发达国家电影管理政策特点

六.发达国家电影管理体制及政策的特点

当前，电影业作为全球文化产业的支柱性行业之一，已经显示出巨大的经济潜力和社会影响力。美国电影产业的市场总规模已超过1000亿美元，早已成为经济发展的引擎^[8]；韩国电影出口收益日渐庞大，从1999年的705万美元剧增至2005年的7599万美元^[9]。同时电影作为民族文化和国家意识的重要载体，也在全世界范围内呈现出了强烈的文化渗透力。比如，拥有全球电影市场90%份额的美国电影和轰动东南亚地区的韩流等，对各国的文化都产生了不小影响。欧美各国出于保护和促进本国文化产业发展、扩大文化交流与国际影响的综合考虑，都对电影产业建立了比较有效的管理体制和产业政策体系，下面从几个方面来分析。

1.各国对电影产业实行干预政策的法理依据

电影产业在欧美各国一般属于文化产业，各国对电影产业都存在不同程度的外部干预，这种干预主要基于以下理由：（1）电影属于经验产品，一部新电影投放市场后将产生怎样的效果以及带来多大的经济收益，这在事先很难判断。因此电影产业属于高风险行业，政府有责任运用经济、法律手段降低这种不确定性，将市场风险控制在一定水平之内，以利于电影企业的生存和发展。（2）电影生产作为一种文化艺术创作，在很多情形下其艺术价值并不等同于其市场价值。因此，一部高雅的电影作品，其生产成本不一定能够获得相应的经济补偿，需要政府为高雅艺术作品的创作和生产提供政策支持。（3）电影产业通常具有广泛的正外部性，一部优秀的影片给社会带来的深刻影响往往难以估量。但在另一方面，这种正的外部性很难在市场交易中得到体现，电影企业也无法从市场中获得与这种影响力相等价的经济回报。因此，需要政府从促进社会整体福利的角度对电影产业和电影企业给予必要的支持。（4）电影作为精神文化产品，其价值取向具有多元性，其内容具有多样性，其市场具有无限可分性。但是，仅凭市场机制并不能保证这种多元性和多样性的实现。因此，需要市场以外的力量通过一系列制度安排，促进多元性和多样性的实现。（5）电影如同义务教育、定期健康检查一样，是一种社会必需品，这种产品对于形成社会核心价值理念、满足社会的共同需求是不可或缺的。因此，需要政府通过法律和行政手段，保证这种必需品的稳定、可靠供应。（6）电影是民族文化的重要组成部分，出于继承民族文化传统、扩大民族文化影响力、维护国家的文化安全的考虑，需要政府对电影产业采取保护和扶持政策。（7）电影生产是多种要素综合集成的结果，对电影产业的多元投入可以有效拉动国民经济的增长和社会的发展。因此，政府有责任通过必要的干预来保证电影产业的健康、有序、快速发展，以促进国民经济的更快发展。

2.各国对电影产业的三种干预模式

目前，发达国家的政府与电影产业之间究竟是一种怎样的关系？经过考察我们发现，各国对电影产业都存在一定程度的外部干预，这种干预的共同特点是以积极的文化政策为主轴，辅之以产业振兴政策来加以推动。由于各国在政治、经济、文化上的差异，对电影产业的干预程度和干预方式也有不同。总体上看，发达国家的干预可分为三种模式：国家监管和行业自律相结合的干预模式、政府部门主管的干预模式、以行业自律为主的干预模式。

多数发达国家采取了政府文化部门监督调控、行业机构自律相结合的干预模式。这种模式有利于协调和处理电影艺术与电影产业之间的平衡关系，有助于建立产业政策引导与电影市场竞争相互作用的运行机制。例如，在强调“文化例外政策”的法国，由政府的文化与传播部负责引导电影产业的发展方向，由非营利、非政府性质的行业组织——国家电影中心来制定具体的政策，包括产业结构、市场营销以及电影文化传播等方面的决策。另外由电影与文化工业融资局负责电影资本运作和融资管理等职能。韩国电影业由文化部监管，但是电影的最高主管机构却是电影振兴委员会。英国电影业主要由文化媒介体育部授权成立的电影委员会来进行管理。这些非官方的电影机构的运作资金主要来源于电影票房的税收以及政府经费支持。另一些国家采取的是政府部门主管的干预模式，这种模式有利于保证民族电影的稳定发展和电影文化的健康传播。例如，目前俄罗斯电影主要由文化部的电影总局和电影问题委员会直接主管，管理资金由国家财政拨款。美国、日本对电影产业的干预较少，更加强调电影的市场属性和产业特点，电影产业主要由纯民间性质的行业组织来进行约束。例如，美国电影协会主要对行业进行管理，负责制定产业协调、市场推广、知识产权保护等方面的政策，并且寻求政府的立法保护和税收政策支持。

3.各国的电影法规政策以调控引导为主要目的

多数发达国家的电影法律法规是电影产业干预机制得以建立和实施的基础和前提。目前，许多国家均制定并实行了调控引导型的电影法规和政策，积极为本土电影发展创造良好的制度保障，只是在法规政策的适用范围、效力等级以及执行力度方面有一些不同。美国政府没有建立对电影产业的直接行政干预，而是通过《电影法》、融资优惠和税收减免、海外推广等政策，大力推动美国电影产业的发展。韩国政府1995年出台了旨在废除审查制度、促进电影产业民间化、自由化和开放化发展的《电影振兴法》，目前正在积极推进新《电影综合振兴法》（暂定）的制定。此外还有《卢武铉政府韩国电影振兴基本计划（2003年至2007年）》等相关电影政策，既推动了电影产业化发展，也保证了高雅文化艺术产品的生产。俄罗斯通过1996年制定的《国家电影法》确认了国家对于电影产业的支持和投资，并且出台了关税优惠以及《关于国家支持发展民族电影生产的措施》等积极扶持政策。印度的电影法规相当完善，除《电影法》和《版权法》之外，还有《电影进出口规定》等众多相关政策。

4.各国通过产业政策保护民族电影的制、发、放

美国以外的多数发达国家一方面通过《电影法》等专门法律为民族电影保驾护航，另一方面还针对电影产业的各个环节制定了相关保护措施，以保证本土电影的创作生产、市场推广，并鼓励和提升民族电影的竞争力，以抗衡好莱坞影片的影响。

各国在制片方面主要有三种保护措施：第一种是政府直接资助电影产业，通过直接拨款、弹性补贴或者减免税收等方式让利给电影企业，并吸引大量社会资金投资电影产业。法国的《财政法》明确规定：电影工业可以享受电影资助资金，90年代以后这笔款项每年有12至17亿法郎，主要来自电影票房收入、电视频道广告收入、音像软件销售收入中的税收收入，由国家电影中心掌管并以投资电影、资助青年电影创作等多种方式返还电影业。韩国政府每年拿出电影票房税收和政府预算的4200万美元作为电影辅助资金，授权电影振兴委员会分配并资助新导演创作和学生实验作品，1997年以后将电影业及相关产业列为可享受税收减免等优惠待遇的风险投资产业。英国政府从1997年起实行新制片单位税金减免政策，2001年对电影行业的直接拨款达到2080万英镑。俄罗斯政府近年来对电影业的拨款资助力度不断加大，从2001年的2500万美元猛增至2003年的7200万美元。第二种是由政府设立专项基金，定向投资于电影业。例如，韩国设立了高达1.552亿美元的电影组合基金，法国设立了电影风险基金，由视听产业融资协会管理，以促进电影行业的融资效率。第三种是政府对于国内外获奖电影的奖金支持，比如法国文化部对获奖电影实行奖励补贴，德国每年对优秀影片颁发高额奖金等。

各国在发行放映方面，面对好莱坞电影的渗透和挤压，都在设法为国产电影的上映创造条件，保证本土电影的发展空间。许多国家针对国产影片规定了最低放映时间，即所谓的“限额”制度或“配额”制度。韩国电影最为典型。韩国的“电影配额制”早在1966年开始实行，2006年之前规定每家影院每块银幕每年至少放映国产电影146天，这项制度为韩国电影的繁荣复兴争取了宝贵的发展时间。但这项制度在2006年2月韩美贸易谈判中被减少至73天。俄罗斯对国产电影的发行放映时间也有相关规定。此外，许多国家为促进电影产业的可持续发展，通过政府财政为艺术影院的建设、旧影院的改造提供资金支持，为电影拷贝的发行提供政策支持。韩国计划将艺术类影院扩展至100家，俄罗斯政府加快了数百家影院的更新改造步伐，并大力推进电影发行公司的组建。另外，许多国家还通过设立专门的对外传播机构，设立专项输出资金计划，举办电影节等途径，促进本土电影的海外推广和电影文化的对外传播，有效提升了民族电影的国际影响力。

5.多数国家实行电影分级、区别对待的方针(www.xing528.com)

总体而言，多数发达国家根据观众年龄的差异和接受程度的不同，建立了具备强制性法律效力的电影分级制度，没有经过分级或拒绝分级的影片一般不能进入市场与观众见面。法国的电影分级主要有四个类别：所有观众可以观看的电影、12岁以下儿童禁止观看的电影、16岁以下少年儿童禁止观看的电影、完全禁止观看的电影。经审查被列为后三类电影的，其发行要受到严格限制，并缴纳高额税金。英国负责审查分级的电影分级委员会，将影片分为适合大众观看的“U”级、家长指导下观看的“PG”级、12岁以下禁止观看的“12”级、15岁以下禁止观看的“15”级、18岁以下禁止观看的“18”级等几个类别。当前韩国电影的分级制也大同小异，主要采用所有观众适合观看的大众级、12岁以下禁止观看的“12”级、15岁以下禁止观看的“15”级、18岁以下禁止观看的“18”级以及限制上映的影片等五级。印度电影须经中央电影许可证委员会进行严格的强制审查，并确定级别，否则不能公映并要接受违法处罚。

全球范围内，美国的电影分级制非常典型，实施中也很有效。但是，它属于不具备法律效力的行业规章，主要由美国电影协会定级委员会根据申请影片的内容，将其定为五个等级中的某一级。

【注释】

[1]社会性规制是指：政府或独立规制机构从维护公共利益的角度出发，针对那些容易产生负外部性的行业所建立的干预机制及其相关制度。主要包括对特定领域的营业活动的限制、产品安全保障以及特定服务的质量保障等。发达国家对广播电视行业的社会性规制主要有对播出内容的依法事后监管、对公共媒体的监管等。考虑到这种规制会引起较高的社会成本，发达国家一般将社会性规制控制在最小范围之内。

[2]经济性规制是指：在自然垄断性行业和容易产生信息非对称的行业，为了防止出现资源的低效率配置，确保消费者利益不受损害，曲公共机构依法对相关企业的进入和退出、价格、服务质量以及投资、财务等商业活动所进行的干预。发达国家对广播电视行业的经济性规制主要包括媒介所有权规制、广播电视媒介企业的市场进入规制等。当被规制企业是私营企业时，规制机构一般是主管该行业的行政机构，当被规制企业是公营企业时，规制机构一般是立法机构。

[3]联邦通信委员会的性质属于拥有一定行政权限的独立规制委员会，曲于它在决策体制上实行合议制，并且拥有准立法权和准司法权，因此一般将其划入受联邦政府控制但又保持一定独立性的规制机构。

[4]这里指20世纪70至80年代以后出现于西方各国，涉及金融、电力、航空、交通、电信等垄断性行业的政府规制改革浪潮。

[5]这里指针对广播电视市场结构而进行的规制。

[6]这里指针对广播电视媒体的市场行为而进行的规制。

[7]这是指：通信业与广播电视业在横向上出现融合后又开始在纵向上出现分离的趋势。

[8]美国电影产业的市场总规模既包括国内市场规模也包括国外市场的规模。

[9]数据来源：韩国振兴委员会《2006电影年鉴》。