发达国家广播电视管理体制的特征及比较研究

四.发达国家广播电视管理体制的主要特征

监管各国在广播电视管理中都有自己的特点，形成了各自的风格。但是从总体上看，发达国家在广播电视监管方面仍然具有许多共同的特点。

1.依照专门立法进行监管

多数西方国家在广播电影管理方面形成了以宪法或宪法性法律为基础、一般法与广播电视专门法、相关法彼此衔接的法律规范体系。这种法律规范体系普遍发挥着三种作用：一是直接规范广播电视媒体的行为；二是为政府监管机构或独立监管机构的监管提供法律依据；三是为广播电视媒体自律和行业自律提供法律依据和指导性原则。目前多数发达国家制定了广播电视专门法，少数发达国家制定了广播电视相关法。例如，在广播电视领域，美国有《1934年通信法》、《1967年公共广播电视法》、《1984年有线通信政策法》、《1990年儿童电视法》、《有线电视消费者保护及竞争法》、《1996年通信法》等专门法、相关法律作为实施监管的依据。其中，《1934年通信法》对于确立美国的广播电视管理框架体系具有奠基作用，《1967年公共广播电视法》是确立美国公共广播电视体制框架的一项基本法律，而《1996年通信法》是数字时代规范广播电视媒体行为和行业发展的一部重要法律，对今后的体制转型具有深刻影响。

多数发达国家用统一的专门法或相关法对公共广播电视媒体和商业广播电视媒体进行规范和约束。美、英、日、德、法、韩、加、俄、澳、新加坡等国均通过统一的广播电视专门法或相关法，对公共媒体和商业媒体的合法设立及存续提供法律保障，对其播出活动进行约束。其中，美国的公共广播电视媒体一方面要受到《公共广播电视法》的约束，另一方面还要受到《联邦通信法》有关条款的约束。《联邦通信法》是对公共广播电视媒体和商业广播电视媒体都具有约束作用的法律规范；德国的《关于统一德国的广播电视州际协议》对各州的公共广播电视媒体和商业广播电视媒体具有统一约束作用。此外，各州的公共广播电视媒体还要受到《州公共广播电视法》的约束，各州的商业广播电视媒体还要受到《州媒介法》的约束。其他发达国家一般通过广播电视法、大众传播法、通信法、基本法、传播自由法等多种立法，对公共广播电视媒体和商营广播电视媒体进行统一的规范和约束。

2.政府监管与独立规制并举

绝大多数发达国家对广播电视媒体和行业都设立了政府的行政管理机构。这些机构依法设立，依法行使相应的行政管理权限。英国的文化媒介体育部，法国的文化传播部，加拿大的遗产部，韩国的文化观光部，日本的总务省，新加坡的信息与文艺部等都在政府监管方面发挥着重要作用。除日本外，大多数发达国家都设立了监管广播电视媒体和行业的独立规制机构，这类机构在广播电视监管中发挥着越来越大的作用。总体来看，各国的独立规制机构与政府管理部门保持一定距离，在宪法和法律的授权范围内独立行使对广播电视行业和媒体的监管权。但同时政府和议会可以通过人事任免、预算审批等环节对独立规制机构的决策施加影响。西方各国出于建立有限政府和有效政府的目的，自20世纪80年代开始推进广播电视行业的规制改革，将政府的许多管理职能划出，由独立规制机构来承担。政府对广播电视媒体的直接干预大大减少，通过由政府控制的独立规制机构来监管媒体和行业，不仅增强了广播电视监管的专业化程度、民主化程度，而且明显提高了监管的公平性和有效性。为了保证监管的权威性和有效性，多数发达国家的广播电视独立规制机构不仅拥有法律赋予的监督管理权，而且拥有法律赋予的准立法权和准司法权，少数国家的独立规制机构还拥有咨询建议权。美国的独立规制机构是联邦通信委员会（FCC），它在广播电视管理体系中处于核心位置，统一行使对通信业和广播电视业的监管权。FCC直接对议会负责，并实行合议制的决策体制。其他国家的独立规制机构如英国的通信办公室（Ofcom）、法国的最高视听委员会（CSA）、韩国的广播电视委员会（KBC）、德国的州媒介监督机构、加拿大的广播电视电信委员会等，均在广播电视监管方面发挥着重要的作用。

3.公共媒体监管：依法自治为主、外部干预为辅

西方发达国家的公共广播电视媒体作为公营资产的运营主体，一般不以营利为目的。除美国、澳大利亚、加拿大外，其他发达国家仍保留着征收视听接收费或广播电视机执照费的制度，公共广播电视媒体主要依赖这一制度维持正常的事业运转。

发达国家对公共广播电视媒体的监管包括立法规制、政府监管、内部治理、独立规制以及社会监督几种方式。其中，立法规制、政府监管、独立规制、社会监督属于外部干预机制，各国在这方面的制度安排不尽相同。与外部干预相比，发达国家更注重公共广播电视媒体的内部治理，这是因为过度的外部干预容易削弱公共广播电视媒体的公共属性和独立属性。一般来讲，对公共媒体的外部干预总是通过其内部治理机制来发挥作用的，没有完善的内部治理机制作为“内应”，外部干预的效果往往要大打折扣。

发达国家对公共广播电视媒体的外部干预通常包括以下几种途径：（1）专门法或相关法对公共广播电视媒体的设立宗旨、法人资质、社会责任、财源体制、编播行为、服务质量以及组织结构都有明确的要求，公共媒体必须在法律规定的框架内进行活动；（2）议会或政府通过对公共广播电视媒体决策部门的人事任免、预算审议，对公共媒体施加影响，如韩国总统有权任命韩国广播公司（KBS）的领导层和社长；（3）议会或政府通过对公共广播电视媒体财源体制的影响和对预算经费的控制，约束公共媒体的活动，如英国议会有权审议BBC的执照费标准；（4）公共广播电视媒体的决策成员通常来自社会各界，社会公众通过这些成员可以对公共媒体的决策施加影响；（5）公共广播电视媒体的财源结构一般是多元的，其中很大一部分收入来自广大视听者或社会捐助。社会公众作为“出资人”，对公共媒体的运营状况和公共服务的质量有权进行监督。

发达国家公共广播电视媒体的内部治理通常包括以下几个途径：（1）公共媒体由来自社会各阶层的人士担任决策部门的成员，他们直接参与公共媒体的所有重大决策，并对执行机构的日常运营活动进行监督。（2）公共媒体的决策层代表社会公众的利益，对公共媒体播出的节目内容拥有审议权，对来自受众的投诉拥有裁决权。（3）公共媒体的执行层接受决策层的委托，行使经营管理权，对运营成本、服务质量等负责。

长期以来，英国广播公司（BBC）、日本广播协会（NHK）、美国的公共广播电视公司（CPB）、德国公共广播联盟（ARD）等公共广播电视媒体或公共广播电视联合体，一直实行着依法自治为主、外部干预为辅的管理体制，总体上看，效果还是不错的。

4.商业媒体监管：独立规制、社会监督、行业自律并举

在发达国家，商业广播电视媒体一般是公共产权与私有产权的混合运用主体。一方面它接受政府的委托，运用电波资源这一社会共有财产组织广播电视服务的生产，另一方面它接受股东的委托，运用企业法人财产从事与广播电视服务有关的商业活动，取得合法收益。多数商业广播电视媒体是通过广告服务、付费节目取得收益的。发达国家监管商业广播电视媒体的法律依据来自多个方面，既包括广播电视法、通信法等专门法律，也包括与青少年保护、公民权利保护、民族宗教保护有关的法律，还包括公平交易、反垄断等方面的法律。(www.xing528.com)

在法律制度框架内，发达国家对商业广播电视媒体的管理涉及到政府监管、独立规制、司法规制、行业自律、内部治理、社会监督等几个方面，其中独立规制、行业自律和社会监督一直是经常性干预方式。从多数发达国家来看，独立规制机构对商业广播电视媒体的监管主要包括三个方面：对媒体行为的监管、对市场结构的监管、对节目内容的监管。对媒体行为的监管主要包括对媒体的市场支配行为如垄断性定价的控制，对市场结构的监管主要包括对资本过度集中和市场过度垄断进行干预，对节目内容的监管主要包括减少不健康节目被播出的机会，对播出不健康节目的媒体进行制裁，等等。

社会监督也是西方发达国家对商业媒体的一种外部干预机制。这种对商业媒体的社会监督机制一般有法律制度做保障，有公开发表意见的畅通渠道，也有处理公众投诉案件的公共机构。新加坡的媒介发展局不定期地在不同社区中心举办“百姓反馈意见征询会议”，在意见征询会上，居民可以就广播电视节目内容方面的问题向媒介发展局直接投诉或反馈意见。德国的《广播电视州际协议》规定，在商业广播电视机构中须设立频道顾问部门。该顾问部门既不隶属政府也不隶属广播电视机构，其成员来自所属社会团体，集中了社会上的主要观点，代表社会公众对广播电视机构进行监督。频道顾问部门以建议和激励的方式保证舆论多元化和频道内容的多样性。

行业自律是西方发达国家约束商业媒体的一种重要的手段。许多发达国家在法律框架内通过行业自律组织、行业自律性规章来约束商业媒体的行为。例如，日本的商业广播电视媒体必须严格遵守行业维权与自律性组织“民间放送联盟”制定的《广播电视伦理基本纲领》、《民间放送联盟·广播电视基准》等行业规章。日本民间放送联盟还设立了“放送基准审议会”，由民间放送联盟会长直接领导。为了维护民营广播电视媒体的报道权利，同时约束其报道行为，还制定了《日本民间放送联盟·报道指针》。该方针在“报道的自由”、“报道的态度”、“人权的尊重”、“报道的表现方式”、“透明性与公开性”等方面，都做了详细规定。

5.统筹协调通信监管与广播电视监管的关系

各国根据本国的特点，注意从制度设计上协调通信业监管和广播电视业监管的关系。从具体做法上来看，可分为三类：第一类国家设立了统一监管通信业和广播电视业的独立规制机构，这些国家包括美国、英国、加拿大、澳大利亚。其中，美国有统一规范通信业和广播电视业的法律规范《1996年通信法》，在设立统一独立监管机构的同时，还设立了监管通信业的政府监管机构——国家电信与信息管理局。英国在设立统一监管机构——通信办公室（Ofcom）的同时，在政府方面实行通信业和广播电视业分开监管的体制，分别由政府的文化媒介体育部、贸易产业部监管广播电视业和通信业，而在法律规范方面实行通信和广播电视统一立法。加拿大在独立监管机构之外，实行政府分开监管的体制。由政府的民族遗产部制定广播电视政策，由加拿大工业部负责与广播电视硬件系统有关的监管政策。同时，加拿大对通信业和广播电视业实行分别立法，制定了《1991年广播电视法》、《电信法》。澳大利亚在设立了统一监管的独立规制机构的基础上，建立了政府的统一监管体制。由政府的通信·信息技术·艺术部对通信业和广播电视业进行统一监管。同时制定了广播电视专门法《1992年广播电视法》。

第二类国家对通信业与广播电视业实行分开独立监管的体制。这些国家包括法国、德国、韩国等。法国制定了统一规范通信业和广播电视业的法律《电子传播与视听传播法》，但在独立规制和政府监管方面却是分开监管的，由独立规制机构——视听最高委员会主要负责广播电视业的监管，由通信业的独立规制机构——电信规制局负责通信业的监管。在政府方面，由文化·传播部监管广播电视业，由政府的电信管理部门和产业管理部门监管通信业。德国由联邦政府的联邦经济劳动部负责与全国电信市场、广播电视频率和技术有关的政策制定，由各州的独立规制机构依照《州媒介法》对本州的商业广播电视媒体进行监管。韩国的独立规制机构——广播电视委员会主要负责广播电视业的监管，在政府监管方面也是分开的，由政府的信息通信部负责与广播电视硬件有关的政策制定，由文化观光部负责与广播电视软件振兴有关的政策制定。同时设有广播电视专门法《2000年广播电视法》。

第三类国家是日本和新加坡，它们都没有设立监管广播电视业的独立规制机构，主要通过政府机构对通信业和广播电视业进行统一监管。日本完全由政府机构——总务省对通信业和广播电视业进行统一监管。总务省下辖的信息通信政策局、综合通信基础局，在统一监管方面还有一定的业务分工和侧重。新加坡主要由政府机构——新加坡信息与文艺部统一监管通信业和广播电视业。在具体分工上，该部下辖的媒介发展局、通信发展局分别负责与广播电视内容有关的监管和与广播电视技术有关的监管。

6.广播电视监管决策的民主化、专业化水平较高

20世纪70年代以来，多数发达国家受到世界性规制改革浪潮^[4]的推动，在“有限政府”和“有效政府”理念的影响下，也对本国广播电视业的政府监管体制进行了不同程度的改革和调整。改革的主要任务之一就是精简政府职能，将那些监管难度大、专业化要求高、政府不宜直接干预的监管领域，依法委托给独立规制机构去完成。在制度安排上，进一步完善了独立规制机构的民主决策机制，明显提高了专业化监管水平。同时仍保留了政府机构、立法机构、司法机构对独立规制机构的控制权，从而形成独立规制、政府监管、立法规制、司法规制相互补充、相互制约，社会监督、媒体自律相互配套的广播电视监管体制。从各国独立规制机构的内部机制来看，普遍实行委员会体制，决策上实行合议制。重大问题由委员会中来自社会各界和各个专业领域的多名专家经过集体讨论，民主协商，以投票表决方式做出决议。独立规制机构一般按照专业分工的要求设置若干咨询和研究部门，这些部门可以针对监管中遇到的经济、法律、社会、伦理、技术、文化等专业性较强的问题提供比较权威的意见。多数国家的独立规制机构还具备接受社会投诉并依法裁决的职能，使社会监督的渠道保持畅通。政府、议会通过人事任免、预算审批、年度报告审议等环节也可以对独立规制机构的监管方针、业务运转施加影响，从而使独立规制机构的监管不会偏离政府监管和立法规制的大方向。独立规制机构一旦出现侵权行为或损害公众利益，公众还可以通过司法诉讼，要求司法机构做出公正审判。应该说，独立规制机构虽然在日常监管活动中具有相当大的独立自主性，但是仍要受到各方面的约束，这样就可以在总体上保证监管决策的科学性。

7.监管以维护公民权利和消费者利益为主旨

发达国家普遍把维护公民权利和消费者利益作为广播电视监管的首要目标。公民权利主要包括与广播电视有关的知情权、表达权、隐私权等政治权利、文化权利、社会权利；消费者利益主要包括与广播电视有关、消费者保护法所规定的各种经济利益。多数发达国家在维护公民权利和消费者利益时，注意处理好媒体权利和媒体利益之间的关系。西方发达国家建立的公共媒体与商业媒体并存的二元体制，就是考虑到广大受众的多样化需求而做出的一种制度安排。在商业媒体基于市场机制的各种传播活动之外，通过专门立法或相关立法为公共广播电视媒体提供一定的生存和发展空间，使它们能够专心提供那些商业广播电视媒体不愿提供或无法提供的内容服务，如此就可以更加全面地满足全体公民的需求。西方发达国家的广播电视媒体不论商业性的还是公共性的，法律都规定其享有充分的自主编播权，这也是充分考虑到广播电视媒体在保障公民言论和表达权方面所处的特殊位置而做出的一种制度安排。多数发达国家所建立的媒介所有权规制体制，其根本出发点是防止少数媒体垄断新闻报道，影响节目内容的多样性和广大受众的信息选择范围。多数发达国家由独立规制机构依法行使对节目内容的监管权，其中包括对节目内容的评价权、接受社会投诉后的裁决权以及对当事媒体的建议权和处罚权。正是依靠这种机制，才可能维护广大受众作为公民、作为消费者的各项权利和利益，保护青少年的身心健康。当政府监管机构或独立监管机构的某项政策损害到公民权利和消费者利益时，司法机构有权对这方面的投诉进行审理，并做出违宪、违法的判决。发达国家的广播电视监管机构对涉及公共媒体的视听执照费征收、商业媒体付费频道的定价等关系到消费者权益的重大事项都拥有审批权，许多发达国家依法设有众多的视听者协会之类的社会团体，它们的主要功能就是在受众、媒体、监管机构之间形成经常性互动机制，避免公民权利和消费者利益受到损害。

8.多元评价机制对广播电视媒体形成“软约束”

多数发达国家已经形成了对广播电视媒体的多元评价机制。这种机制的特点是评价的主体是多元的，评价的角度也是多元的。政府机构、司法机构、独立监管机构、社会中介组织以及民间团体，都可以从不同的角度、以不同的方式对广播电视媒体的表现进行评估或发表意见。其中，政府监管机构更多是从公共政策、文化政策的角度去评价，独立监管机构更多是从产业政策、反垄断政策的角度去评价，司法机构更多是从宪法和法律、维护社会公正的角度去评价，社会中介组织、民间团体更多是从维护公民权利和消费者利益的角度去评价。评价的方式包括定期和不定期的考察报告、调查报告，还包括意见书、建议书以及问卷调查等形式。评价报告一般具有督促、检查的性质，通常还含有建议、劝告之类的内容。目前，各国针对广播电视媒体建立的多元评价机制具有三种功能：一是直接对媒体起到督促、检查的作用；二是为监管机构制定政策提供依据；三是评价结果可以作为更换许可证时的审查依据。与行政管理、司法诉讼、独立规制等“刚性约束”相比，这种多元的评价机制具有更多的“软性约束”特点。软性约束机制在刚性约束难以发挥作用的场合往往可以收到很好的效果，即使在刚性约束发挥主导作用的场合也可以起到辅助作用。