广播电视体制变革的四个阶段及比较研究

三.广播电视体制变革的四个阶段

随着时代的变迁，英国历届政府始终以“领先世界”为目标，对广播电视体制进行不断的调整和改革。总的来看，大致可分为四个阶段：

（1）20世纪20至50年代为第一阶段，在这一阶段，国家对广播电视行业实行公营垄断体制

从20世纪20年代至第二次世界大战，英国广播事业初兴，公营广播体制确立。1922年12月15日，伦敦六家大型无线电器材公司联合成立了私营商业的“英国广播公司”（British Broadcasting Company），并于翌年1月获得政府颁发的营业执照。从广播诞生时起，英国政府就认为广播不仅仅是一种娱乐手段，而是一种对社会有巨大影响力的工具，经过有关委员会的调查，于1926年12月由政府收购了英国广播公司，成立了新的英国广播公司（British Broadcasting Corporation）。新机构以纳税人缴纳的广播收听费为资金来源，建立了“公营广播”的经营模式。1936年英国广播公司又经政府授权独家开办了电视业务。在这一阶段，公营广播电视体制为英国广播公司的垄断地位提供了制度保障，也使英国广播电视事业得以稳步发展，特别是保证了战时的对外广播宣传需要。

二次大战后，各国经济恢复，政治环境趋于稳定，人民生活水平逐渐改善，对文化、信息的需求也日益增加；同时，国内电视市场仍有很大发展余地，资本运营也存在很大空间，此时，独家公司的行业垄断在客观上有利于较快地恢复和发展本国的广播电视事业。因此，大部分西方国家在二战后继续实行国营或公营广播电视体制，英国广播公司也继续维持了原有的垄断地位。

（2）20世纪60至80年代为第二阶段，在这一阶段，市场需求促使世界广播电视体制走向多元，英国广播电视体制形成二元结构，竞争受到推崇

这一时期，各国广播电视事业已得到较快发展，而且市场前景看好。与此同时，经济的发展使不断增加的私营资本寻求市场扩张，开始进入广播电视业；另一方面，国营或公营的广播电视媒体由于缺乏竞争、节目单一、质量不高，已不能满足公众日益上升的信息、娱乐要求。这些因素促使各国的广播电视体制在进入20世纪60年代后逐步走向多元。公营广播电视占主导地位的欧洲各国陆续向商业广播电视开放了市场。在这一大背景下，英国广播公司独家垄断的局面也遭到了社会各界的强烈抨击，指责这种局面压制了竞争，阻碍了广播电视业的迅速发展，也使广大受众缺少选择的自由。1954年6月，议会通过了《电视法案》，为商业电视的开办打开了绿灯，成立了“独立电视公司”。1972年，议会又通过了《无线广播法》，准许开办商业广播，并将“独立电视公司”改组为“独立广播公司”，统管全国的商业广播电视。至此，英国的广播电视事业已由英国广播公司独家垄断转变为公营和商营媒体并存，市场上占主要地位的仍然是公营广播电视媒体。

（3）20世纪80至90年代为第三阶段，在这一阶段，放宽管制的浪潮席卷世界各国，英国的广播电视体制也进入了剧烈变革期

在这一时期，各国的电视事业获得了蓬勃发展，特别是商业电视的实力大大增强，规模迅速扩大，但市场的不成熟以及体制、管理的滞后束缚着电视事业的前进；与此同时，卫星技术、数字技术、信息通信技术的快速发展也向广播电视业提出了巨大挑战。广播电视运营体制和监管机制迫切需要进行调整和改革。

在这样的大背景下，英国以颁布《1990年广播电视法》为契机，拉开了广播电视竞争和体制变革的帷幕。

首先，英国通过立法对商业广播电视体制进行了改革。这些改革突出体现了对经济产业、市场竞争的关注，为商业广播电视的大发展提供了法律保证。当时提出的改革目标是：树立消费者主权的观念，引入竞争机制，进一步打破广播电视行业中的垄断，进一步开发广播电视市场，给消费者提供更加多样化的选择。根据《1990年广播电视法》，英国将商业广播与商业电视再度分开，成立无线广播局管理商业广播，成立独立电视委员会管理商业电视；设立广播电视申诉委员会，负责处理对广播电视媒体的投诉；设立广播电视标准委员会，负责研究制定广播电视节目的技术标准。

其次，对公营广播电视体制进行了调整和改革。随后不久，英国政府又于1996年着手对公营广播电视进行了重大改革，以重新审核、发放皇家特许证书和经营许可证为契机，要求英国广播公司向公众作出公开承诺。新特许证书做出明文规定，英国广播公司的最高决策机构——理事会是国民的代言人。许可证第一次允许英国广播公司开展“商业服务”，并对“商业服务”的定义、内容、经费来源、运营、会计等方面作出了严格限定。

新许可证对经营机制和节目编播方面的义务增加了不少新规定。在经营方面，允许英国广播公司把电视的编播业务与传输业务相分离，可将传输设施的资产、权利和债务转让给民营企业，同时对转让所得的收益及用途做了明确限定；在财源体制方面，明确提出英国广播公司除获得电视执照费外，还可增加新的收入来源，如订费收入、新的技术接收费收入等。同时规定这些收入不得用于商业用途。在节目方面，明确规定了“公共服务”的定义和节目标准；要求英国广播公司加强目标管理和绩效管理，每年须向公众公布服务目标和承诺，年终进行检查，并提出英国广播公司应在人才培养、制作技术和研发方面成为先行者。

（4）从2000年起进入了第四阶段，在这一阶段，新技术革命推动了世界广播电视业的深刻变革，英国再次推进了公营广播电视改革(www.xing528.com)

这一时期，英国政府以新一轮审核、重发英国广播公司的皇家特许证书和经营许可证，以及数字电视转换为契机，再次大幅推进对公营广播电视的改革。

首先，修订法律，确定广播电视的新管理原则，适应广播电视的新生态环境和数字多媒体时代的新要求，为所有公共和商业广播电视的发展提供法律保证。继颁布《2003年通信法》之后，2004年又出台了新的广播电视节目管理条例。

新《通信法》的主导思想是：面对通信业与广播电视业的融合趋势，进一步放松管制，促进竞争，统筹协调，充分确保广播电视公共服务的有效提供。《通信法》不仅对广播电视的公共服务义务、媒体所有权、频谱管理等方面做出了新规定，而且对广播电视管理体制进行了重大调整。《通信法》将原来的独立电视委员会、无线广播局、广播电视标准委员会、电信办公室和无线电通信局合并，组成新的独立规制机构——通信办公室（Ofcom）。此举旨在从根本上简化监管层次，消除由于监管机构重叠而引起的效率不高的弊病，对通信业和广播电视业实行统一协调监管。在内容规制方面，英国于2005年3月颁布实施了新的广播电视节目管理条例，以取代原来的节目管理六项法令。新的节目条例为广播节目与电视节目、公共媒体的节目和商业媒体的节目确立了统一的标准，为建立统一的内容规制框架奠定了基础。

其次，提出数字电视转换的政策框架，并以此为契机，调整广播电视产业结构。2004年4月5日，通信办公室发布了进一步促进数字电视转换的报告，根据政府关于发展数字广播电视的构想、目标和方针，对前一段数字电视的发展进行了调研和总结，对下一步的数字电视普及和转换工作提出了政策性建议。截至2005年9月，英国数字广播的人口覆盖率已达到80%，排名世界第五；卫星、有线和地面数字电视的合计普及率达到65.9%，位居世界前列。报告提出的广播电视数字化转换的指导思想是：逐步由政府主导下的数字转换向市场主导下的转换过渡。报告针对数字转换过程中出现的主要障碍，提出了七大政策建议，旨在推动消费者的购买决策、广播电视媒体、传输公司、生产厂家的投资决策，以及通信办公室的管理决策。报告要求英国广播公司发挥引导作用，带头发展免费的数字卫星电视服务，以确保公共电视服务在未来的覆盖率不降低。

第三，对英国的公共广播电视进行全面评估，继续深化英国广播公司的管理体制和财源体制改革。1996年，为应对数字时代的挑战，英国政府在公共广播电视领域内引入市场竞争机制，推动英国广播公司面向市场开展经营活动，使其财源结构走向多元化。2004至2005年期间由通信办公室对公共广播电视的评估，实际上是在坚持公共广播电视体系和服务的前提下，继续深化公共广播电视体制的改革。通过评估，政府考察了公共广播电视的现状、广播电视市场的发展趋势及未来观众收视行为的变化，考察了公共广播电视现行财源体制及英国广播公司的执照费制度，制定了在公共服务领域引入竞争机制和促使商业广播电视媒体提供公共服务的具体措施，提出了公共广播电视节目标准。

评估报告的核心内容有四点：①数字时代公共广播电视对英国社会与公众仍是非常重要和必要的，应根据当今广播电视业的巨大变化和公众的新需求，重新界定公共广播电视的服务范围，首次提出在广播电视公共服务领域引入竞争机制；②在数字化转换完成以后，公共广播电视节目的提供方式将有重大改变，模拟广播电视时代的公共广播电视体制模式、财源模式和管理模式在数字时代不再适用，应建立能够适应技术重大变化、市场竞争和满足公众期望的新型管理体系。公共广播电视一方面必须把内容、质量、创新放在首位，保证为公众提供更多、更新、更好的节目；另一方面必须改革公共广播电视财政体制。③根据数字时代公共广播电视的宗旨、特点与目标，保持一个有效运转、强大、独立的英国广播公司对英国公共广播电视事业的健康发展至关重要，英国广播公司仍应是数字时代公共广播电视体系的核心，并应在向数字时代转换中发挥主导作用。为此，必须保持公共资金对公共广播电视的支持，其支持水平要依据数字时代公共广播电视受众的增减而决定。但在广播电视节目供应方面应提倡多元化，以避免英国广播公司的独家垄断。④成立公共内容公司（Public Service Publisher），利用公共资金，广泛委托各类节目制作公司和发行传输公司，利用无线、有线、网络、宽带、移动接收、“播客”等一切新技术推进节目制作与流通，考虑从政府税收、许可证费和广播电视营业额税三个方面来解决数字时代公共广播电视的资金需求。

第四，确立了公共广播电视体制的改革思路。英国对公共广播电视体制的改革思路主要体现在2005年3月和2006年3月相继发表的绿皮书和白皮书之中。

绿皮书的主标题为《英国广播公司皇家章程评估》，副标题为《一个强大的、独立于政府的英国广播公司》。它从节目、资金、管理到对公众承担的责任等各个方面，对英国广播公司进行了全面考察，提出了英国广播公司在数字时代应如何发展的建议。其中有两个重要建议，一是取消目前的英国广播公司理事会和执行委员会，组建英国广播公司托管委员会（BBC Trust）和新的执行委员会，以使监管与运营两种职能互相分离、互相独立。新的托管委员会将负责监管英国广播公司，包括监督其执照费的使用情况，并确保英国广播公司履行其公共服务义务；新的执行委员会负责在英国广播公司托管委员会制定的框架内贯彻执行英国广播公司承担的各项公共服务职责。二是在下一轮特许证书到期之前，即2016年12月31日之前，继续保留现有的电视执照费制度不变，并开始对英国广播公司在2016年以后的资金来源方式特别是实行订看费制度的可行性等问题进行调研。

白皮书在绿皮书的基础上，除重申了对英国广播公司管理机构和机制的改革及其财源制度的渐进改革思路和具体建议外，还进一步明确了以下几个问题：一是提出了数字时代英国广播公司的六个新目标。这些目标是：维护公民权益和公民社会；促进教育和学习；激励创新，发展优秀文化；代表英国的各个民族与地区；向世界介绍英国，向英国介绍世界；建立数字英国。二是提出英国广播公司在全国数字电视转换过程中应承担的新责任。要求英国广播公司在建设数字英国方面起到主导作用，这些作用包括：让全体电视执照费交纳者享受到数字广播电视服务，向大众普及数字广播电视的知识与应用、说明数字技术对生活和社会的巨大、深远影响，加大对数字广播的投资，确保弱势群体的信息享有权。三是对英国广播公司的服务提出了新的质量监控机制。要求英国广播公司的新管理机构——托管委员会和执行委员会发布“服务许可”（Service Licence），英国广播公司的所有节目都必须按照“服务许可”的要求进行管理；要求英国广播公司的所有节目都必须符合一套新的节目质量评判标准；对英国广播公司增加的新服务或准备进行重大改变的现有服务进行“公共价值测试”（Public Value Test）。四是针对公平竞争、保护公共媒体与商业媒体之间的“生态平衡”提出了新思路。五是对英国广播公司的商业活动提出了四项指导原则，即必须符合英国广播公司的公共服务目标，具有商业效益，有益于英国广播公司的品牌声誉和保持市场的有序运行。

通过以上分析不难看出，绿皮书和白皮书为英国今后的公共广播电视体制改革确立了基本框架和指导性原则。归纳起来有三个方面：

其一，高举“公共”与“独立”大旗。绿皮书和白皮书都明确宣布，英国广播公司在过去和将来都应是公共广播电视的中坚力量，为此，必须保持一个独立于政府的、强大的英国广播公司。从绿皮书和白皮书建议成立的英国广播公司托管委员会的职能和人员构成来看，它将是一个受公众委托，监督英国广播公司履行公共职责，保证英国广播公司不受政府干预和商业利益左右的机构。这种“独立”并不是绝对的独立，英国政府自有一套法制、机制来约束英国广播公司的行为。在绿皮书和白皮书中，已从英国广播公司的使命、任务，托管委员会成员和执行委员会的人事任命，特别是从英国广播公司的资金来源以及政府确立的英国广播公司的绩效考核制度等方面，为英国广播公司的“独立”设置了巧妙精致、疏而不漏的樊篱。

其二，确保财源体制改革的稳步推进。英国广播公司的财源体制自英国政府开始采取打破垄断、促进竞争、增加选择的方针政策以来，日益成为英国广播公司改革讨论的焦点之一。其间固然有多方面的问题，但最为关键的是，在今天的信息时代，在即将到来的数字时代，传播环境的巨大变化向英国广播公司原来的几十年一贯制的资金来源模式提出了挑战。就英国来说，一方面，越来越多的人正在放弃电视这种媒体，而使用因特网、手机、个人移动终端等获得信息。因此，根据电视机拥有数量来收取固定的费用，作为广播电视长期、稳定的发展资金来源将会变得不那么可靠；另一方面，各种新形态媒介的出现，使电视的经营模式正在由现在的“交费准入”模式向“超市购买”^[3]模式转变，付费订看的电视经营模式已成为趋势，尤其是英国广播公司承担引导英国进入数字时代的任务，考虑收费模式改革已不可避免；另外，据统计，随着英国家庭的增加和电视执照费随通货膨胀率的上调，使英国广播公司获得的电视执照费收入逐年增加，因此需要仔细衡量电视执照费交纳者是否需要以逐年增加收看成本来获得英国广播公司提供的服务，英国广播公司提供的服务是否能使电视执照费交纳者得到“物有所值”的相应服务。绿皮书和白皮书建议英国广播公司的财源模式应该是一个“混合模式”，即以电视执照费、广告费、赞助费与订看费共同作为英国广播公司的资金来源。但是鉴于目前问题仍然较多，工作小组因此建议在即将到来的新10年许可期内仍保留英国广播公司已实行77年的电视执照费财源制度，在数字电视全面转换期限到来之前，全面、慎重考虑英国广播公司的资金来源改革的问题。

其三，在确保英国广播公司公共广播电视服务基础上，继续促进市场因素进入公共广播电视领域，促进英国广播公司参与竞争，提高效益与效率。在作为公共广播电视代表的英国广播公司进行商业活动的问题上，绿皮书和白皮书鼓励和支持英国广播公司在提供更好更多的满足公共需求的广播电视服务基础上进行商业活动，但同时也划出了英国广播公司商业活动的范围，要求其商业活动必须以公共广播电视服务为主线，与其公共服务核心目标相关，并且必须严守一定界限，与公共资金资助的商业广播电视全然分开，履行公平贸易承诺和管理透明。