外广播影视体制比较研究：英国广播电视监管机构及其重要规定

四.广播电视监管体制

1.广播电视监管机构

英国政府机构中涉及广播电视监管的主要机构有文化·媒介·体育部、贸易工业部以及通信办公室。

文化·媒介·体育部主要负责广播电视法规政策的制定和执行情况的监督，监督广播电视机构的运营，向英国广播公司发放政府许可协议，任命商业广播电视规制机构的成员等，并有权对英国广播公司和商业广播电视机构的特定广播进行控制。贸易工业部主要负责对电子工业、电信业务和频率资源等进行监管。通信办公室主要负责传播内容、基础设施以及行业的监督与管理，具体负责六大任务：（1）确保电波资源得到最佳利用；（2）确保全国都可获得包括高速数据服务在内的广泛的电子通信服务；（3）确保广播电视服务丰富多彩，具有高质量和广泛吸引力；（4）确保广播电视服务及其内容的多样化；（5）保护受众免受不良内容的危害；（6）使受众免受不公平待遇，使其隐私免受侵犯。

英国的商业广播电视和电信业务原分属独立电视委员会、广播电视标准委员会、电信办公室、无线电管理局和无线电通信局管理，分别对文化媒介体育部和贸易工业部负责。进入新世纪，为适应信息、通信、传媒产业日益显示出的应用层面趋同的倾向，英国国会于2002年3月正式通过《通信办公室法案》，又于2003年正式通过了新的《2003年通信法》。依据该法，这5个机构合并为统一的新机构——通信办公室，形成新的监管体系，以大幅度简化行政管理框架，减少监管机构与职能的重叠，对电信与传媒产业更好地进行综合、均衡管理，确保公众选择各种服务的权利。新《2003年通信法》还对通信办公室的职责进行了明确的规定和授权。

通信办公室直接对议会负责，与政府保持一定的距离；其委员和主席由文化媒介体育大臣和贸易工业大臣共同任命，在广播电视监管业务和电信监管业务上分别受这两个大臣的指导。《2003年通信法》第5条规定，凡涉及国家安全、外国、国际组织、公众安全的无线电频谱和网络方面的事项，通信办公室须根据贸易工业大臣的指令行事；第198条规定，通信办公室涉及英国广播公司的职能需遵照《英国广播公司皇家特许证书》及英国广播公司与政府的协议来确定，或者要经文化媒介体育大臣的授权；英国广播公司违规须予处罚时，由通信办公室确定罚金数额，文化媒介体育大臣有权发布指令改变罚金数额。

通信办公室依据《2003年通信法》对商业广播电视进行独立监管，同时，依据该法、《皇家特许证书》以及英国广播公司与政府签定的《许可协议》等法律，对英国广播公司、第四频道电视公司、威尔士第四频道等公共媒体的节目内容和服务质量进行独立的评价和监管。通信办公室下设通信内容管理委员会、消费者委员会、全国咨询委员会、老弱病残问题咨询委员会和管理评估委员会等。各委员会每月召集一次会议，贯彻通信办公室的大政方针，讨论预先设定的议题。委员会实行合议制，决议案代表集体的意见。在管理原则上，通信办公室依据《2003年通信法》，为全体英国国民服务，以维护广播电视服务的消费者和公民的各项权利为宗旨；当广播电视服务消费者、公民利益、商业利益之间发生冲突时，优先考虑前二者的利益。在广播电视内容管理上，通信办公室负责制定节目内容标准、广告标准、节目赞助规定，公共广播电视的外制节目比例规定、原创节目比例规定，并受理对节目内容的投诉，对公共和商业广播电视媒体的节目播出状况和实际效果进行定期评估，依据评估结论提出改进意见或建议，为建立新的制播体制和供求模式进行调研和论证^[4]。

通信办公室对广播电视内容的监管分为三个层次，第一层次和第二层次适用所有的广播电视机构，包括英国广播公司，第三层次主要针对商业广播电视机构。具体来说，第一层次称为“公共规制”（Public regulation），包括节目标准、广告标准和公平原则，并对受众投诉和节目格调、品位等问题也作出了相应规定。第二层次称为“共同规制”（co-regulation），主要涉及广播电视机构播出节目的数量和比例，包括不同类型节目比例，地区性节目、原创性节目等的比例，25%的原创性独立节目比例，新闻、时事、教育类节目的比例等。第三层次称为“自主规制”（self-regulation），要求商业广播电视机构每年提交年度报告，自我评估每年所承诺的公共服务义务的履行情况。根据《2003年通信法》，通信办公室每5年对广播电视机构进行一次评估，重点从以下几个方面考核被评估机构是否提供了公共服务：是否提供了多样化的节目，是否满足了各类不同群体的喜好和需要；是否提供了平衡、公正的服务；是否提供了高质量、高标准的节目。

2.广播电视监管体制

（1）法律制度

20世纪中期英国的广播电视法律主要有针对商业电视的《1954年电视法》和针对商业广播的《1972年无线广播法》。1973年议会通过《1973年独立广播公司法》，将商业广播、电视纳入独立广播公司的统一管理体系。《1990年广播电视法》出台后，依法对商业广播电视体制进行了重大改革，商业广播与电视再度分开，成立独立广播局和独立电视委员会，分别管理商业广播和商业电视。

英国后来出台的《1996年广播电视法》，主要是对数字广播电视的授权、竞标、发放许可证等进行规范，并对数字广播电视传输系统的技术标准做出规定。同时，对成立广播标准委员会做出了规定，并责成该委员会对广播电视机构的违规行为进行监督处置。《1996年广播电视法》还针对英国广播公司出售传输网络做出了相应规定，同时对《1990年广播电视法》进行了相应的补充和修改。1990和1996这两部法律也是英国现行的广播电视专门法。

近几年，英国为适应信息社会的飞快发展，先后颁布实施了《2001年广播电视法》、《2003年通信法》，2005年由通信办公室正式颁布了《广播电视节目管理条例》，从保护未成年人和公众利益、维护社会秩序、尊重不同宗教、保证多元观点的公平表达、广播电视广告和商业赞助等十大方面制定了节目标准和经营原则。

此外，英国还从其他几个方面对广播电视的节目制作与经营进行约束，其中包括广播电视契约与自律的有关规定。如在广播电视内容方面，规定凡涉及隐私、犯罪、宗教、政治等方面的广播电视报道，必须符合《欧洲人权条约》、《电视无国界指导原则》、《1978年儿童保护法案》、《1983年人民代表法案》、《2000年政党、选举和公民表决法案》等法律法规中的有关规定；在广播电视经营等方面，必须遵守《公平贸易法案》、《广告法》、《2000年金融服务与市场法案》、《2005年投资咨询（媒介）管理法案》等相关法律法规。

（2）契约约束机制(www.xing528.com)

英国政府对英国广播公司的管理主要通过契约约束机制。英国广播公司受国民委托经营公营广播电视媒体，必须与议会缔结《皇家特许证书》，与文化媒介体育大臣签署《许可协议》。前者对英国广播公司的设立、目的、权限、职责做了规定，后者依据《无线通信法》对英国广播公司承办广播电视事业应该具备的条件做了规定。这两份契约均有一定期限，有效期满后须重新确定条件，经过对英国广播公司的绩效审核，议会认可后方可进行续签。长期以来，《皇家特许证书》和《许可协议》的有效期限一直都是一致的。英国广播公司的现行特许期限从1996年5月1日开始，到2006年12月31日结束。商业广播电视媒体则须与商业广播电视监管机构签定经营许可书，违反契约规定者要受到相应的经济制裁。

（3）自律机制

自律机制在英国的广播电视系统中一直占有非常重要的位置。自律机制一般是由行业组织或媒体组织制定节目标准，以此规范和约束广播电视媒体以及从业者的行为，其约束效力等同于法规。无论是公营的英国广播公司还是商营的广播电视公司都各自订有自律性规章，并公布于众，以便从业人员遵守和公众监督。这些规章一般比较全面、详尽和周密，并根据传媒业的发展变化、公众对广播电视服务的要求而随时加以修订。英国广播公司于2005年6月颁布实施的《编辑指导原则》与原来的《编辑指导原则》相比，又增加了三项新内容：一是新版的《编辑指导原则》较为简明，更加便于应用；二是新版《编辑指导原则》的适用范畴，由原来的广播、电视扩大到在线服务、移动电视、交互电视等英国广播公司新开办的服务形态；三是吸取“吉尔根——凯利事件”的教训，新版《编辑指导原则》在原有基础上又做了较为全面的补充。与节目直接相关的内容共分为15大部分，每部分分别含有条数不等的规定，最多可达25条，总计约有213条。其中，对总的编辑原则与标准、舆论表达的公平性与多样性、隐私问题、犯罪报道、政治报道、宗教问题、节目赞助、与受众的互动问题、战争和反恐以及突发事件报道等多个方面，《编辑指导原则》都做了详细的规定。

独立电视网等商业广播电视媒体同样有自己的内部规章。如独立电视网对外公布的《独立电视网价值观和政策》、2003年10月制定的《独立制片人指导原则》、2004年1月开始实行的《独立制片人委托节目的行为规范》等。这些规章详细规定了独立制片人应该享有的平等机会、节目的委托、谈判与合同文本、节目价格、广告、赞助、多元文化的传播政策以及对各类节目的制作要求，等等。

（4）投诉机制

为更加有效地对广播电视内容进行监控，英国还建立了比较成熟和健全的内容规制和社会控制体系。英国的广播电视内容规制机构是通信办公室所属的广播电视标准委员会（BSC），它对各类广播电视机构的执行情况进行监督，同时接受和处理社会对节目内容的各类投诉。对投诉的处理结果须定期公开出版，被处理的广播电视机构必须向该委员会报告对处理意见的落实情况，有的报告还要被该委员会出版公示。电信管理局下属的独立广播局和独立电视委员会也要分别对商业广播电台和商业电视台的节目进行监管，制定管理条例，监督执行情况，对违规行为进行处罚。

对英国广播公司进行社会监督还有另一途径，就是公众可向英国广播公司理事会内设的“节目投诉委员会”进行投诉。“吉尔根——凯利事件”后，新的英国广播公司理事会班子根据皇家特许证书中关于公共广播电视必须对执照费交纳者负责，要求向执照费交纳者做出公开承诺，并接受公众的监督。2004年7月，英国广播公司理事会发布了处理公众意见的改革措施，提出了处理公众投诉意见的指导性原则，即坚持客观、公正、透明，公司上下都必须勇于承认自己的错误，并迅速纠正；在组织上，新任命了一名处理意见投诉的负责人，监督投诉的处理情况，并直接向理事会报告。同时，进一步明确和公开了投诉渠道及程序。2006年2月27日，英国广播公司的节目投诉委员会首次向社会明确公布了投诉的处理程序，征求社会各界的意见。该处理程序已于2006年夏季正式实施，旨在进一步增强透明度、客观性和公正性。

（5）评估机制

英国所有广播电视机构都要定期接受监管机构的评估，看其是否履行了经营许可协议中规定的承诺。评估结果将决定受评机构是否能够继续经营。这一机制对广播电视机构的经营行为和活动产生了有效的制约。

英国政府在向英国广播公司颁发的《皇家特许状》和《特许协议》中，明确要求英国广播公司每年制定年度目标，向公众做出承诺，并在年度结束时递交每年度的绩效报告和财务报告，由政府有关部门审核其绩效，作出评估，并根据评估结果对英国广播公司的公共服务和经营活动提出改进意见和新的要求。为尽量全面地评估每年的绩效，英国广播公司在年度目标中对节目质量、播出时数、观众到达率等均设定一系列量化指数。评价通常采取定量与定性分析相结合的方式进行，比照年初制定的年度目标，列出实际达到的数字（这些数字由社会调查机构或相关技术机构调查统计），并对完成情况、效果、影响进行客观描述，最后对全年业绩做出评估。

各商业广播电视机构直接对通信办公室负责。通信办公室负责评估商业广播电视是否履行了经营许可合同中承诺的各项服务义务，是否提供了符合节目标准和质量的各类节目，并与公平贸易办公室一起共同评估商业广播电视行业的兼并与收购活动。

（6）调查委员会制度

英国长期以来一直通过广播调查委员会制度来确定广播电视监管政策和发展政策，这也是英国广播电视监管决策的一大特点。从1923年第一届赛克斯广播调查委员会起，英国政府每隔一定时间就设立一个广播调查委员会，围绕广播电视行业的重大问题进行调查研究，预测未来10至15年广播电视业的发展趋势，拟定今后一个时期的广播电视政策和措施。到20世纪末，共组织了10届，每一届广播调查委员会的报告都为广播电视政策的调整打下坚实的基础，有力推动了英国广播电视体制改革的进程。例如，1923年成立的赛克斯广播调查委员会（第一届），就曾围绕英国广播公司的财源体制、广播业的垄断地位等问题进行了深入调查，经过调研得出不应以广告收入作为广播的财政来源的结论，为后来的公共广播机构——英国广播公司（British Broadcasting Corporation）的诞生奠定了基础。1935年成立的塞尔顿调查委员会（第三届）曾就尽早开办电视事业以及采用贝尔德电视系统还是采用马可尼电视系统等问题进行了调查，为英国广播公司首次开播电视广播提供了依据。1950年成立的贝弗里奇调查委员会（第五届）就英国广播公司的行业垄断问题进行了调查，为1954年英国商业电视媒体的诞生铺平了道路。1982年成立的亨特广播调查委员会（第八届）曾围绕有线电视的组织机构和未来发展进行了调查，为1984年出台《有线电视广播法》和设立有线电视系统奠定了基础。1986年成立的皮科克广播调查委员会（第九届）就英国广播公司的财源问题和有线—卫星电视的发展问题进行了调查，调查报告提出的论点直接为1990年的英国广播电视体制改革提供了依据，同时也为《1990年广播电视法》的制定做好了理论准备。戴维斯广播调查委员会（1999，第十届）就英国广播公司到2006年本轮经营许可期限截止前的资金来源问题进行了调查，否决了数字广播电视执照费计划。进入新世纪后，英国政府又于2004年底委托波恩斯独立调查小组就英国广播公司的新一轮皇家章程进行全国性的广泛调查和研究。这种调查委员会制度使英国广播电视的政策制定具有较强的科学性和前瞻性，保证了广播电视事业的稳步、持续发展。