外广播影视管理体制比较研究结果

三.典型国家的管理体制比较

各国为了实现广播电视行业应有的社会服务功能，经过多年摸索，大多选择了公共媒体与商业媒体并存的二元体制，作为广播电视行业的微观运行基础，并在此之上建立了具有本国特色的规范体系和规制体系。西方发达国家在通过多种形式对广播电视媒体和行业进行监管的同时，经过长期摸索，也形成了各具特色的广播电视管理体制和机制。

1.美国：独立规制扮演主角，司法规制发挥重要作用

从美国来看，联邦通信委员会是对美国通信业和广播电视业进行统一监管的独立规制机构，其性质属于独立政府机构中的独立规制委员会（Independent Regulation Commission）一类。为保证有效实施对通信业和广播电视业的监管，法律赋予其相对独立的行政管理权限、准立法权限和准司法权限。联邦通信委员会的独立性表现在：它不属于政府的职能部门，其主要成员由总统任命，对国会负责并报告工作。经费来自政府财政拨款，近几年的年度预算规模在2～3亿美元之间。在联邦通信委员会之外，还有联邦交易委员会、国家电信和信息管理局、司法部、国务院等政府部门，它们分别负责与广播电视有关的某一方面监管。美国的司法系统也对广播电视媒体发挥着重要的司法规制作用，联邦法院、州法院与联邦通信委员会、政府监管部门之间也形成了相互制约的关系。

美国实行以商业广播电视媒体为主导、公共广播电视媒体为补充的公商并存体制。对于公共媒体和商业媒体而言，既有较高层次的统一规范和监管，也有较低层次的专门性规范和监管，各种规范和监管制度有效地保证了广播电视媒体及其行业发挥出其应有的政治、文化、产业功能。美国的商业广播电视媒体无论在数量还是在规模上都占有绝对优势，其中，地面商业广播电视媒体的财源以广告费为主；有线电视媒体的财源以视听服务费为主，广告费为辅；卫星平台运营商主要以频道订购费为财源。商业媒体依靠市场化运营获得利润，同时必须接受外部机构的监管，履行法律规定的公共服务义务。美国的公共广播电视媒体依据《1967年公共广播电视法》而设立，为了保持其独立性和公共性，一直实行多元财政体制。以2003年度公共广播公司的财政收入为例，总收入中私人捐赠占26.1%，联邦政府拨款占15.5%，企业和团体的赞助占15.1%，州政府拨款占13.6%。美国的公共广播电视媒体主要通过专门法、自律机制和社会监督来进行管理。从分工来看，美国的公共广播电视媒体主要提供那些商业媒体难以提供或不愿提供的服务，在满足国民的多样化需求方面一直发挥着重要作用。美国还有一类由联邦政府出钱开办的广播电视媒体，如“美国之音”、电视频道“TV Marti”（面向古巴播出）和广播电台“Radio Marti”（面向古巴播出）、自由欧洲电台、自由亚洲电台、环球电视网等，它们主要担负对外传播的任务。这些广播电视媒体均由广播电视管理委员会进行一元化的监管，该委员会依据《1994年国际广播法》而设立。

2.英国：政府控制与独立规制并存，立法规制、社会监督发挥重要作用

从英国来看，通信办公室是对通信业和广播电视业进行统一监管的独立规制机构，其性质属于独立于政府的公法人（Public Corporation）。通信办公室自2003年成立以来主要对通信业和商业广播电视媒体进行监管，英国政府下设的文化媒介体育部是监管文化事业的行政管理部门，它对独立规制机构——通信办公室具有一定的影响力和控制作用。通信办公室每年的预算须经议会批准，其各经费主要靠信息和通信业缴纳的执照费和手续费。通信办公室的工作要对议会负责，其主要负责人要由政府的文化媒介体育大臣和贸易工业大臣共同任命，在广播电视监管业务和通信监管业务上分别接受两位大臣的指导。但日常监管业务无需向政府部门汇报，可以在法律授权范围内独立行使监管权和准立法权、准司法权。监管决策的制定实行合议制。从分工来看，英国的文化媒介体育部作为政府的大文化管理部门，对广播电视媒体和行业的直接干预比较少，一方面通过《皇家特许证书》的颁发和修订对公共广播电视媒体BBC进行控制，另一方面通过对独立规制机构——通信办公室的控制，影响其对商业广播电视媒体和广播电视产业的监管政策。英国实行公共广播电视媒体与商业广播电视媒体并存的二元体制，公共广播电视媒体在地面电视服务领域占有优势，商业广播电视媒体主要在有线电视、卫星电视服务等新兴领域占有优势，公共媒体和商业媒体在服务内容上具有一定的互补性。

英国的公共广播电视媒体主要通过专门立法、政府控制、内部治理和社会监督来进行约束和管理，近几年开始接受独立规制机构对其节目内容的检查和评估；商业广播电视媒体主要通过专门立法、独立规制、社会监督来进行约束和管理。在英国的广播电视管理体制中，政府机构主要负责颁发许可、分配和管理广播电视稀缺资源，独立规制机构主要对产业结构和播出内容进行监管，近几年它的监管作用越来越重要。此外，英国议会作为立法机构也对公共广播电视媒体、独立规制机构具有一定的控制作用。

3.德国：统一司法规制与地方分散监管相结合(www.xing528.com)

德国在联邦层面上没有统一的全国性广播电视监管机构，主要靠《基本法》（宪法）和《统一德国广播电视州际协议》对各州的广播电视媒体进行约束。德国的广播电视监管以各州为单位，大多数的州都制定了《州公共广播电视法》和《州媒介法》，并依法分别设立各州的独立规制机构，由这些机构对本州的商业广播电视媒体以及技术设施进行监管。德国的《基本法》一直是各州媒介立法的基础，各州之间签订的《统一德国广播电视州际协议》是协调各州广播电视监管政策的统一法律性文件。由于联邦层面上没有建立统一的全国性广播电视监管机构，联邦宪法法院的司法规制作用就显得更加突出。迄今为止，联邦宪法法院共做出过10次有关广播电视的著名审判，这些审判是从联邦层面对各州的广播电视媒体所进行的一种司法规制。由于这些审判是依据《基本法》的原则做出的，其中大多数审判结论成为日后德国各州制定广播电视法律和监管政策的主要依据。德国实行公共广播电视媒体与商业广播电视媒体并存的二元体制，各州的公共广播电视媒体和商业广播电视媒体都要受到《州媒介法》以及《统一德国广播电视州际协议》的约束，其中公共媒体还要受到《州公共广播电视法》的约束，并通过其内部设立的广播电视委员会进行自我监管；商业广播电视媒体则主要接受所在州的媒介监督机构（Landesmedienanstalt）的监管。

4.日本：以政府监管为主导，立法规制、媒体自律发挥重要作用

日本没有设立欧美各国普遍存在的独立规制机构，而是由政府机构依法对通信业和广播电视业进行统一监管，政府在广播电视媒体和行业监管中一直发挥着主导作用。日本总务省下设的信息通信政策局、综合通信基础局就是政府监管通信业和广播电视业的专门机构，前者负责电子通信业的监管以及综合性政策的制定，后者负责频率分配和电波监理以及与网络传输有关的政策制定。为了增强政府监管的科学性和有效性，日本依法在总务省内设立了电波监理审议会和信息通信审议会两个专业咨询机构，主要承担与通信和广播电视有关的调查、审议、劝告、建议等事务，对政府监管机构的政策制定发挥着辅助、监督作用。

政府对广播电视媒体和行业进行监管的主要依据来自于《广播电视法》、《电波法》、《有线电视广播法》、《电信役务利用广播电视法》等一批专门法，由专门法构成的广播电视法律体系民营广播电视媒体和公共广播电视媒体都具有很强的约束力。日本对广播电视媒体和行业的立法规制主要有两个途径：一是对广播电视媒体的准入条件、存续方式、组织结构、服务功能、编播活动做出具体规定，二是对建立行业自律、媒体自律机制的方针、原则和方式做出具体要求。日本的公共广播电视媒体和商业广播电视媒体依照法律的规定都制定了较为系统的维权自律章程，并建立了行业性维权自律组织。与美国、德国相比，日本的司法系统很少介入广播电视媒体和行业的有关案件。

5.法国：统一立法适应融合趋势，政府监管与独立规制并举，议会的控制力较强

法国为适应通信业与广播电视业日益融合的发展趋势，从1986年起就开始构建针对广义电子传播领域的统一法律规范。经过1989年、1996年两次修法，到2004年颁布了体现融合理念的电子通信与视听传播服务的专门法。法国在通信业与广播电视业的统一立法框架下，对通信业和广播电视业实行政府监管与独立规制并举、分业监管的体制。电信规制局和国立频率局是监管通信业的独立规制机构，经济·财政·产业部是监管通信业的政府部门。与此同时，视听最高委员会（CSA）和文化部分别是监管广播电视媒体和行业的独立规制机构和政府监管机构。通信业的独立规制机构——电信规制局（ART）的监管对象涵盖到整个电子通信领域中的网络及服务，而广播电视业的独立规制机构——视听最高委员会（CSA）负责对广播电视领域的网络和内容进行监管。总统和议会均对广播电视业的独立规制机构——视听最高委员会（CSA）具有控制作用，法律规定：视听最高委员会的9名委员分别由总统、参议院议长、众议院议长各提出3名人选，并由总统任命。为使视听最高委员会在政治上保持独立性，法律禁止任期内的各位委员在其他机构兼职。视听最高委员会的经费来自国家财政预算，其权限包括广播电视媒体的许可审批权、频率分配及监管权、内容规制权以及制裁权。

6.韩国：政府掌控许可审批权，独立规制机构扮演核心角色，统筹协调监管政策；政府、议会对独立规制机构具有控制作用

韩国对通信业和广播电视业实行分开监管的体制。通信业监管由信息通信部负责，广播电视业监管由独立规制机构——广播电视委员会负责。与此同时，文化观光部参与广播影视政策的制定，信息通信部参与广播电视技术及传输设施方面的政策制定，公正交易委员会参与广播电视节目流通方面的政策制定。广播电视委员会作为广播电视监管的核心机构，在监管过程中要经常同上述监管机构保持沟通与协调，在共同协商的基础上制定监管政策。广播电视委员会作为独立规制机构其设立宗旨是：实现广播电视媒体的公共责任和公正性、公益性，促进广播电视内容质量的提高和广播电视市场的公平竞争。然而，韩国的广播电视市场准入权即广播电视许可审批权一直由政府的信息通信部掌控，独立规制机构则拥有广播电视行业规划权、节目和广告内容的监管权、广播电视许可的推荐权、认定权、登录和注销权，还拥有广播电视调研权、广播电视业主争议的调解权、视听者投诉的处置权以及广播电视发展基金的管理和使用权。韩国的总统、政府和议会均对独立规制机构拥有实际上的控制权，主要通过人事任免、预算审批等关键环节来实现这种控制。因此可以说，韩国广播电视监管体制的特点是：在法律框架内，充分发挥独立规制机构的核心监管作用，同时适应融合化发展的需要，通过分工明确、专业化水平较高的多元监管主体，对独立规制机构形成有力的支撑和辅助。