陕北能源开发：科学发展观与环境保护

6.1.1　政治环境

政治环境就是指一个国家或地区在一定时期内发展能源经济的政治大背景。它是各种不同因素的综合反映，诸如国内危机，针对商业的恐怖主义行动以及国家之间在特殊地区的冲突等。我国安定团结的政治局面，不仅有利于经济发展和人民的收入增加，而且还对群众的心理状况产生巨大的影响，这对于能源产业与环保事业的开展会产生重大的作用，有助于这一事业的顺利有序发展。对于国际政治环境的分析，应当注重“政治权利”和“政治冲突”对能源经济发展的影响。政治权利影响能源经济的发展，往往表现为由政府机构采取某种措施来约束外来企业，如进口限制、外汇控制、劳工限制、绿色壁垒、碳税壁垒等。政治冲突是指国际上的重大事件与突发性事件，这类事件在和平与发展为主流的时代从未绝迹，对能源经济的发展影响或大或小，有时带来机会，有时带来威胁，已是一个全球性问题，所以处理好国际政治环境之间的关系，对任何一个国家来说都是获益的。如果国际形势不稳定，可能诸多的谈判、协议也就“付之东流”了，这对于全球的能源供给稳定来说，会带来诸多问题。

政治环境的分析，应当从中央和地方两个方面来进行。对于中央，政府追求的目标是使资源在空间上优化配置，实现国民经济高速增长，逐步缩小地区间发展差距，实现地区间的相对均衡发展。而地方政府，其所追求的目标一般仅是辖区范围内经济的发展。从理论上来说，不论是中央政府还是地方政府都应该考虑整个经济的可持续发展问题，但前者可能更关注整个宏观的可持续发展，而后者关注的区域仅限于地方，这就出现了目标冲突问题。不仅如此，地方政府甚至忽视环境问题，以破坏环境为代价，片面追求经济高速增长，这就使得中央和地方的博弈关系不得不予以足够的重视。针对陕北能源开发的现状，政府应从以下几个方面着手改造，以维持能源开发环境现状。^［47］

6.1.1.1　树立科学的发展观，以正确的政绩观指导陕北地区的能源开发

按科学发展观的要求，陕北地区的经济社会要实现又好又快地发展，就必然要求能源开发不能以破坏资源、浪费资源和污染环境为代价。然而，在陕北地区无论是能源开发企业，还是当地干部、群众，特别是领导干部，对科学发展观还有许多思想认识上的误区，对贯彻落实科学发展观仅仅停留在口头上，许多地方领导和企业在实际工作中仍是以单纯追求GDP和财政收入增长为主要目标，缺乏正确的政绩观。甚至，错误地认为在陕北现阶段经济水平不发达的情况下讲环境保护不符合市情、县情。有些地方为了盲目追求经济增长速度，使得许多不符合环保要求、手续不完善、科技水平低下的能源开发企业上马。在神木、府谷的有些地方十几年就出现了“村村点火、处处冒烟”的可怕景象。特别受能源开发高额利润的影响，当地的有些人甚至私采、乱挖地下煤炭资源。如果说能源开发的环境保护工作有所突破的话，只能说是被动地应付，或者说点上治理面上污染，陷入边恢复、边破坏的恶性循环，从而导致了治理速度赶不上破坏速度。陕北地区能源开发已经走过了二十多年的历程，但是由于缺乏完善的生态环境保护机制，使资源浪费严重、生态环境恶化加剧。为此，陕北能源开发应以科学发展观为指导，破除陕北跨越发展和能源开发利用的思想障碍，正确认识和处理能源开发与生态环境保护的关系，把开发与保护、利用与治理有机结合起来，真正把思想和行动统一到科学开发与科学发展上来。

6.1.1.2　充分利用经济手段，完善陕北能源开发的生态环境税（费）补偿机制英国经济学家阿瑟·庇古1920年在《福利经济学》中提出“外部成本内部化”理论，他认为，企业污染成本没有构成企业自身的生产成本，却增加了社会成本。由于污染不增加生产成本，社会成本没有被内部化，企业不负担污染费用，就会调整投入组合，选择产量高、污染多、利润丰厚的投入，而节能环保的要素组合则因为污染成本增加被放弃，呈现经济学中“劣币驱逐良币”的局面。而陕北地区的能源开发出现的生态环境损失与生态环境保护费用的巨大悬殊，就是“劣币驱逐良币”的具体体现。据统计，2005年榆林市输出资源总价值为620亿元，仅用于修复当年遭到破坏的生态环境的费用就需要98.8亿元，这仅靠当地政府是无法解决的，必须从能源开发企业获得的利润中收取。陕北地区的能源开发不仅带来了地貌植被的破坏、地面塌陷等环境问题，而且潜藏着资源耗竭、土地荒漠化等长期的和深层次的环境劣变问题，如果在现阶段的开发中不能统筹考虑，将会影响到陕北经济社会的可持续发展。按照“谁开发谁保护”、“谁利用谁补偿”的原则，应该建立起合理的生态环境税（费）补偿机制。对此，应做好五个方面的工作:(www.xing528.com)

（1）适当提高资源税征收标准。根据国家财政部、税务总局的批准，从2005年7月1日起，榆林市资源税标准为:煤炭征收2.3元/吨，天然气征收12元/立方米，石油征收28元/吨。按这一标准，天然气低于四川的15元/立方米，石油低于新疆的30元/吨，而煤炭就更是低于河南为4元/吨、山东为3.6元/吨、山西为3.2元/吨的标准。而榆林的煤炭资源储量大、煤质好、埋藏浅、煤层厚，开采条件和成本等方面都优于全国同类地区，而资源税额与周边其他地区相比，水平却显得非常低下。由于资源税额较低，扣除上划部分，榆林地区真正从资源中得到的收入太少，这既不利于地方经济社会的全面发展，也不利于有效开发利用和保护矿产资源，更不利于环境保护。由于地方财政困难，能源开发的环境保护无力投入，致使管理措施乏力，矿区环境恶化，乱采、乱挖等现象不能得到及时遏制。按照财政部颁发的《资源税暂行条例实施细则》，建议争取国家调整榆林资源税税额，原煤调整为5元/吨，原油调整为30元/吨，天然气调整为20元/立方米。同时建议国家改革资源税征收办法，将征收依据由可开采量计征收改为按企业所占有的资源量或按其价格计征，这样可以进一步促使企业努力提高回采率，减少资源浪费，杜绝掠夺性开采。

（2）提高环境保护费征收标准。目前由于能源价格的直线上涨，能源利润很大。神华集团上世纪90年代初进入榆林，当时政府制订的0．2元/吨煤支付给地方的地表塌陷等生态环境补偿费本身太低，而且十几年未变，远远不能弥补采空塌陷区的治理和植被恢复。尽管神木县出台的《神木县采煤塌陷损害补偿暂行办法》规定吨煤提取3元/吨的治理保障金，地方企业执行了，但神东公司等中央、省属企业并未执行，当地政府和群众一再争取，但由于相关的法律法规不完善，问题一直得不到解决。因此，按照国家环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，建议通过省人大制定矿山采空塌陷、“三废”污染等治理与生态补偿办法及实施细则，从而改变现有能源开发企业成本核算制度，将生态环境治理与生态恢复费用列入企业的生产成本。争取国家同意榆林与山西一样开征20元/吨煤的可持续发展基金，10元/吨煤的矿山环境治理恢复基金，5元/吨煤的煤矿转产发展基金。

（3）建立环境保护金制度。环境保护基金的主要来源是排污收费（如空气污染费和污水排放费、自然资源使用费），也可以是来自国内外各种组织（如NGo）及个人的捐赠等，还可以通过发行环境资源保护债券等筹集。资金的使用主要用于治理环境污染、改善生态环境、水资源的开发利用、退耕还林（草）的补偿等有助于扩大基金开支产生环境效益的重大项目，有偿使用，滚动发展。

（4）运用行政手段，促进能源开发的健康、有序发展。行政主管部门要严格执行相关法律法规，在准入方面，严格执行国家的产业政策，特别根据陕北能源开发十几年对生态环境影响的现状，适当提高准入门槛，严格执行能源开发项目环境保护的“三同时”制度，进一步完善能源开发环境管理制度程序和措施，特别是能源开发环境影响评价审批制度和自然资源开发生态恢复治理制度，建立能源开发环境管理信息网络，定期调查、了解能源开发利用对生态环境的影响现状，及时掌握本地生态环境质量现状，确保能源开发与环境保护的协调。

（5）开征环境税。环境税（Environmental Taxation），也有人称之为生态税（EcOLogical Taxation）、绿色税（Green Tax），是20世纪末国际税收学才兴起的一个新概念，它是把环境污染和生态破坏的社会成本，内化到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源的一种经济手段。当前，环境税主要在一些发达国家执行，而征收的环境税主要有二氧化硫税、水污染税、噪声税、固体废物税和垃圾税等5种。对于能源资源区的陕北来说，在能源开发过程中因为其生产、经营等行为所导致的环境污染问题，也可以通过征收相应的环境税来确保能源开发与环境保护同时进行。