规制政策的演变与特点

六.规制政策的演变及特点

美国的广播电视业经历了商业广播的普及、地面电视网的兴盛、有线电视的崛起、卫星电视的发展、数字多媒体的出现等多个发展阶段。美国在各个历史发展阶段的规制政策都有不同的特点，总体上看，美国的广播电视政策演变可分为三个阶段：第一阶段从20世纪20年代至70年代末，第二阶段从20世纪70年代末到1996年，第三阶段从1996年至今。各个阶段呈现出如下特点。

美国在第一阶段的广播电视规制政策紧紧围绕着一个中心展开：强化对市场的外部干预，建立以行为规制为主导的广播电视政策体系。早在电视媒体出现之前，针对广播的规制政策主要是以公共利益为出发点，商业电台在此阶段还没有专门法律来约束。《1927年无线电法案》首次承认了商营电台的法律地位，国会后来成立了专门管理广播的联邦无线电委员会（FRC）。FRC作为独立于政府的监管机构负责广播执照的审核颁发以及频率分配，随着广告业的发展，美国形成了三大广播网鼎立的局面。《1934年通信法》颁布后，依法成立了联邦通信委员会（FCC），美国向规范的监管体制迈出了重要的一步。

二战结束之后，地面电视媒体及其产业在美国开始发展起来，随着地面商业电视网的迅速崛起，过度播出广告、片面报道新闻、缺乏地方节目以及教育、文化、宗教类节目的问题日益显露，社会对电视网节目的不满日益强烈。面对这种情况，FCC于1946年发表了《蓝皮书》，首次将积极编播“非营利性节目”、“地方性节目”、“讨论和报道社会公共问题的节目”以及整治广告泛滥等事项，确立为广播电视许可证更新审查的重要标准。但是FCC针对电视网节目内容所进行的规制经常遭到业界的抵制，这些抵制的主要依据来自美国宪法关于“保护言论和表达自由”条款。

20世纪50至60年代是美国商业广播和商业电视大发展的时期，这一时期地面商业电视网因为节目质量问题引起的社会投诉案件迅速上升。社会舆论要求FCC对地面广播电视网节目进行干预的呼声越来越高，FCC于1960年发表了《关于节目政策的文书》，进一步要求商业广播电视媒体严格遵守节目质量标准，特别强调了广播电视媒体对地方社会发展所具有的不可替代作用，这一思想后来演变为著名的“地方主义原则”，并成为美国广播电视公共政策的核心理念。不久，美国又颁布实施了《教育电视设施法》，设立了“关于教育电视的卡耐基委员会”。美国在此基础上于1967年又颁布了《公共广播电视法》，并依法成立了非商业广播电视的联合体——公共电视网（PBS）。从此，美国开始走上通过商业媒体与公共媒体并立的二元体制来抑制市场消极影响的道路。

20世纪70年代，针对三大地面商业电视网的垄断性经营，FCC出台了《财务利益和辛迪加规则》（The Financial Interest and Syndication Rules）和《黄金时间准入规则》（The Prime Time Access Rule）两部重要法规，促进了电视节目的多样化，有效限制了三大电视网对节目市场的控制。尽管这些法规在实施过程中未能完全实现预期的效果，但在广播电视业界确立了FCC的地位，也显示了独立规制机构的市场干预能力，尽管这种干预还有不少消极成分。

第二阶段广播电视政策的特点是加强联邦层面的规制权力，鼓励各类媒介市场之间的竞争。20世纪80年代有线电视产业的迅速崛起大大改变了美国广播电视市场的结构，政府为了发展有线电视产业，牵制三大地面商业电视网，出台了一系列鼓励有线电视产业发展的政策。如FCC于1972年提出了著名的《开放天空政策》，为有线电视台通过卫星分配和传送节目创造了条件，也大大促进了有线电视的多频道化和专业化服务。美国有线新闻网（CNN）、娱乐与体育节目电视网（ESPN）、探索频道（Discovery Channel）等一批著名的以专业化取胜的有线电视网应运而生。1986～1995年之间产生了三个新的广播电视网——福克斯电视网（FOX），联合派拉蒙电视网（UPN）和华纳兄弟电视网（WB）。在这一阶段，FCC还积极推出鼓励外资进入本国地面电视市场的政策，随着有外资背景的福克斯电视网的出现，美国地面商业电视市场由三足鼎立进入了四大电视网争雄的时代。

1984年以后，发达国家纷纷放松对通信业的规制。英国政府1984年颁布《通信法》，废除了英国电信公司在通信业的独家垄断地位，对民营企业开放市场；日本废除了《公众电信法》，并于1984年制定了《电信事业法》，开始允许其他企业进入电信领域。美国也进一步放松了对有线电视业的规制。美国于1984年出台的《有线通信政策法》（the Cable Communication Policy Act）是对有线电视行业制定的具有普遍适用性的联邦法，该法包含以下重要条款^[4]：

·授予各城市颁发特许经营证的权力

·准许各城市对公众、教育和政府（PEG）通道频道的要求

·具备36个频道以上的系统必须把容量的10%～15%用于商业用途

·禁止电话公司在其服务区内拥有有线系统

·特许费被授权给政府，但最高不超过5%

·禁止联邦和州政府对有线电视基本层和付费层的费率进行管制(www.xing528.com)

·只有在有效竞争缺失的情况下，才允许本地政府对基本层费率进行管制

·FCC对广播电视的平等雇用机会（EEO）的规定也适用于有线

·信号盗窃构成了犯罪，要受到罚款和监禁

·对本地公共电视台和商业电视台的传输所做的规定

1984年颁布的《有线通信政策法》确立了一个全国性规制环境，形成了联邦、州、地方的规制框架。在此之前，有线电视业与其他规制行业不同，经常要同时面对来自地方、州和联邦的规制。其中，FCC对有线电视业的影响力较弱，而各州和地方政府由于拥有特许经营授予权，其影响力非常之大。美国在历史上一直把地方特许经营权的授予作为有线电视规制的主要内容，通常是由地方政府向有线电视系统颁发特许经营证书，由联邦政府制定行业的技术标准。因此，地方政府可以利用特许经营授予权，挑选地方运营者，并监管有线系统的运营。

《有线通信政策法》首次允许有线电视运营商与其他媒介展开竞争，地方政府有权对技术设备和硬件的标准做出规定，但是无权控制内容。后来在对1984年有线电视法进行修改的基础上，又在1992年颁布了《有线电视消费者保护及竞争法》，这标志着美国有线电视政策的转型：从过去的以保护为主的政策转变为以促进竞争为主的政策。

第三阶段以《1996年通信法》为标志，美国进入了广播电视规制的新阶段。

这一阶段的特点是：随着广播电视数字化、通信网络宽带化的逐步普及，广播电视与通信的融合趋势在美国逐渐显现，为适应新的环境，美国的广播电视政策出现了两个重要转变：一是推出了著名的《1996年通信法》，较大幅度地放松了针对媒介所有权、有线电视相互持股、外资进入、许可证更新等方面的限制性措施，同时强化了对节目内容特别是儿童节目的监管。这些政策的出台一方面大大促进了广播电视市场的跨区域竞争，另一方面也为跨行业、跨媒体的融合打开了大门。与此同时，美国于1999年颁布了《卫星家庭接收促进法》，规定了有线电视网转播地面电视节目的义务。此举旨在为直播卫星同有线电视的市场竞争制定公平的规则。

进入21世纪后，美国广播电视产业及其市场面临的最大机遇和挑战就是数字化、融合化趋势。视听新媒体的迅速崛起也在不断改变着媒介生态和行业结构，美国的广播电视体制和政策体系在这一时期面临前所未有的转型。

《1996年通信法》不仅对美国影响深远，而且对其他国家的媒介政策和规制体制也产生了重大影响。新的通信法遵从了这样一种政策理念，即需求创造供给。在此以前，美国奉行的政策理念是供给创造需求，政府只要管好供给，消费者将自动跟从。以下事实充分反映出这种理念上的深刻变化：在1934年至1996年的60多年里，美国的广播电视法律和政策始终围绕着“公共利益”展开，近些年开始把“消费者利益”放在更加重要的位置。《1996年通信法》的核心是对规制与竞争做出了新的诠释。在该法中，旧的思维方式被改变了，政府不再告诉业界该做什么，也不再告诉消费者该做什么。因为消费者知道自己需要什么，广播电视业界可以从消费者那里寻找到市场走向。

根据《1996年通信法》的新规定，FCC从1999年起开始了新一轮规制改革。在所有权规制方面，放松了对全国电视市场、地方电视市场中1家公司拥有电视台数量的限制，同时也放松了全国广播市场、地方广播市场中1家公司拥有广播电台数量的限制。

从市场反应看，竞争政策带来跨媒体、跨行业的媒体垂直兼并与整合。与此同时，《1996年通信法》还促进了视听新媒体、新服务、新领域的快速增长，这又引起了消费者的媒介素养和媒介消费习惯发生变化。自20世纪90年代中期以来，美国有越来越多的多频道视频订户成为卫星电视的忠实观众，今后几年将有大批的因特网用户成为网络视频服务的用户。有专家预测：未来的信息通道，将不再是视频、音频、文字各自为战，多通道传输、多平台服务、信息终端合一的下一代数字内容传播产业正在崛起，广播、电视、因特网、通信之间的界限也将日益模糊。