发达国家广播电视管理的理念和法理依据

二.发达国家广播电视管理的基本理念和法理依据

西方发达国家之所以对广播电视媒体和行业实行比较特殊的监管制度，主要是因为这个行业既不同于一般物质产品生产行业，也不同于一般的信息传播业和信息服务业，甚至不同于报纸、杂志等平面媒体行业。广播电视行业不仅具有特殊的经济属性和政治属性，而且具有特殊的社会属性和文化属性。长期以来，对这些基本属性的理性判断一直是西方发达国家制定广播电视政策、确立监管框架的出发点和法理依据。归纳起来主要有以下几点共识：

（1）广播电视服务具有特殊性，需要有特殊的管理体制和机制为这种服务提供保障

广播电视服务作为一种内容产品，是一种准公共性质的产品和社会必需的服务，受众对它的消费具有非排他性和非竞争性，需要有特殊的制度来保障这种社会必需品的稳定、可靠供给。广播电视服务必须通过电波这一载体来传播，电波资源的相对稀缺决定了受托使用这种公共资源的广播电视媒体，必须承担一定的社会责任和公共服务义务。因此，发达国家大都通过法律、行政、经济等多种手段，从产业、市场、行为几个方面入手，对使用这种资源从事广播电视服务的各类媒体形成一整套制度性约束机制。

（2）广播电视媒体与公民的言论表达自由有关，发达国家通过多种途径维护广播电视媒体的独立性和公共性

保障公民享有言论和表达的自由是西方国家的一项重要宪法原则，为确保这一原则得到贯彻，不仅需要保障公民享有通过广播电视媒体获得真实信息和表达自己意见的权利，还需要保障广播电视媒体享有独立自主编播节目的权利。但在另一方面，西方发达国家也建立了一套约束广播电视媒体报道行为的制度，其目的是保证新闻报道的客观公正性。同时，各国的广播电视媒体和广播电视行业大都建立了自律机制。

（3）广播电视行业是具有广泛外部性的行业，发达国家对该行业的监管既不同于物质产品生产行业，也不同于一般的信息产业(www.xing528.com)

广播电视行业和服务会给外部经济社会带来广泛、深远的影响，这决定了该行业不能像物质产品生产行业那样仅仅以行业的内部收益和成本作为评价标准，还要考虑行业运行给社会各方面带来的社会收益和社会成本。发达国家对广播电视行业进行评价时，不仅看行业自身的发展情况，还要从该行业对经济社会发展的总体贡献以及给全体社会成员带来的共同利益等方面去考察。因此，来自外部的评价和监管对广播电视行业一直非常重要。

（4）广播电视产业和市场都具有特殊性，多数发达国家实行限制媒体垄断的政策

广播电视产业属于特殊的网络型产业，不仅具有网络型产业的自然垄断特征和规模经济效益，而且具有显著的范围经济效益。长期以来，发达国家的广播电视市场一直具有较高的集中度，跨媒体、跨行业、跨地区垄断的现象始终存在。为了防止少数媒体操纵市场、影响新闻报道的公正性，多数国家长期实行禁止大众媒介集中垄断的政策。

（5）广播电视服务事关国家的信息安全和文化安全，各国对广播电视行业一般都有不同程度的保护

广播电视服务是一种特殊的信息和文化产品。西方发达国家从维护本国文化主权和社会主流价值观出发，一般要对广播电视媒体和广播电视行业给以特殊的保护。这种保护包括：对外国企业在广播电视媒体中参股或控股进行严格限制；对外国媒体大量占有或使用本国的广播电视稀缺资源给予必要的限制；对本国广播电视媒体播出外国节目的比例进行限制。这些政策的目的是确保广播电视媒体的编播权和重要的战略性资源掌握在本国人手中，以维护国家的文化主权和安全。这一点在法国、加拿大等许多发达国家的法规中都有明确的体现。

西方发达国家基于以上理念对广播电视媒体进行监管，便在法理上具有了正当性。为了使这种监管与西方各国特定的政治、经济、文化制度相衔接，经过长期摸索，多数发达国家逐渐形成了指导本国广播电视政策制定的核心价值目标，各国比较一致的价值目标是：①普遍服务原则。这一原则长期以来一直是欧美各国制定通信政策的指导性原则，其基本内涵有两点：一是通信网络的传输覆盖要达到所有国民都能方便接收的水平；二是要根据绝大多数国民的承受能力来确定通信服务的价格水平，让所有人都能享受到应有的通信服务。发达国家将普遍服务原则作为广播电视政策的指导原则，其内涵有两点：一是强调广播电视覆盖范围应超越地理上的阻隔，让所有人都能接收到信号；二是广播电视节目的内容应涵盖大众日常生活所必需的所有信息，因此节目内容应是多样化的，为此应通过多种信息来源获得各种信息；②媒体的独立性原则。这是指广播电视媒体要与党派、利益集团、政府机构保持一定距离，独立自主地进行新闻报道和节目编播；③利益的平衡原则。它是指广播电视媒体在传播活动中要保持公共利益与商业利益、全国性需求与地方性需求、公共权力与公民权利、主流观点与少数派意见之间的平衡；④竞争性原则。它是指在各类媒体之间、各类传输渠道之间、各类服务之间、各类市场之间，尽可能地引入竞争机制，以促进效率的提高；⑤多样性原则。它是指广播电视媒体在传播活动中要照顾到文化上的多元性和思想观点的多样性。