广播电视规制机构：美国规制历程及机构权力

五.广播电视规制机构

美国自1934年成立联邦通信委员会（FCC）以来，从没有完全放弃过对广播电视业的规制，只是各个时期在规制的范围、结构和松紧程度上有所不同。从横向来看，国会、总统和联邦法院对广播电视政策的制定均有影响力，从纵向来看，联邦政府、各州、社会团体、行业组织、受众组织也对广播电视政策的制定发挥着影响作用，美国各个时期的广播电视政策都是社会各种力量进行博弈的结果。进入20世纪80年代以后，美国开始对广播电视规制体制进行大幅度调整，放松或取消了许多规制政策，其目的是更好地适应数字化、融合化时代广播电视产业的发展和数字内容产业的崛起，实现体制和政策的转型。

1.国会与立法规制

国会通过拥有立法权，通过举行听证会，可颁布、修改有关传媒法案，并对广播电视与通信的主要规制机构——联邦通信委员会（FCC）进行直接控制。国会还拥有财政权，对包括FCC在内的各级行政部门每年的财政预算进行评估审议。因此，FCC在制定和实施广播电视政策时，总要受到国会财政经费额度的直接影响。

2.FCC与独立规制

联邦通信委员会（FCC）依据《1934年通信法》而设立，其性质属于独立行政机构（Independent Executive Agency）中的独立规制委员会（Independent Regulatory Commission），主要对国会负责，接受总统的直接领导，不受其他行政部门如美国商务部（其下设有国家通信与信息电信管理局）的领导。联邦通信委员会行使对广播、电视、有线、数字电视、通信市场的监管权，具体实施是通过制定各种政策和推动国会立法来实现的。

FCC作为独立规制机构，其设置目的是为了维护公众利益，限制资本主义自由市场中企业的违规行为。与其他行政部门相比，它具有如下特点：①以监督和管制私营企业为主；②法律在赋予其行政管理权的同时，也赋予了准立法权和和准司法权。既可以制定和发布FCC规则，又可以受理投诉，举行听证会，做出具有约束力的裁决；③不实行行政首长负责制，而实行委员会体制，设主席，在决策方面实行合议制。

FCC的5名委员全部由总统任命，其中1名为主席；为体现公平性，委员会中最多有3人来自同一个党派，委员们不得直接与通信、广电业有经济或经营上的往来。FCC下设6个专业局和10个职能办公室，各局的职能如表1所示。

表1　FCC下属6个局的专业职能划分

FCC一方面受到总统的直接控制和国会、司法机构的制约，另一方面还要受到强势利益集团的影响。联邦法院对FCC的约束不仅来自宪法，也来自其他法律。如《行政程序法》、《阳光立法和联邦信息自由法案》等法律，为监督FCC的决策过程使其透明化、公开化提供了法律依据。

FCC经过一系列程序颁布众多的规则（rule）。规则的制定一般分为调查、分析、制定、再审查4个阶段，整个过程公开、透明，且保持与外界的互动，受到外界的监督。在规则制定之前，首先要由FCC或者外部团体提出规则制定的提案，FCC对提案有可能作出否决提案、同意提案并发布告示、启动规则制定所必要的调查程序并发布告示、修正调查告示等几种不同的回应。一旦启动调查程序，一般要对相关团体提交的说明和建议进行分析并公示，以便为下一步规则制定做准备。FCC开始制定规则时须发布告示，并对反馈回来的意见和建议进行第二次分析，并公布分析结果。在这之后，FCC进入规则制定阶段。FCC须将制定规则的过程、内容以及规则制定的结果以文书形式公布。规则公布后，有关的团体和组织可以要求FCC的行政法审判长对公布的规则进行再审查，也可以对规则内容提出质疑，并可直接向联邦上诉法院提起诉讼。如对FCC再审查的内容存有异议，也可以上诉联邦上诉法院。当FCC的政策确实体现了公共利益的要求，法院一般会支持FCC，国会也会支持这一政策。

影响美国媒介政策制定的政府部门还有联邦贸易委员会、司法部、国家电信和信息管理局，其中司法部属于总统内阁，联邦贸易委员会属于独立规制机构，国家电信和信息管理局属于商务部。

此外，1994年根据《国际广播法》成立了国际广播局（International Broadcasting Bureau，IBB）负责除军事以外的对外宣传，同时成立的还有一个由9人组成的监督其运作的广播管理董事会（Broadcasting Board of Governors）。IBB下属广播机构包括美国之音（VOA）、马蒂广播电视台（Radio and TV Marti）、世界网影视服务（Worldnet）、自由欧洲、自由亚洲和自由电台等。

3.联邦贸易委员会(www.xing528.com)

成立于1914年的美国联邦贸易委员会（FTC），其主要任务是制止不正当竞争行为和保护消费者利益。1938年，国会通过了《联邦贸易委员会法》（Federal Trade Commission Act），对不公平竞争首次作出了法律规定。联邦贸易委员会设有5名委员，同样由总统任命，参议院批准，每届委员的任期为7年。委员会是重要政策和规制的研究者，他们组织公众调查，对重要政策是否符合竞争规则进行研究，并向国会和公众报告。

该委员会下设竞争管理局，明确其主要目标就是保护市场的有效竞争，必要时推动立法来保护消费者和市场秩序，主要关注对象是有线电视、互联网等。该委员会设有消费者保护局，并在全国设有办事机构，拥有雇员700多名，多为律师和经济学家。联邦贸易委员会的性质属于独立规制机构，它拥有准立法权和准司法权，以及受理投诉权、调查权、行政裁决权、起诉权等多种权力。

4.国家通信与信息管理局

国家通信与信息管理局（NTIA）成立于1978年。它除了代表政府制定国内和国际的通信政策外，还管理联邦政府所使用的频谱资源，负责与通信有关的研究项目，包括处理政府与私人企业之间的技术问题，负责颁发公共通信设施的使用许可。NTIA下设5个办公室，它们各自的职能分工是：频谱管理办公室负责制定长期频谱规划，对联邦政府部门所使用的频谱进行管理；政策分析和发展办公室负责草拟国内政策，为行政部门和商务大臣撰写政策分析报告并提出建议；国际事务办公室代表美国企业的利益，制定全球市场的竞争策略；通信科技学会是研发和技术方面的实验室，负责推动通信设备的技术进步和应用；通信和信息应用办公室主要是向非营利组织和各级政府推荐新技术的最新成果，为公共广播电视媒体和非商业组织购买技术设备提供资助。

总之，美国的广播电视规制机构一直遵循《1934年通信法》提出的“公共利益和公共需要”这一基本理念，根据广播电视行业的发展状况和公共利益的需要，随时制定、修改、实施各项公共政策。FCC长期追求的政策目标是：确保多样性、确保竞争活力、确保公共服务的质量，通过有效竞争确保广播电视服务的多样性，以满足受众的多样化需求。与此同时，广播电视节目要反映各个地域广大视听者的要求，得到他们的认可。

这种商业利益与公共利益之间的动态平衡机制，主要是通过以下途径来实现的：一是从法律上赋予广播电视业主双重身份——谋求商业利益的企业主身份和承担公共服务义务的“公共受托人”身份。作为企业主它要受到经济法的制约，作为“公共受托人”它要受到宪法、通信法以及政府监管的制约。二是赋予FCC广泛的规制监督权限，并允许其拥有一定的准立法权和准司法权。三是允许FCC享有一定的独立性，实行合议制的决策体制。这就为广播电视公共决策的科学化、专业化提供了制度保障。

在美国的广播电视业发展历程中，FCC根据不同时期的突出问题，制定并实施过许多有效的规制政策。例如，FCC在20世纪70至90年代针对三大商业电视网陆续出台了“财务利益规则”、“辛迪加规则”以及1991年规则、1993年规则，20世纪90年代又针对数字化、融合化引起的电视市场结构变化推出了一系列放松规制的重大举措，针对有线电视、卫星电视的发展出台了一系列规制政策。这些政策都在不同程度上限制了过度垄断，促进了竞争，维护了多样性原则。

可以说，美国通过这种平衡机制一定程度地解决了商业利益与公共利益、集中垄断与有效竞争、市场效率与社会效率之间的矛盾，为广播电视公共服务的实现奠定了制度基础。

5.利益集团

美国的各种利益集团是影响广播电视政策和法律的一支重要力量，在美国一些地方和领域，利益集团甚至被视为具有决定性的作用。美国人把利益集团看做是民主政治和多元化的一部分，认为代表不同利益的集团可以把自己的需求合法地展示给政府，并对各届政府的选举产生重大影响，从中获取政治利益。

有学者把美国的利益集团分为四大类：为成员谋求经济利益的集团、为成员谋求政治和社会权益的集团、谋求公共利益的集团以及出于其他目的而成立的集团。也有学者把美国的利益集团分为公共利益集团和私人利益集团，公共利益集团为公众的利益而结成组织，它们往往依靠捐款、捐赠和志愿者的服务来维持运营；私人利益集团则是为了少部分人的利益而结合起来的集团。

长期以来，美国历次广电规制政策的调整都与利益集团的游说及压力有密切关系。由于广播电视媒体本身就是施加舆论影响的渠道，因此，广播电视业界的利益集团往往会利用自身优势对政策进行某种程度的引导。FCC长期面对的业内利益集团主要包括有线电视运营商、节目供应商、卫星直播商和通信行业的巨头们，FCC和利益集团以及国会的拨款委员会、参议院商业、科学和运输委员会的领导人之间，长期存在着三角关系。这种三角关系的微妙平衡一直是制定法律和政策的基础。

美国的广播电视行业协会和通信行业协会是代表行业利益，在华盛顿对国会及FCC进行游说的经济利益集团的代表。其中，全国有线电视与电信协会（NCTA）是全国有线电视行业最大的商贸促进组织，总部设在华盛顿，其主要职能是政治游说。该协会经常代表业界与国会、FCC以及法院打交道。卫星广播和通信协会（SBCA）是家庭卫星工业的全国性商贸组织，包括家庭卫星服务业务，建于1986年，前身是卫星电视工业协会（SPACE），与直播卫星协会（DBSA）合并。与NCTA和其他许多行业协会一样，总部设在华盛顿地区，举行会晤、专题研讨会以及出版各种报告书和商务通信。美国电话协会（USTA）是一个地方通信业主的商业性组织。美国公共电视协会（APTS）建立于1980年，其宗旨是推动公共电视台的发展，它经常代表民间的利益推动国会的立法。全国广播电视业者协会（NAB）是创建于1923年的行业协会，起初是专门为广播电视业主提供服务，目前的服务对象是所有免费收看的无线广播媒体和地面电视媒体。该协会还负责有关技术、教育和市场方面的调研和分析。

在美国，还有一些致力于社会公益事业的利益集团活跃在广播电视和电信领域。FCC在20世纪70年代针对儿童电视节目的一系列政策，就是在儿童电视行为组织的呼吁下出台的。此外，较有影响的消费者维权组织，如美国消费者联合会（Consumer Federation of America）、消费者联盟（Consumer Union）等，也经常代表消费者利益，对政策制定者施加影响。消费者组织还会就社会公共问题组织讨论会，并在自己的刊物上进行宣传。