美国公共广播电视体制的历史与发展

八.公共广播电视体制

美国法律对具有公共服务性质的广播电视的定义是：非营利的、非商业的广播电视服务；它服务于所有人，提供所有类型的节目；它对公民负责，远离政治力量的控制，不依赖市场机制提供节目。由此可以看出具有公共服务性质的广播电视应具备以下三个要件：第一，成本补偿通过非市场、非政治的方式来解决；第二，节目类型广泛而多样；第三，提供普遍服务。

美国通常把广播电视看做公共服务的一种手段。作为提供公共服务的主体，广播电视媒体应将信息公开化，真实地向公众传递新闻，并且肩负起“船头瞭望者”的职责。从这个意义上说，美国的商业媒体和公共媒体都具有以上功能与职责。只是商业媒体的逐利本性决定了它为了获得市场利益往往会牺牲公共利益。20世纪上半期，美国针对上述的市场缺陷建立了与商业广播电视相对应的公共广播电视体系。长期以来，公商并存的二元体制在发挥商业媒体的市场效率和公共媒体的社会效率、确保广播电视服务的多样性、丰富性方面，确实发挥了制度保障作用。

1.公共广播电视的历史演变

美国的公共广播起源于早期的教育广播电台。20世纪20年代出现的大学电台在传播知识、普及教育方面起到一定作用。后来这些教育电台联合起来，于1935年成立了全国广播教育委员会，并获得频谱分配的权利，为后来的教育电视台的出现奠定了基础。美国颁布《1967年公共广播电视法》是公共广播电视体制确立的标志。美国的《公共广播电视法》，把教育电视和广播称为公共广播电视，以区别于以前的以教育为目的的教育电视台。根据《公共广播电视法》要求，公共广播电视公司（CPB）于次年成立。CPB负责管理和分配国会对公共广电媒体的拨款，协调公共广电媒体之间的关系，但不能建立自己的直属台，也不能制作推销节目。1969年，CPB建立公共电视网（PBS），自己承担起协调各成员台之间关系和筹措节目的职责。PBS实际上是分布于各地的公共电视台的联合组织，其本身为非营利性组织，它是一个节目制作和分销组织。由348个地方成员台组成，覆盖全美99%的家庭。此外，美国的公共广播网（NPR）成立于1970年，目前拥有800多个成员台，每周制作和发行130个小时的原创节目。在收音机十分普及的美国，公共广播网的听众数量也很可观。2003年伊拉克战争时，每周累计有2200万人收听NPR的节目。从1998年到2003年NPR听众增长了64%。由此可见公共广播服务的权威性。NPR每年将大部分资金用于新闻、信息和文化节目的制作。

2.美国公共广播电视的特点

与英国的公共广播电视媒体——英国广播公司（BBC）相比，美国的公共广播电视有自己的鲜明特色。从时间上看，美国的公共广播电视媒体成立较晚，它是在商业广电体系发展成熟后，作为商业媒体的补充而建立起来的。实际上，“公共”的概念从美国广播电视诞生伊始就已经存在了，所有的广播电视业主都被视为由政府颁发许可的“公共受托人”。私营广播电视业主受社会公众的委托使用频谱资源，因而应承担公共服务的社会职责。美国的这种制度安排与BBC有相似之处，BBC是受政府委托运用公营资产向社会提供公共服务的，因此有责任传播多元观点。美国的公共广播电视是作为市场体系的补充而存在的一支力量，它的存在可以保证地方的、少数民族的、教育的公共媒介资源得到充分利用。从运营体制来看，美国的公共广播电视具有如下特征。

首先是产权结构上的特点。美国的公共广播电视公司（CPB）主要负责分配联邦政府拨款，协调公共台之间的关系，并不拥有其成员台——各地的公共电台和公共电视台的产权，也不能制作和编播节目。各地的公共电台和公共电视台分别属于各州的不同教育机构或社区、政府等非营利组织。值得注意的是，CPB从产权上来讲属于非政府、非营利的组织。

其次是节目运作上的特点。美国公共广播电视媒体之间的合作主要是节目的合作，公共电视网（PBS）和公共广播网（NPR）分别围绕电视节目和广播节目进行协作和交流。PBS自身没有节目制作机构，它负责从成员台和其他节目制作公司处筹措节目并进行再分配。PBS的节目包括全国节目服务、资助节目服务和辛迪加节目服务，还包括另外4个频道以及两个卫星电视频道。由PBS提供的节目一般成为成员台的主播节目，它还为成员台的节目派发资金，并为节目流通进行协调。为了满足社会公共需求，PBS很注意优化节目的构成，科学类、教育类、新闻类、纪实类节目都占有一定的比例。在商业竞争日益激烈的环境中，公共电视台播出的部分节目仍取得了成功，尽管总体收视率无法与商业电视网相比，但公众对公共电视台的节目一般都给予很高的评价。

第三是财源体制上的特点。美国公共广播电视的收入结构是多元的，其中主要部分为社会捐赠、联邦和州政府的拨款、州立大学的拨款、企业赞助以及财团资助，这几部分收入一般要占到总收入的80%以上。财源的多样化是美国公共广播电视媒体正常运转的保障。以2004年为例，这一年来自公民个人的捐赠占到总收入的26.1%，这是因为公共电台和电视台所提供的多样化、非商业化的节目得到公众的理解和支持。来自联邦政府和各州政府的财政拨款近年来有削减的趋势，但仍占了很大比重。近几年，公共广电媒体还通过不同的基金来发展内容生产，比如NPR就通过创新基金和卓越基金来资助节目创新。

长期以来，联邦政府每年对公共广电媒体的财政支持都有数亿美元，约占公共广播电视全年收入的10%～15%，然而公共广播电视媒体的表现并不总是令人满意。美国众议院就曾指责公共媒体是“自由主义精英和上流社会的代言人”^[15]，还有一些人认为，公共广电媒体对市场机制的补充作用，通过国家对私营商业媒体的公共规制也可以实现，因此那些获得受众认可的公共广播电视服务，商业媒体通过市场机制也可以提供，因此这些年要求削减公共台资助的呼声有逐年增大的趋势。近几年来联邦政府的拨款数量也有所下降，未来究竟通过什么方式可以在公共媒体的普遍服务责任和其资金需求之间实现平衡，是美国今后面临的课题。

第四是组织结构上的特点。美国的公共广播公司从一开始就通过松散的联合体来组织运营。维系这一联合体的纽带是节目、财源和媒体维权。通常在面对国会拨款和其他政府行为时，公共广播电视媒体的行业协作就显得更为重要。如美国公共电视协会（APTS）在2006年初通过签名运动动员公共电视成员台共同对国会施加压力，以获得更多财政支持。

3.新技术变革带来的影响

近十几年来，公共广播电视面临越来越大的压力，主要的挑战有两个，一是商业环境的影响，二是数字化的冲击。首先，从全球范围看，许多国家的公共广播电视垄断体制在商业化大潮以及有线电视、卫星电视的影响下已经开始动摇。一方面，商业化的低俗节目对受众本能需求的迎合，使公共服务类节目面临巨大威胁；另一方面，市场集中度越来越高、垄断规模越来越大的商业媒介资本，与日益紧缩的公共媒介预算形成巨大落差。面对挑战，公共广播电视媒体开始探索新的发展模式，积极适应新技术变革带来的新的竞争环境。2004年10月，PBS与康卡斯特等几家有线公司和通信公司合作，开办学前教育方面的服务，建立了24小时数字有线电视频道和VOD系统。新服务的管理者是儿童网络公司，PBS拥有15%的股权。2005年1月，PBS专门成立了PBS数字公司，负责管理在儿童网络公司中的利益。到2006年，已有328个PBS的成员台开办了数字节目。

公共媒体提高竞争力的另一个手段是开办网络广告业务。2006年，布什政府将公共广播公司预算削减了530万美元，地方公共电视台提出的数字电视转换资金申请也没有得到支持。迫于经济压力，在削减人员的同时，PBS从2006年起在自己的网站上尝试提供文本广告方面的服务，并开办了软件下载、付费游戏等业务，以弥补经费的不足。

第二，数字化使频谱资源的稀缺性得到缓解，商业广播电视媒体有机会提供更多与公共广播电视相类似的节目服务，公共广播电视的存在价值受到挑战。此外，巨额的数字化改造费用特别是数字电视的推广，使本来并不宽裕的经费更显紧张。这些问题也是其他国家公共广播电视面临的共同难题，各国都在加紧探索数字化时代公共广电体制的改革之路，公商并存的二元体制已经进入了新的转型期。

【注释】
(www.xing528.com)

[1]根据Radio Advertising Bureau数据。

[2]根据FCC资料。

[3]林达：《美国人的公共台之争》，2006年7月30日《新京报》。

[4]（美）帕特里克帕森斯、罗伯特弗里登：《有线与卫星电视产业》詹正茂等译，清华大学出版社2005年9月，第56页。

[5]《国际传媒政策新视野》，第325页。

[6]《Media and Culture 2005update》，P562。

[7]5类节目包括：能够使节目在整体上保持和谐的节目；被商业媒体忽略的节目；能够满足少数和弱势群体需求的节目；能够满足非营利组织的需求的节目；以广告收入为财源的商业媒体不愿尝试的试验性节目。

[8]主要指：能够利用当地人力资源的地方节目；内容涉及宗教、教育、农业的地方节目；地方性新闻节目；内容触及到当地社会问题、政治问题的地方节目。

[9]公共问题节目是指：其内容触及到社会公共利益，因而其报道内容为公众所关心的节目。

[10]20世纪80年代以后，FCC并没有全部取消对广播电视的规制，而是将已有的规制分成结构性规制和行为性规制两大类。结构规制是指对各类广播电视市场结构所进行的外部干预；行为规制是指对广播电视媒体的业务活动所进行的外部干预。

[11]《Media and Culture 2005update》，P564。

[12]《The Problem of media》，P54。

[13]《美国大众传播法》，判例评析，第659页。

[14]《Media Policy for the 21st Century in the United States and West Europe》，P184。

[15]《美国广播电视产业》，第161页。