科、国际部等专业处室。

2.规制政策和措施

(1)许可审批制

日本《电波法》第4条明确规定,开设无线电台和电视台必须得到总务大臣的“许可”。执照每五年更新一次。对“委托广播电视业者”,《广播电视法》第52条规定必须由总务大臣“认定”,并五年更新一次。对开设有线电视台,《有线电视广播法》第3条也规定实行许可审批制。“一般广播事业者”开办收费业务,收费价格等服务条款也必须报请总务大臣“认可”。利用电信服务开展广播电视业务也必须向总务大臣申请登记。对开办有线广播电视者和“受托广播业者”开办服务,则实行备案制。这些许可、认定、认可、登记和备案,均包括技术、财务等方面的专门规定,还包括是否有利于打破垄断、申请者是否有违法记录等方面的要求,对于行业管理发挥着十分重要的作用。

(2)行业发展的规划与指导

《电波法》第26条规定,为便于申领执照,总务大臣必须制定《频率分配计划》,并予以公布。为有效利用资源,全面掌握情况,总务省每三年进行情况调查普查。根据普查结果,并参考技术发展情况、频率需求动向、国际动态等,对频率有效使用水平进行评估,公布基本情况。

日本《广播电视法》第2条规定,为促进广播电视业有计划地普及和健康发展,总务大臣需制定《广播电视普及基本计划》,并据此采取必要措施。在电台、电视台的分布方面,必须考虑使广播电视在国民中得到最高程度的普及等重要事项。必须将全国划分为几个服务区域,使同一地区能够接收到日本广播协会、广播电视大学和民间广播电视公司的服务,以及国内广播、国际广播和中波广播、超短波广播和电视广播的服务。设定各服务区域内电台、电视台的目标数量。制定《广播电视普及基本计划》时,必须考虑《广播电视法》第九条对NHK开办业务的要求、《电波法》第7条对广播电视专用频率的要求、广播电视技术的发展动向,以及各地的自然、经济、社会文化等方面的情况。

(3)禁止媒体垄断

《电波法》第7条第2款规定,申请开办电台、电视台必须满足以下多项条件:工程技术设备必须符合标准,根据《广播电视频率使用计划》的要求可以申请到频率,有足够的财力,符合总务省规定的建台“根本基准”。其中,非常重要的一项条件是“禁止媒体集中原则”,即禁止由一家大众媒体支配多家媒体的行为,以确保尽可能多的人有机会享受广播电视服务,使尽可能多的人享有通过广播电视媒体发表言论的自由。日本法律认定以下三种情况均构成“支配行为”:①在服务区域不重叠的多家媒体中,拥有五分之一以上的表决权;在服务区域重叠的多家媒体中,拥有十分之一的表决权。②占有另外一家公司五分之一以上的董事席位。③兼任另外一家公司的董事长、社长或常务董事。

(4)外资规制

日本《电波法》和《广播电视法》明确规定,外国人、外国政府或其代表、外国法人或团体不能在日本设立地面电台、电视台或从事委托广播电视业务。外国人在日本广播电视媒体中的股权比例不能超过20%。不能由外国人担任公司执行董事或在董事会占有五分之一以上的席位。但允许外国人在日本从事有线电视业务和“利用电信业务广播”业务。

(5)卫星广播电视的管理

随着卫星广播电视技术的进步,为促进广播电视业的发展,日本政府于1989年对《电波法》和《广播电视法》进行了较大规模的修改。这次修改首次引进了“委托广播电视”和“受托广播电视”的概念,对卫星广播电视的硬件系统和软件系统实行分开监管的体制,旨在降低广播电视业的准入门槛。新政策使一些经济实力较弱的公司也可以不受设备投资的限制,集中精力从事节目制作和编辑,播出业务则可以委托卫星通信公司来运作。“受托广播电视”是指拥有并管理卫星转发器的公司,目前主要有日本通信卫星公司和宇宙通信公司两家。在这一制度的推动下,委托广播业者如雨后春笋般涌现出来,带动了日本通信卫星广播事业(CS)的蓬勃发展,有力推动了多频道时代的到来。以后这一做法又推广到BS数字广播领域。《利用电信服务广播法》出台后,适用范围进一步扩大。另一方面,“委托广播电视”和“受托广播电视”概念的引入也为NHK开展对外电视服务提供了法律依据。NHK自1994年起,以“协会委托广播电视”的方式,在美国纽约和英国伦敦建立了委托代理机构,每天播出一定数量的国际电视节目。

(6)定期检查并查处违法行为

《电波法》、《有线电视广播法》、《利用电信服务广播法》的相关条款规定,总务大臣可以定期对电台、电视台和有线电视台进行检查,要求其改进。对各种违法行为可以进行处罚,可以要求其暂停运营,直至取消许可证。

3.发挥其他机构的监管作用

(1)审议会的参谋作用

《电波法》第99条第2款规定:为了更有效、更公平地管理电波资源、广播电视业,依据《电波法》、《广播电视法》和《利用电信服务广播法》处理其职责权限内的各项事务,审议总务大臣受理的上诉,总务省内设立“电波监理审议会”。“电波监理审议会”由五人组成,从“能够对公共福祉做出公正判断、具有丰富经验和知识的人士中选出”,经两院同意后由总务大臣任命。《电波法》和《广播电视法》均做出规定,总务大臣在做出发放许可、制定《开设无线电台的根本基准》、制定《广播电视普及基本计划》、认可收费电视价格等重要决定时,必须向“电波监理审议会”咨询并尊重其决议。

除“电波监理审议会”外,日本总务省还于2001年1月根据《总务省组织令》第121条的规定设立了“信息通信审议会”。“信息通信审议会”的职责是根据总务大臣的要求,就电信及电波使用方面的重要事项进行调查研究并提出意见,处理依《有线电视广播法》和《电信事业法》属于其职责权限的事务。“信息通信审议会”由30人组成,从能对公共利益做出正确判断、具有丰富经验和知识的人士中选出,由总务大臣任命,任期两年。内设“信息通信技术分组会”、“信息通信政策分组会”、“电信事业分组会”、“有线电视分组会”、“ITU-R分组会”和“ITR-T分组会”等专业机构。

上述两个审议会经常就重大问题召开各种研讨会,广泛听取社会各界的意见,对于协助政府部门科学决策、加强与各专业领域沟通发挥着重要作用。

(2)“节目审议机构”的监督作用

《广播电视法》第3条第3款规定:各广播电视公司必须设立“节目审议机构”,必须根据节目种类和对象制定编辑基准,即广播电视业者在享有编辑自由的同时,必须承担确保节目公正和品位的法律责任。日本广播协会根据《广播电视法》的要求,制定了《国内节目基准》、《国际节目基准》。各民间广播电视公司也制定了“节目基准”或“放送基准”。《广播电视法》规定日本广播协会(NHK)须设立“中央节目审议会”、“地方节目审议会”和“国际节目审议会”,人数分别是15人以上、7人以上和10人以上。对“一般广播电视事业者”,规定节目审议机构的人数为7人以上。对有线电视业者和利用电信服务广播业者同样规定必须设立节目审议机构,人数为7人。节目审议机构的人员由各广播公司从社会聘任,来自不同行业,对节目编播提出意见和建议,并协助处理受众的投诉。

(3)“广播电视伦理机构”的监督协调作用

1997年5月,日本广播协会与民间广播联盟就共同成立了“广播电视与人权委员会”(BRC),旨在促使广播电视业者认真履行社会责任。委员会委员由律师、大学教授、文艺工作者等知名人士组成,对各类广播电视媒体播出的节目进行评议,接受公众投诉,公布处理结果,这一举措对各类广播电视媒体形成了强大舆论压力。2000年4月1日又成立了“广播与青少年委员会”,负责受理公众意见,公布对广播电视媒体的处理结果。2003年7月,上述两个委员会与之前成立的“广播节目委员会”合并成为统一的“广播电视伦理机构”(BPO)。该机构虽然是广播电视行业的自律机构,不具有政府和司法功能,但凭借其特有的权威和影响力,对于协助各广播电视媒体履行社会责任、完善政府的管理机制发挥着重要作用。(www.xing528.com)

(4)行业协会和媒体自律

除上述固定渠道外,日本总务省经常就新近发现和遇到的问题与各广播电视媒体和业内人士进行沟通,督促其加强自我管理。日本广播协会与各民间广播电视公司通过公司规章和行业章程等形式,对需要遵循、注意的事项做出规定。各公司内部专门设置“考查室”,负责伦理道德方面的内容把关和宣传教育。“日本民间放送联盟”在其章程中将“谋求广播伦理水平提升、通过广播电视事业增进公共福利”视为首要目的,制定了业界共同遵守的准则《放送基准》。这一行业规章涵盖了人权、法律与政治、对少年儿童的保护、家庭与社会、教育与教养、报道的责任、宗教、暴力、犯罪、性、奖金与赠品、广告及医疗广告、化妆品广告、金融广告、不动产广告、广告时间等多个方面。

4.日本广播协会的特殊法人地位

日本广播协会在日本乃至世界传媒领域均享有重要地位。据1997年9月NHK放送文化研究所的调查,作为日本公众信赖的对象,NHK的威信甚至超过了国会、政府和法院。NHK在传承民族文化、建设现代文明方面也发挥着十分重要的作用。电视连续剧《阿信》享誉五大洲、新年文艺节目《红白歌战》的导向作用都是成功的范例。NHK在日本传媒领域发挥的主导作用,与其经营体制是密不可分的。

(1)日本广播协会的性质

日本广播协会(NHK)是根据《广播电视法》设立的特殊法人,是公共性质的广播电视机构,不属于政府和任何党派。NHK奉行的宗旨是:为了公共福祉,在全国范围内播出丰富而优秀的广播电视节目;为了广播电视事业的发展,开展必要的相关活动;并开办对外广播电视业务。NHK的公共性质主要体现在以下几个方面。

①经营委员会代表国民利益

NHK的最高决策部门——经营委员会由12名成员组成,来自全国不同地区和教育、文化、科学、产业等不同行业。12名成员由参众两院同意,首相任命,每届任期三年。国家公务员、政党干部、与广播电视设备制造或销售有关的商家、广播电视业者及报社、通讯社或其他与新闻发布有关的人员不能成为经营委员会委员。经营委员会有权任命NHK会长,决定NHK经营方针及其他重要事项。

②财源体制

《广播电视法》第32条规定:安装能够接收NHK节目的设备的人员,必须与NHK签订合同。但安装不以接收节目为目的设备,或只接收NHK的广播节目不在其列。同时《广播法》第46条明确禁止NHK播出经营性广告。除国际广播业务系受日本政府委托,接受政府少量拨款外,NHK的经费来源主要是观众交纳的收视费。这对NHK的经营活动和广播电视节目产生重要而深刻的影响。

另一方面,NHK与政府关系也非常密切。NHK的经营委员会成员虽具有广泛的代表性,但实际上仍由政府总理任命。作为NHK经费来源的“收视费”的法律依据是《广播法》第32条,收费标准由国会决定,每年的财政预算需经总务大臣审核后报国会同意,收支情况由国家会计检察院审查。此外,NHK的业务范围由《广播法》规定,不能随意变更。所使用的频率、设立电台和电视台等重大事项由总务省审批。假如有一天NHK解散,剩余财产归国家所有(《广播法》第50条)。这些规定均反映出NHK的国家媒体性质。但日本政府和执政党并不直接管理和干预NHK的经营和节目编辑,而是通过法律形式对NHK的组织结构和运营模式做出规定。

(2)治理结构和主营业务

NHK实行广播与电视合一、中央与地方一体的运营体制。NHK的人事、财务和节目编播的权力都集中在东京总部,NHK的最高负责人是会长,由经营委员会任命,任期三年。副会长及10名理事由会长征得经营委员会同意后任命,任期两年。其他部门的负责人、地方广播电视机构的负责人均由会长直接任命。

NHK在全国设有54个地方台,其中包括设在大阪、名古屋、广岛、福冈、仙台、松山、札幌的7个骨干台。共有职工约1.3万人,由总部统一调配。

据NHK2005年的年度报告,当年的收视费为6478亿日元,占总收入的96.3%,其他收入为246亿日元,占总收入的3.7%。所有经费均由总部统一管理。地方台的基础建设、设备更新和日常开支、职工工资等也由总部统一负责。

NHK拥有独立的节目编播权。《广播电视法》对NHK的业务和节目编播做了以下具体要求:①通过播出丰富、优秀的广播电视节目,满足公众的需求,为提高整体文化水平做贡献。②除面向全国播出节目外,还必须面向地方播出广播电视节目。③为保护本国的优秀历史文化、培育并普及新文化做出贡献。以上规定反映了NHK作为公共媒体在文化建设方面所肩负的责任。

NHK在主营业务之外,广泛涉足文化、艺术、出版等多个领域,形成了一个以广播电视服务为主业、其他业务为补充的公共广播电视集团。

(3)公共服务

NHK在社会功能上表现出鲜明的公共性。NHK放送文化研究所连续20年的调查显示,与日本民间广播电视公司相比,NHK在重大事件自然灾害的报道、教育文化节目、地方题材节目、报道的公正性、节目深度这5个方面,获得受众广泛而持久的认同;在契合受众心理、内容新颖性两个方面与民间广播电视公司不相上下;在节目的趣味性方面逊色于民间广播电视公司。这与NHK的经营体制有直接关系。由于拥有稳定的资金来源,没有广告商的压力,NHK可以自主编播较高质量的广播电视节目。此外,NHK是国家依照《灾害对策基本法》指定的唯一新闻机构,负有及时提供准确信息以保护国民生命财产安全的责任。

在NHK的节目中,新闻节目和教育、文化类节目占有很大的比重。以地面综合电视频道为例,新闻节目一般占46%左右,教育类节目占10%左右,文化类节目占到20%左右。NHK的教育频道则播出教育类节目。NHK非常重视通过优秀的电视节目来提高国民的文化素养。NHK还面向海外设立了鼓励教育节目创新的“日本奖”,受到各国媒体的重视。

NHK技术研究所是世界上水平最高的广播电视技术研究机构之一,开发并率先使用了许多广播电视先进技术。截止2004年底,拥有1085项专利。但NHK没有将其作为营利手段,而是低价转让给有关厂家,通过合作研究提高广播电视的整体发展水平,支持民族产业发展。NHK每年举办多项与广播电视有关的大型公益活动。NHK音像资料馆和NHK交响乐团也是世界屈指可数的高水准文化设施和文艺团体。

(4)面临的问题

由于体制、机制等方面的原因,NHK也存在一些长期难以解决的问题。这些问题有的是其他西方发达国家也正在面临的问题,有的则带有明显的日本国情。

①独立性受质疑

NHK一向称自己为公共广播电视机构,对“国营”二字讳莫如深。但由于在人事、财务等方面与政府、国会关系密切,在日本特有的社会文化背景下,其独立性经常会受到权力机构的干涉,引发专业人士的质疑。NHK会长是由经营委员会任命的,但政府或执政党负责人往往以交流会、恳谈会等隐蔽方式对会长的任命施加影响。政治介入新闻报道和节目编播,特别是一些重大专题节目事先请政府或执政党要员审阅,经常成为NHK员工揭发和新闻界批评的对象。每年一至三月份,NHK有意避免播出刺激政府或执政党的节目,以便顺利拿到年度预算已是人所共知的现象。有学者曾非常尖锐地指出,与权力相互依赖的关系,当然极大地扭曲了NHK作为新闻媒体的性质,增大了与政界关系密切的人在NHK内部的发言权。在海老泽胜二任会长的时代,NHK没有真正面对受众,而是全神关注于永田町(日本自民党总部所在地)的动向,因为NHK要依靠国家实现广播电视数字化转换,普及高清晰度电视,NHK未来的新财源需要政府给予政策上的支持,融合时代开办新业务也需要政府的认可,这是一种“给与取”的经营战略[6]。近年在许多重大国际问题的报道上,NHK几乎与日本政府的立场完全一致。NHK有关伊拉克战争重大事件的报道,与同是公共媒体的BBC相比,显露出更浓的国家媒体色彩。尽管NHK与英国BBC在内部治理上有许多相似之处,但作为新闻媒体,NHK在保持独立立场、减少政府干预方面与BBC之间存在一定差距。

②效率问题

NHK的组织机构相当庞大,且有国家政策的扶持,在某种程度上也存在着人浮于事、“吃大锅饭”的现象。尽管NHK领导层对这些问题一直在下力气解决,但与民营媒体相比,在运营管理和资金使用方面仍显得效率不高。节目内容也显得严肃有余、活泼不足。据NHK放送文化研究所的调查,NHK节目的观众群多集中在中老年人,日本年轻人对民间电视台的节目更感兴趣。

③面临的挑战

NHK在享受国家政策扶持的同时,也受到严格的法律约束。NHK每年的收视费征收标准必须经国会批准,其业务范围要由《广播电视法》规定。由于日本经济长期不景气,广播电视收视费标准一直维持在1995年的水平。随着多媒体、多频道时代的到来,与民间广播电视公司的竞争逐渐趋于表面化、激烈化,要在投入不变的情况下完成数字化转换确实不容易。特别是近几年,NHK内部管理不善,连续发生用人失察和职员侵吞节目制作经费的丑闻,进一步引发民众对NHK的不信任,导致拒付收视费的比例有所增加。日本《每日新闻》曾在2005年2月5日的社论中指出:“观众拒交NHK收视费,已经超出了抗议的范畴,看来已经开始对公共媒体NHK的结构性问题提出质疑。”NHK面对外界要求精简机构、缩小公共职能范围的呼声显得很被动,而在新的竞争环境下如何生存与发展,更是NHK面临的一大挑战。

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