数字化、融合化时代的体制改革趋势-外广播影视体制比较研究

五.数字化、融合化时代的体制改革趋势

发达国家进入广播电视数字化转换阶段后，广播电视业与通信业在服务层面、网络层面、终端层面、运营主体层面都出现了融合趋势。这一变化对各国原有的监管体制提出了挑战。一些国家开始调整和改革现行监管体制、监管方式和监管手段，以适应新的发展需要。

首先，多数发达国家适应数字化、融合化时代的要求，加紧调整现行的广播电视监管体制和政策；一些发达国家依法对广播电视监管机构进行调整，强化独立规制机构的作用，赋予独立监管机构新的监管权限。例如，英国近几年大大扩充了通信办公室的监管权限，不仅实行通信业和广播电视业的统一监管体制，而且建立了对商业广播电视媒体和公共广播电视媒体播出内容的评价、监督体制。多数发达国家不同程度地放松了媒介所有权规制，对跨行业、跨区域、跨媒体兼并的限制也有所松动。例如，美国近几年调整了广播电视业的所有权规制政策，允许复合型媒体在新兴市场上开办新业务，以促进广播电视业与通信业的融合发展。一些国家还放松了对外资进入广播电视业的限制，适当降低和调整了市场准入条件，其目的也是将竞争机制引入新兴领域、新兴市场和新兴产业，加快本国数字传播产业和市场的发展。

其次，许多发达国家开始建立新的内容监管框架，同时强化了内容产业政策。各国面对卫星数字电视、有线数字电视以及各类网络电视服务、移动电视服务的快速发展，正在着手建立新的内容监管框架。欧盟按照既定的政策框架引导各成员国的广播电视体制改革。各国将广播影视内容的多渠道、多层次、跨国、跨地区、有效快捷的流通，作为今后内容产业政策的主要目标，从数字广播影视内容的著作权制度、传统广播电视媒体内容资源的开发利用、节目公平交易机制的维护、节目交易市场的培育等几个方面入手，建立新的法律规范和监管体系。(www.xing528.com)

第三，调整对公共媒体和商业媒体的监管重点和监管方式。各国在近几年里都出现了放松和减少结构规制^[5]、调整和充实行为规制^[6]的趋向，与此同时各国对商业广播电视媒体的规制重点也逐渐向敦促其履行普遍服务义务转变。与此相比，各国对公共广播电视媒体的规制重点逐渐转向基本服务的质量、资金运用的效率、对视听者需求的尊重、内部管理的透明化、对新兴市场的开拓责任等方面。各国对商业媒体的监管方式将逐渐向以独立规制机构为主导、社会监督和媒体自律为辅助的方向转变；对公共媒体的监管方式将逐渐向社会广泛参与、强化内部治理结构的方向转变。

第四，积极应对视听新媒体崛起的挑战，推动广播电视监管体制的转型。据普华永道公司预测，到2010年，全球的视频点播电视和网络电视的营业收入将超过地面电视和有线电视，点播电视和网络电视将成为最主要的电视节目分配方式。各国面对视听新媒体的迅速崛起，纷纷加紧研究对策。从总体上看，多数发达国家已开始从以下几个方面进行探索：一是在产业政策上采取“硬软分开、区别对待”的灵活方针，努力实现有效监管。其基本理念是：融合化、数字化的传输网络等硬件系统与视听服务、节目编播等软件系统具有不同经济属性，在监管上应适用不同的法律规范，采取不同的评价标准。为此应适应产业结构的“横向融合、纵向分离”^[7]趋势，尽快构筑网络规制、平台规制、内容规制的法制框架和监管体系。美国、日本、英国、法国等国家已开始做这方面的尝试，并已取得初步成效。二是从现行法律入手，积极推进依法监管。多数发达国家目前还没有建立针对视听新媒体的专门法，甚至还缺乏专门的监管机构。为此许多发达国家先从宪法和一般法层面上寻找可以适用视听新媒体的法理依据，从现行的广播电视专门法或相关法层面向视听新媒体延伸，拓展专门法的适用范围。例如，欧盟已做出规定，手机电视和网络电视（IPTV）与传统电视一样适用相同的监管规则。三是体制转型过程中兼顾“发展”与“规范”两个方面。西方发达国家的当务之急是促进视听新媒体产业的快速发展，因此普遍制定了有利于视听新媒体发展的产业政策和竞争政策，加快了信息通信基础设施和超高速因特网建设的步伐。与此同时，不忘记利用现行的法律体系和监管体制来规范新媒体产业和市场。四是积极探索新媒体内容监管的有效途径。各国倾向于将视听新媒体的服务和内容纳入广播电视内容监管的范畴，实行比通信服务更加严格的监管。各国根据视听新媒体服务的特点，尝试用多种手段进行监管。具体做法有：实行准入制度，从事视听新媒体服务的业主必须取得相应的资格；建立监测检查制度；明确网络服务商（ISP）的责任；通过技术手段阻断不良内容的播出；实行网络实名制，消费者在点播和下载网络电视内容时，必须实名登录。由此，以便于出现违法违规事件时，能够较容易地追究其责任。在这方面，韩国的网络广播电视实名制很有特点。现在韩国80%的付费网络广播电视用户已可以通过手机来付费，网络广播电视运营商要求访问者输入居民登记号，以确认其身份。付费时要求输入手机号码，手机号码所对应的居民登记号会自动同访问者的居民登记号相比较（韩国实行手机实名制，手机的号码同使用者的居民登记号相关联），只有在一致时，访问者才能够接入网络付费视听节目。