外广播影视体制的规制结构与改革研究成果

七.规制结构与规制改革

进入21世纪后，美国进入了由技术创新带来的网络融合的时代，网络融合所带来的新的服务也在迅速增长。美国在新世纪仍将继续遵从以下规制理念和原则。

1.规制理念和原则

首先，言论自由和公众自我决策的理念仍将得到延续。受宪法保护的公民言论和表达自由的权利，与公众的自主选择、自主判断、自主决策密切相关，这与信息社会的多元价值目标相互吻合，因此仍将是美国制定媒介法律和政策的基本原则。

其次，私有产权仍将是美国广播电视政策的基本价值目标。在私有制的大前提下，美国将继续鼓励私人和法人实体运用频谱资源向社会提供广播电视服务，但不会允许利用这一公共资源纯粹为个人谋求利益的行为存在。

第三，有限政府或限权政府仍将继续成为广播电视规制体制的设计理念。只有当私营商业媒体的服务有损公共利益的时候，才需要政府进行干预。当公共利益的内涵发生变化时，对政府干预的社会需求也将变化。因此，竞争市场的规制政策要随时调整，政府不应阻碍各个层面的竞争。

2.规制内容和规制方式

首先，针对广播电视行业的许可审批制度在短期内不会取消。从1934年开始，由国会委托FCC依据《1934年通信法》对电视台、电台的申请实行许可证制度。通过对申请者（公司）运营状况的审查，决定是否批准向其颁发许可证，目前许可证有效期为8年，到期之后需要更换新的许可证方能继续运营。这样一种许可审批、到期更换的制度具有重要意义，虽然很少有人被吊销执照，但它仍是罚款、警告之外的、规范广播电视媒体行为的“杀手锏”。FCC在许可审批和更新审批时需要考查的项目包括：设立该台是否符合公共利益，是否有成立的必要性，是否播放一定数量的非营业性节目，是否留有适当的时间用于讨论社会公共问题，广告数量是否过多等。广播电视许可审批制度的另一个功能是对各地和各个城市的电台、电视台数量进行控制，实际上是通过适当的市场进入壁垒来控制市场的结构。因此，美国的广播电视许可审批制度兼有结构规制和行为规制的双重性质。美国建立广播电视许可审批制度的法理依据是：电波乃全体国民的共有财产，获得广播电视许可的私营广播电视业主实际上成为享有电波使用“特权”的“公共受托人”。联邦政府在确定“公共受托人”的同时，也免费向其颁发营业执照。作为无偿使用电波资源的回报，获得许可者应该履行政府设定的公共服务义务。FCC今后将根据需要不断调整许可审查的附加条件，其中对节目内容的事后考察将继续予以保留。

其次，媒介所有权规制在数字化、融合化大背景下将继续进行调整和改革，其宗旨是：既要适应跨行业、跨媒体融合的需要，降低市场壁垒，促进新媒体实现规模经济和范围经济，又要抑制各级市场的过度垄断和集中化趋势。前几年放松所有权规制确实导致了跨行业、跨媒体垄断企业的形成和市场的快速集中化，有专家指出这种局面可能会影响到有效竞争局面的形成。据统计，1996年时全美登记注册的商业广播电台所有者约有5100个，到2001年底只剩下3800个，减少了25%^[5]。美国国内舆论认为，市场的集中和垄断已经损害到传播内容的多样性，这些垄断企业的广告售价也明显高于市场平均售价，严重损害了竞争原则。甚至社会公众也认为广播电视所有权的高度集中将带来“民主的末日”^[6]。

第三，内容规制将继续存在，美国实行以事后审查为主的内容规制制度，专门法中设立了一系列媒体应该遵守的内容准则，并授权FCC对违反者进行事后经济和法律的制裁。美国早在《1927年无线法》中就提出“公共利益和公共需求”的概念，1928年美国的联邦无线电委员会（FRC）首次将“公共利益和公共需求”原则纳入广播电台营业许可证授予和更换时应予以审查的内容，并对广播行业遵守“公共利益”原则提出了具体要求。1929年FRC正式将广播行业确定为公益事业，并提出“无差别广播服务”的概念。FRC把“无差别服务”定义为：使听众的所有主要的共同性爱好、需求和愿望都能得到满足的服务。从此以后，美国便把“节目服务的无差别化、多样化和协调性”作为一项重要指标，纳入节目内容的事后监管体系。FCC在1946年发表的蓝皮书中进一步将广播电视服务中的“公共利益”概念具体化为：积极编播5类非营业性节目（sustaining Program）^[7]、地方性纪实节目^[8]和公共问题（Public issues）节目^[9]，合理限制广告的数量和内容。FCC在1960年发表的节目政策声明中，进一步强调应加强14类节目的制作和编播，以更好地满足不同地域、不同社区的需求。该政策声明还规定，每位申请更换广播电视许可证的业主，都有义务向FCC报告以上各类节目的制作和编播情况。从此，美国正式将节目内容的事后审查纳入许可证更换审查的制度当中。节目内容规制是典型的行为性规制。

20世纪80年代以后随着放松规制浪潮的出现，FCC大幅度放松了对广播电视产业和市场的结构规制^[10]，同时也取消了一批对节目内容的限制性措施，如对节目编播比例的限制等。与此同时，FCC对节目内容的规制出现了以下新变化：一是在《1996年通信法》中确立了“防暴力芯片”（V-Chip）的法律地位，法律规定：要求电视机生产厂商从1998年起，在所有新生产的13英寸以上电视机上内置该插件，由家中的成年人掌握密码，以便家长控制电视节目的收看等级，并建立了相配套的节目分级和节目等级标识制度。二是依法规定商业电视网每周至少播出3小时的儿童节目，2004年又对数字多频道平台播出儿童节目提出新的要求。三是规定含有色情、暴力内容的节目只能在晚12点至凌晨6点时段播出，在维护成年人视听权利的同时，保护未成年人的身心健康；四是强化对猥亵、低俗节目的处罚力度，提高媒体的违约成本。(www.xing528.com)

对于不能遵守分级制度或播放了不健康内容的电台、电视台，极容易遭到来自规制部门和民众团体的管理和压力。如FCC在最近几年中对节目辛迪加Howard Stern的早间节目就开出了100万美元的罚单^[11]。另一项由宾夕法尼亚大学主持的研究表明，五分之一的所谓儿童节目“没有或少有教育价值”。因此，许多业者虽然没有违法，但实质上并没有遵守FCC每周播出三个小时儿童教育节目的要求^[12]。此外，美国针对广播电视媒体的内容规制还包括：对政治性公开演讲的公正报道原则。这一原则要求政治家或民主选举的候选人应均等地获得利用广播和有线电视表达自己观点的权利。对于具有社会特殊需求的节目，通信法要求设立基金，资助发展公共传播设施、制作儿童教育节目和非商业电视节目。法律还要求广播电视媒体确保残障人士享受到应有的服务。

美国放松媒介所有权规制以来，另一个负面的结果是内容的趋同化。由于宪法对言论和表达权利的维护，FCC很少对节目内容的类型、主题进行事前干涉。由于广告媒体自身的缺陷所致，大多数媒体都不能完全避免节目内容趋同化的影响。社会团体和舆论对内容趋同抱怨颇多，甚至有专家指出，新时期很可能形成对广播电视内容的再规制^[13]。

第四，基于普遍服务原则的规制政策。普遍服务是公共政策的一个组成部分，电信和广电的普遍服务政策指通过政府规制，为农村、高成本地区和岛屿居民提供电信接入服务的政策。普遍服务原则实际上起到了在市场失灵时，满足公众信息接近权利的政府的调节能力。主要包括交叉补贴、协作方式、许可证条款规定、普遍服务资金、政府直接资助等形式。FCC有权“用充足的设施和合理的价格，使所有美国民众享受尽可能好的、快速而充分的、全国的和世界的有线服务和大众传播服务”。美国倡导的普遍服务原则包含2个重要理念：一是广播电视服务在地理上的可使用性；二是信息的必需性和多样性。所谓可使用性包括两个方面：一是通过媒体可接收到的频道数量；二是利用媒体发送本地信息的能力。所谓必需性和多样性，是指广播电视播出的内容必须与当地居民的日常生活紧密相关，是他们所需要的信息，并且信息来源应该是多元的，信息内容应该是多样的。

随着新媒介的出现，普遍服务的对象在扩大，在20世纪末，美国曾开展了因特网是否应该适用普遍服务原则的讨论，鉴于因特网对社会的影响日渐扩大，美国社会和政府正在寻找将因特网服务纳入普遍服务适用范围的法律依据。

第五，外资规制和技术规制。美国对广播电视行业也实行外资规制的政策。规制的依据法来自《1934年通信法》的有关条款。外资规制的主要内容有：禁止外国政府或其代理人、外国人或其代理人、基于外国政府的法律而设立的法人获得和拥有地面电视、卫星电视的营业许可证；外资对地面电视台的直接出资比例不得超过其资本金的20%，间接出资比例不得超过其资本金的25%。技术规制也是美国广播电视规制的重要内容。FCC负责制定和推行全国统一的技术标准，有责任对公众披露全国性技术标准的有关信息，并及时对公众开放这方面的讨论机会。

3.数字化、融合化时代的规制改革

美国在数字化、融合化时代仍然相信具有竞争活力的市场而非规制，才是公共利益的最大保护者，唯有竞争能够带来更多的选择、创新以及最佳途径。在这种理念的影响下，美国对原有政策进行了适度调整。

首先，积极推进广播电视数字化转换和数字内容产业的发展。近几年，美国大力撤销了阻碍这种发展的经济性障碍和区域性障碍，全面推进数字媒体的发展。在宽带服务、无线服务、有线数字电视市场上大力促进竞争环境的形成。例如，政策已对电话公司、有线电视公司开放了电视服务、声音服务、因特网服务的市场，电话公司进入全国范围的宽带市场也无需获得当地的许可。据调查，仅自2005年3月至2006年3月这段时间，美国家庭的宽带用户一下子增加了40%，从6000万增加到8400万。

其次，加强数字时代的普遍服务。美国面对信息鸿沟、数字鸿沟的扩大，近几年通过经济和法律手段，大力构建普遍服务的体制和机制，缩小信息鸿沟带来的社会不公。FCC的一份报告显示，那些居住在偏远乡村和城市穷人区的人们已经被信息时代所抛弃，而少数民族聚集区和低收入群体聚居地的情况也不太好。年收入7.5万美元以上的家庭接入因特网的比例是贫困家庭的20倍^[14]。为此，美国正在通过直接拨款、税收减免、鼓励私企捐赠等多种方式，尽最大努力来缩小数字鸿沟。2005年，美国众议院通过了一项8.3亿美元的拨款计划，用于帮助至今仍使用模拟电视机的数百万人口购买信号转换器，使他们能在数字时代继续享受服务。美国国会还提出建立普遍服务基金的建议，以确保更有针对性、更有前瞻性、更有效地提供普遍服务。但是，在商业利益至上、市场高度发达的美国，由贫富差距造成的数字鸿沟在短期内很难消除。

第三，对内容规制政策进行调整。近几年，美国开始关注因特网内容的监管问题。1996年，国会通过的《传播庄重法》明文规定，通过公共计算机网络传播不庄重的材料或允许他人传播此类材料的行为属于犯罪。如果被告人被判罪名成立，那么它可能面临高达5万美元的罚金和长达5年的监禁。1998年，国会还通过了《儿童在线保护法》。