陕北地区能源开发与环境保护：法律环境问题与解决

6.1.2　法律环境

法律环境是指国家或地方政府所颁布的各项法规、法令和条例等。我国现行的关于能源开发、环境保护方面的法律、法规应该是比较多的，涉及能源开发、环境保护的各个方面，但现行法律、法规对许多问题的规定比较原则、操作性较差，导致法律、法规的许多规定无法具体执行。例如:《中华人民共和国矿产资源法》第三十二条规定:“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草地、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施。”这一法律规定对能源开发的环境保护工作，确实起到了积极的作用，但法律规定的“节约用地”、“因地制宜”、“必要补救措施”，等等，含糊不清，很容易引起歧义，导致在实践中没有可操作性。再如《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》第六条规定:“煤炭、石油、天然气开发的环境保护工作……坚持谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理、谁利用谁补偿的原则。”这一法律规定作为能源开发环境保护工作的主导思想和基本原则，对能源开发的环境保护工作具有重要的指导意义，但开发过程中环境遭到破坏、或者环境被污染，首先，要对其破坏和污染进行评估，如何进行评估，法律没有作具体的规定。其次，环境破坏或污染后，企业要进行补偿、赔偿，然而赔偿和补偿的标准及办法细则……《条例》都没有作明确的规定，从而导致这一原则被悬空。能源开发引起环境破坏以后，企业以法律、法规无具体评估标准和赔偿标准为由推卸责任，当地政府又无法律依据要求企业进行合理补偿，只能采取协商赔偿标准的办法，这样的补偿无论是对当地老百姓的生活还是对环境的保护、恢复、治理来讲只能是“杯水车薪”。又如该《条例》规定的经济处罚措施由3000元到30万元，大多处罚为几万元，而现阶段能源价格暴涨，每吨煤的利润保守估计也在200元左右，这样的处罚措施，只能是“隔靴搔痒”，起不到任何惩罚作用，甚至助长了能源开发企业掠夺式开采、使其对生态环境的破坏合法化。因此，各级立法机关和人民政府，特别是省级立法机关和人民政府，要结合陕北地区的实际，尽快制定适合陕北地区能源开发环境保护方面的行政法规、产业政策和技术规范，提高能源开发企业的准入门槛，使能源开发和环境保护都尽快纳入规范化、法制化的轨道，确保依法开发、依法保护。^［47］我国的相关法律仍存在很多的不足与缺陷，既有《宪法》规定的不足，也有作为环境与自然资源基本法的《环境保护法》的不足，还有环境与自然资源保护单行法的不足以及国务院环境与自然资源保护行政法规的不足等。因此，要加大依法监督管理的力度。这就要求陕北各县区、各部门要认真贯彻落实《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国可再生能源法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和《中华人民共和国环境影响评价法》以及地方等有关法律法规。依法加强对矿产资源集约利用，能源、水资源等资源综合利用，再生资源回收利用的监督管理工作，引导企业树立经济与资源、环境协调发展的意识，建立健全资源节约管理制度。有条件的地区，政府应把发展循环经济工作纳入对各市县区、各部门考核指标体系当中。(www.xing528.com)

为了提供适宜的法律环境，陕北地区的榆林、延安两市按照国家的产业政策，依法整顿和规范了能源开发秩序。上世纪90年代初，为了促进地方经济发展，陕北地区的能源开发投资主体多样、成分复杂，管理较为混乱，造成资源浪费，环境污染严重。为了扭转这一被动局面，陕北的榆林、延安两市及时清理了一批地方招商引资的“土政策”，规范能源开发秩序，取得了显著成效。榆林市2003年按照中央和省政府的要求，对全市2314口地方油井“三权”进行回收，统一交延长集团公司管理。2005年针对石油、天然气开发出现的环境污染问题，开展专项整顿，关闭了170多口低产油井，对全市7169口油井进行了排查，督促油气开发企业加强污染治理。榆林市从1998年开始按照国家法律、法规以及省政府《关于榆林市煤炭资源整合实施方案》的要求先后关闭、整合了485个安全隐患大、环境污染严重的小煤窑，使地方煤矿由854个减少到369个，先后关闭了125家60万吨以下生产技术落后、浪费资源、污染环境的兰炭企业。通过“关小上大”的措施，编制完成了产业发展规划，开展了规划环评、区域环评工作，为打造全国新兰炭基地，推进环境保护探索出新的发展模式。实践证明，依靠行政手段，促进能源开发中的环境保护是切实可行的措施。能源开发地人民政府，应当组织有关专家对能源开发引起的地质、生态环境破坏进行权威性鉴定、评估，研究可行的恢复方案。首先选择能源大县——神木为试点，对神木采煤地区进行一次煤炭开采与生态、地质环境的调查与评估，对因采煤导致的地面塌陷、裂缝、植被破坏、水土流失、水资源破坏和污染、空气污染等生态地质破坏，利用高科技手段进行一次系统的调查；对已经造成破坏的予以及时修复；对可能发生破坏的地区事先采取预防措施。