基于价值管理的公共工程决策机制改进

第五章　我国现行公共工程决策与控制机制

本章从政府审批流程的角度，深入剖析我国公共工程的决策机制与决策控制。审批是对公共工程各个阶段决策结果的审查与控制，是公共工程决策的重要组成部分。基于审批流程来分析公共工程的决策机制，不仅可以系统认识公共工程业主决策的问题，而且能够对公共工程决策的控制机制有进一步的认识。

第一节　我国现行公共工程决策流程

一般私人投资项目的决策主要依靠私人业主的意志与判断。公共工程决策过程则是由相关建设单位提出公共工程建设意向、建设方案等报相关政府建设主管部门审批。公共工程投资的审批与私人工程投资存在显著不同，一个公共工程从最初的构思产生到最终实施往往要涉及规划部门、发展改革委员会、城乡建设部门、国土部门等政府相关建设主管部门，这些部门均在自己的职权范围内对公共工程进行阶段性审批，只有当公共工程通过所有政府建设主管部门的各项审批，才能最终进入实施阶段。因此，审批是公共工程决策的重要组成部分。

在第二章第一节中对公共工程进行分类时，其中一种分类方式就是根据公共工程管理权限进行划分，从而将公共工程划分为中央公共工程投资项目和地方公共工程投资项目两类。在进行公共工程决策时，中央公共工程与各地方公共工程存在很大的区别，而且各个地方政府由于地域限制、区域与经济发展的差别，它们在作出公共工程相关决策时运用的方法也会不同。同时，第二章第一节中根据公共产品类别对公共工程进行分类，分为市政基础设施、交通设施、水利设施、农业设施等，不同类别的公共工程所考虑的重点是不同的，其运用的决策方法也就不一样。因此，在进行公共工程决策时，不同层级的政府所采用的决策方法不同，不同行业所运用的决策方法也不同。为了对我国现行公共工程决策机制做出深入分析，本课题弱化了不同类型公共工程决策时的差别，从这些众多的公共工程决策方法中分析我国现行公共工程决策机制的决策者、基本原则、流程等。

2010年1月7日，国务院法制办公室发布了《关于公布〈政府投资条例（征求意见稿）〉公开征求意见的通知》，虽然目前《政府投资条例》没有正式发布，但是该《政府投资条例》（征求意见稿）对公共工程的具体决策作出了原则性的规定。在此基础上，结合实际中公共工程的决策流程与方法，做出了我国现行公共工程决策中的一般流程图，如图5-1所示。我国现行公共工程决策流程可以划分为以下5个阶段：项目储备阶段、规划立项阶段、用地审批阶段、设计阶段以及施工审批阶段。

在我国公共工程决策中建立项目储备库制度是一个趋势。《政府投资条例》（征求意见稿）规定：各级人民政府项目审批部门根据国民经济和社会发展规划，以及发展建设规划，分别设立项目储备库；列入储备库的投资项目，决策时应当优先考虑。一些地方政府，如北京、上海、福建等也都出台了相应的配套文件，但是目前由于项目储备库制度建立不久，还不够成熟，在实践中作用有限。能够对公共工程决策的效果产生影响的仍然是我国现行公共工程决策的后4个阶段。与我国现行公共工程决策其他阶段相比，在用地审批阶段与施工审批阶段，建设单位缺乏实质性的决策工作，主要是向相关政府建设主管部门报批，只需从政府审批的角度出发对这两个阶段加以分析，相关分析见附录3。

图5-1　我国现行公共工程审批控制流程

第二节　规划立项阶段的决策分析

规划立项阶段是公共工程决策中最为重要的一环。在这一阶段，需要决策的重大问题包括：公共工程项目建设的必要性；项目的投资规模；项目拟采用的主要技术手段；项目的社会效益与经济效益目标等。规划立项阶段，要从整个国家和地区的发展规划以及相关的产业政策对公共工程投资项目进行分析，主要是考察公共工程建设的必要性与可行性。

在一些地方，由于项目储备库制度尚未建立，建设单位直接向发展改革委员会（以下简称发改委）提出项目申请；发改委在受理项目申请书之后，就会向建设单位出具联系单，同意项目开展后续相关的前期工作；随后，建设单位逐步深入对整个公共工程项目开展评估，并报相关主管部门审批，主要包括建设意向、项目选址、项目建议书和可行性研究4个部分。

一、建设意向

建设意向是公共工程决策的开始阶段，也是项目决策中最为初始的部分。按照我国公共工程现行决策机制的决策程序标准，公共工程建设意向是相应政府部门为满足当地发展要求，根据当地社会与经济发展水平、基础设施建设完善程度、居住人口增长速度等各方面实际情况，提出相应公共工程建设意向，并且向建设主管部门沟通协调，争取公共工程项目立项实施的过程。

作为公共工程决策的源头，公共工程建设意向在项目决策中起着导向的作用。政府或相关部门作为公共工程建设的主体，提出公共工程建设意向。公共工程建设意向的提出主要是依据当地的经济社会发展需要，上级政府的决策，一些自然因素（如地质灾害的防治）影响。

二、项目选址

公共工程在进入项目机会研究和可行性研究两个阶段之前，建设单位需要进行项目选址，确定公共工程建设地点。

1.确定公共工程的基本情况

根据公共工程建设意向确定其基本情况，包括建设项目性质、用地与建设规模、供水与能源的需求量、采取的运输方式与运输量，以及废水、废气、废渣的排放方式和排放量。

2.明确公共工程规划要求

查阅相关区域规划并进行实地调查，明确公共工程是否符合相关规划要求，主要包括：公共工程与城市规划是否协调，公共工程与城市交通、通信、能源、市政、防灾规划是否协调；公共工程配套的生活设施与城市生活居住及公共设施规划是否衔接与协调；公共工程对于城市的环境可能造成的污染和影响；公共工程与城市环境保护规划、风景名胜、文物古迹保护规划是否协调。

3.申请项目选址

建设单位在确定公共工程及周边区域的相关情况后，基本拟订项目选址，并向城市规划主管部门申请核发选址意见书，须报送下列文件：

①项目选址申请书；

②工业项目或对环境有特殊要求的项目应加送工艺基本情况（对水陆运输、能源、市政、公用配套的要求），建成后可能对周边环境带来的影响、对周边地区建设的建设性控制要求及“三废”排放量与排放方式（环保评价书、卫生防疫、消防安全等资料）；

③利用原址建设或有选址意向的建设项目，附送1∶500或1∶1 000地形图或航测图、土地权属证书和房屋产权证书。

4.选址意见书的核发

我国的《城乡规划法》规定，建设单位在完成项目选址之后，城乡规划部门应给出初步选址意见，相应核发建设项目选址意见书（以下简称“选址意见书”）。

城市规划行政主管部门接到建设单位的申请后，应进行现场检查，审核有关文件，对符合城市规划要求的发给选址意见书，同时提出规划限定要求；对不符合规划要求的设计项目，由城市规划行政主管部门书面通知报建单位，并告知选址不当的主要原因。

通过项目选址将后续开展的公共工程机会研究、可行性研究与规划管理有机结合起来，使可行性研究报告编制符合城市规划的要求，更加科学合理，公共工程选址主要适用于新建、迁建单位需要使用土地的，原址扩建需要使用本单位以外土地的，需要改变本单位土地使用性质的。

三、机会研究

机会研究是建设单位关于工程项目投资决策前的总体构想，主要论证项目的必要性，同时初步分析项目建设的可行性，它是进行各项建设投资准备工作的主要依据。基础性项目、公益性项目等之类的公共工程必须要经过机会研究阶段并经过国家主管部门核准之后，并列入建设前期工作计划后，方可依次开展可行性研究、方案设计等后续工作。

与一般的私人投资不同，公共工程的机会研究需要从整个社会国民经济发展的角度分析项目建设的必要性。

1.机会研究的开展

机会研究一般由建设单位组织，往往委托具有一定资质的咨询单位、设计单位开展。由于缺乏详细的设计资料和论证材料，机会研究基本依据主要是国家的长远规划、行业及地区规划、产业政策，拟建项目有关的自然资源条件和生产布局状况，项目主管部门的有关批文，以及初步的市场预测资料。

机会研究核心是分析投资项目的必要性，编制单位主要从以下几个方面开展机会研究：建设项目提出的必要性和依据；拟建规模和建设地点的初步设想；资源情况、建设条件、协作关系等初步分析；投资估算和资金筹措设想；项目进度安排；经济效益和社会效益评估。

在完成相关的机会研究后，编制项目建议书，它是机会研究的重要成果。

2.项目建议书的审批

项目建议书的审批重点：是否符合国家的建设方针和长期规划；建设地点是否合适，有无不合理的布局或重复建设；对项目的财务、经济效益和还款要求的粗略估算是否合理，是否与业主的投资设想一致；项目的社会影响与环境影响分析，对于造成不利影响的是否采取了有效的防范措施。对遗漏、论证不足的问题，要求咨询单位补充修改。

项目建议书具体由发改委进行分级审批，主要由市一级发改委承担大部分项目建议书的审批工作，其审批权限的具体划分如下：

①大中型基本建设项目、限额以上更新改造项目、3 000万美元以上的利用外资项目，经市发改委（限额以上的工业更新改造项目经市经委）审核后，报国家发改委（限额以上的工业更新改造项目报国家经贸委）审批，其中2亿元以上项目，由国务院审批。

②对于小型基本建设项目，限额以下更新改造项目，总投资1 000万元以上的内资项目、总投资500万美元以上的生产性利用外资项目、300万美元以上的非生产性利用外资项目由市发改委审批；总投资1 000万元以下的内资项目、总投资500万美元以下的生产性利用外资项目、300万美元以下的非生产性利用外资项目，由县发改委审批。

③下列项目在市发改委审批之前需征得有关主管部门同意：汽车检测场或汽车驾校，需征得市公安交通管理局同意；歌舞厅项目，建筑面积500平方米以上，需征得市文化局同意（500平方米以下，在征得区县文化局同意后，由区县发改委审批）；经营黄金饰品的项目，需征得市人民银行同意；施工企业需征得市建委同意；勘察设计企业需征得市规划部门同意；房地产物业管理公司需征得市房产局同意。

四、可行性研究

可行性研究是指运用多种科学手段（包括技术科学、社会学、经济学及系统工程学等）对一项工程项目的必要性、可行性、合理性进行技术经济论证的综合科学。

可行性研究由建设单位组织完成，实际中建设单位不具备相关的专业知识，往往委托设计或者咨询单位作为编制单位开展可行性研究。对于这些编制单位，国家有明确的资质要求。

当委托单位与编制单位签订了委托协议之后，编制单位就开始组建工作小组，对拟建公共工程进行可行性研究，其最终成果是可行性研究报告，它直接决定了一个投资项目是否可行，可行性研究编制、审批的基本流程如图5-2所示。

1.可行性研究报告的编制

（1）编制依据

与机会研究相比，在可行性研究阶段，公共工程建设情况更加清晰，编制可行性研究报告的依据更为广泛。

1）国民经济中长期发展规划和产业政策

国家和地区国民经济和社会发展规划是一个时期国民经济发展的纲领性文件，产业政策决定了国家和地区未来一个时期的产业布局和结构，对项目的建设都具有指导作用。公共工程会对整个国民经济、产业产生重要影响，因此在进行公共工程可行性研究的过程中，应充分考虑并反映国民经济中长期发展规划和产业政策。

2）项目建议书

项目建议书在项目最初阶段对拟投资项目做出初步设想，它是进行各项准备工作和可行性研究的重要依据。尤其是针对基础性、公益性的公共工程项目，只有在项目建议书经上级主管部门和国家计划部门审查同意，并列入建设前期工作计划后，方可开展项目可行性研究的各项工作。原则上，可行性研究确定的项目规模和标准不应突破项目建议书相应的指标。

图5-2　可行性研究的基本流程

3）委托方的要求

建设单位在委托可行性研究任务时，应向承担可行性研究工作的单位提出对投资项目的目标和其他要求，以及提供有关市场、原材料、资金来源等相关资料。承担单位在进行项目的可行性研究时，最重要的就是评估整个项目能否达到建设单位的目标和要求。

4）有关的基础资料

进行工程项目的场址选择、工程设计、技术经济分析等需要可靠的自然、地理、气象、水文、地质、经济、社会等基础资料和数据。对于基础资料不全的，还应进行相应的地形勘测、地质勘探、工业试验等补充工作。

5）有关的技术经济规范、标准、定额等指标

这些资料是进行项目设计和技术经济评价的重要依据，进行项目可行性研究的承担单位必须取得这些资料。

6）有关经济评价的基本参数和指标

例如，基准收益率、社会折现率、固定资产折旧率、影子价值、影子汇率等，这些参数和指标都是进行项目财务评价和国民经济评价的基准和依据。一般来说，这些参数应由国家统一公布实行，或者由各主管部门根据本部门的行业特点自行拟订某些技术经济参数，报国家发改委备案。

（2）编制过程

可行性研究是对项目建议书建议的项目进行科学的分析和论证，传统的可行性研究主要过程可概括为三大阶段：市场研究、技术研究、经济评价。

市场研究包括产品或服务的市场调查与预测研究，这是建设项目成立的重要前提，其主要任务是解决投资项目的“必要性”问题。由于公共产品的营利性不足，对于公共工程而言，市场研究主要是进行需求分析，即分析整个社会和公众对某一类公共产品的消费需求，从而决定是否需要进行相应的公共工程建设。

技术研究就是进行投资项目的技术方案和建设条件研究，主要包括原材料、能源及公用设施情况的需求分析、工艺技术和设备的选择、建设场址的选择等，这是可行性研究的技术基础，解决公共工程建设在技术上的“可行性”问题。

经济评价就是对投资项目进行效益分析，是项目可行性研究的核心部分，它要解决投资项目在经济上的“合理性”问题。对项目进行经济评价有两种不同的角度：财务经济评价和国民经济评价，二者的区别如表5-1所示。在市场经济条件下，由私人、企业和外资投资的项目往往比较注重投资项目的财务经济评价；但是，财务经济评价难以反映一个投资项目对整个国民经济的影响，因此还必须进行国民经济评价。尤其是针对公共工程，其市场化程度往往是不够的，财务经济评价难以满足要求，其经济上的“可行性”要从整个国民经济的角度出发，即以国民经济评价作为主要的经济评价。

表5-1　财务经济评价与国民经济评价的区别^[1]

传统的可行性研究也要考虑环境保护，但不是可行性研究的主要内容。随着人们的环保意识逐步增强以及我国经济增长模式的转变，建设项目对环境影响越来越引起社会的关注，尤其是公共工程项目，不仅要考虑经济效益，还要考虑环境效益、社会效益。环境研究是进行整个投资项目环境影响研究和评价，在对投资项目的周围环境进行调查研究的基础上，分析公共工程在建设过程中以及建成之后对周围环境的影响。

2.可行性研究的审批

国家相关主管部门需要对可行性研究报告进行审批，可行性研究报告的审核重点是对拟建项目的必要性、可行性和合理性进行审核。

可行性研究报告主要是由发改委审批，但是不同级别的发改委的审批权限是不同的，因此某一具体投资项目需要相应级别的发改委审批其可行性研究报告，具体如表5-2所示。相应的审批部门在收到可行性研究报告之后，在规定时间内组织或委托有资质的工程咨询机构、贷款银行（或单位）、有关专家，对上报的投资项目可行性研究报告进行全面的审核和再评价。对拟建项目可行性研究报告的评估，主要从以下三方面进行论证：

①项目是否符合国家和地区有关政策、法令和规定；

②项目是否符合国家和地区的宏观经济政策，是否符合国民经济发展的长远规划、行业规划和国土规划的要求，布局是否合理；

表5-2　可行性研究报告的审批权限

③项目在工程技术上是否先进、适用，在经济和社会效益上是否合理有效。

3.可行性研究的专家评审

各级政府发改委只是受理项目可行性研究的相关资料并组织可行性研究的评审工作，但是不直接对项目进行相应可行性研究的评审，而是委托有资质的咨询评估机构进行专业评审。

五、规划立项阶段决策问题分析

可行性研究阶段是公共工程立项建设前最重要的决策论证环节。为了充分论证公共工程的可行性，在建设单位委托专业咨询机构完成可行性报告编制后，需要召开公共工程可行性专家论证会。专家论证会应该是汇集集体智慧，促进公共工程民主决策的重要环节。本书为了反映可行性研究阶段决策的问题，对多次参与规划立项阶段可行性研究与评审的专家进行了一次问卷调查和后续访谈。结果表明，我国公共工程规划立项阶段存在大量需要改进的地方。

1.问卷设计及发放

根据本次调查的目的，在小组讨论与专家意见征询的基础上，本课题设计了调查问卷。整个问卷以封闭式问题为主，详细问卷内容见附录1。本课题以重庆市的相关可行性研究评审专家为对象开展调查，调查方式以直接当面发放问卷和电子邮递的方式相结合。直接发放问卷在调查的同时可以与调查对象进行相应的访谈，可以更加全面地了解相关信息，对整个调查的质量也能够进行很好的控制。因此，本课题中的问卷调查主要采用直接发放问卷的方式，只有在不便直接调查的情况才采用电子邮递的方式。

本课题一共发放和邮递36份问卷，最后回收33份，回收率达到91.67％；其中有效问卷31份，后续相关的问卷分析就是基于这31份有效问卷。

2.问卷分析

问卷回收之后，课题组运用SPSS统计软件进行数据统计分析。统计分析结果如下：

（1）评审专家基本情况

评审专家水平直接影响到公共工程可行性研究的评审效果，本次调查在一定程度上反映了现行公共工程决策中评审专家的基本情况。

1）职称分析

本次调查对象大多具有中、高级职称，达到76.5％，其中高级职称就有47％，如图5-3所示。他们在各自的领域都具有丰富的专业知识和工作经验，能够为可行性研究提供很好的评审质量保障。

2）工作经验

图5-4表明，累计超过80％的调查对象从事可行性研究评估工作达2年以上，对此有深入的了解。累计有40％的调查对象从事相应工作达到5年以上，超过15年的则小于20％。总体来说，调查对象对可行性研究工作和评估工作具有较充分的经验。

图5-3　职称分布情况

图5-4　评审专家工作经验

（2）评估专家构成

根据问卷调查的结果具体如图5-5及图5-6所示，一般公共工程可行性研究评审中专家组的人数通常为5～7人，专家从事的专业工作主要集中在城市规划、工程技术及经济领域。

图5-5　可行性研究评估的专家人数

图5-6　评估专家的专业背景

（3）评估时间

评估专家投入的时间、精力的多少直接影响了可行性研究评估工作的质量。调查显示，通常一个可行性研究评估平均花费各个专家28小时（主要是指智力活动，包括阅读相关报告、调查研究、做出评估等），近50％的专家只需不到15小时就可以完成一个可行性研究的评估工作。

调查过程中，多数专家表示，由于评估时间很短，专家不可能对可行性研究的实际工程情况做出充分的调查研究，难以保证专家们做出的客观、科学的评估结论，详见图5-7、图5-8。

（4）评估依据

图5-9表明：在进行有关的可行性研究的评估工作中，专家们的主要依据是相关国家和地方政府的规划与政策，包括产业政策、城市规划、土地利用总体规划、国家和地区的“五年规划（计划）”、环境保护规定。同时，相关主管部门的领导意见也是专家们评估工作的一个重要依据，而对于相关的舆论及群众意见则考虑不够。

图5-7　专家获取相关评审资料的时间

图5-8　评审中专家所花费的时间

图5-9　可行性研究评估的依据

（5）可行性研究评估的效果分析

为了调查可行性研究对公共工程决策的改进程度，在本次调查中，让调查对象对可行性研究的效果打分，依次划分为1～5五个等级，分越高，表示可行性研究对公共工程决策效果改进越大。结果如图5-10所示，被调查对象普遍认为可行性研究能够改进公共工程项目的决策。

图5-10　评估专家对可行性研究效果进行打分

绝大多数项目都可以一次性成功通过可行性研究评估，专家给出不可行的结论平均只有3％，而最终因为未通过可行性研究评估导致项目未能实施的比例仅为1％，如表5-3所示。

表5-3　可行性研究评估中有关结论的比例

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（6）评估费用的支付

调查显示，如图5-11所示专家评估费多数情况下由评估组织单位、建设单位或投资单位支付，政府支付的情况不多见。而且，大多数情况下，可行性研究的专家聘请都采用业主单位推荐的模式。

图5-11　专家评审费用的支付

（7）专家责任

调查显示，现行的可行性研究评估中，尚未建立起相应的专家责任追究机制，如图5-12所示。但是，针对是否有必要建立相应的专家责任追究机制，只有53％的专家认为有必要建立责任追究机制，如图5-13所示。

图5-12　是否存在责任追究机制

图5-13　是否有必要建立责任追究机制

3.主要结论

通过这次调查，可以发现可行性研究报告评估中主要存在的问题有：

（1）评估人员的独立性和代表性不够

从调查结果来看，参与公共工程可行性评估的人数有限，大多都是技术专家，受公共工程影响的一般民众参与缺乏代表性。另外，由于评估专家的聘请与评估费用的支付都主要依赖项目业主单位。这样的情况下，评估人员的独立性、客观性、公正性得不到应有的保证。可行性研究评估对公共工程规划立项决策的支撑作用难以发挥。

（2）评估依据单一

在可行性研究的评估过程中，专家们重点审查可行性研究报告与国家及地方政府的相关规划及政策的符合程度，即评估专家往往站在整个国家或者地方政府的角度，忽视了公共工程项目建设单位、最终使用单位以及其他各利益相关主体的作用与影响。

（3）可行性研究在决策过程中发挥的作用有限

尽管专家们认为通过可行性研究评估能够在一定程度上改进工程项目的决策效果，但是进一步的调查显示，这种改进的程度是十分有限的。绝大部分项目都能顺利通过评审，这表明可行性研究评估难以对整个公共工程决策产生实质性的作用。

（4）专家责任追究机制不完善

目前，我国的可行性研究评估中尚未建立起适当的专家责任追究机制，但是从提升可行性研究专家评估的水平出发，十分有必要建立相应的专家责任追究机制。同时另一方面，建立这种责任追究机制并没有在评估专家中达成共识。

第三节　设计阶段的决策分析

一、设计阶段介绍

设计阶段是公共工程决策的重要环节，建设选址经批准后即进入设计阶段。早在1983年，原国家计委在《关于印发〈基本建设设计工作管理暂行办法〉〈基本建设勘察工作管理暂行办法〉的通知》中明确指出：“基本建设设计工作是工程建设的关键环节，在建设工程项目确定以后，为工程建设提供设计文件。做好公共工程设计工作，对工程项目建设过程中节约投资和建成投产后取得好的经济效益，起着决定性的作用”。统计资料表明，设计阶段对工程的造价和项目运行使用成本影响程度超过70％～90％；由于设计方面的原因引起的质量事故占40％以上，设计进度、设计事故、设计不利于施工等，均直接影响整个项目的进程。^[2]

一般工程的设计阶段可以划分为以下3个阶段：方案设计、初步设计、施工图设计。在设计过程中，每一步骤有各自的设计深度规定，然而三大步骤设计深度之间存在不断递进的关系，以下参照国家颁发的建筑设计深度规定文件，对设计阶段三大步骤进行简要比较，见表5-4。

表5-4　设计三大阶段对比分析

1.方案设计

方案设计是设计人员根据相关要求和其他有关的设计资料，从适用、经济、结构合理、艺术造型、群体效果、空间关系等大的原则方面做出的设计决策和综合的设计构思，并用图、表、文字说明或模型等形式表达出来；除此以外，还要对暖通、给排水、电气（含弱电）、建筑物理等专业的一般技术要求，在功能和布局上有所考虑。方案设计只是解决了设计的原则问题，它只考虑到功能流程和空间组合，方案设计的内容和深度应满足初步设计的要求。

2.初步设计

初步设计是在方案设计之后，根据可行性研究报告和准确的设计基础资料，对设计对象进行通盘研究，阐明在指定的时间地点和投资控制范围内，拟建工程在技术上的可能性和经济上的合理性。各专业应对本专业内容的设计方案或重大技术问题的解决方案进行综合技术经济分析，论证技术上的适用性、可靠性和经济上的合理性。

3.施工图设计

施工图设计主要内容是根据批准的初步设计等相关基础资料，绘制出正确、完整和尽可能详尽的建筑、安装施工图纸，使各有关方面能据此安排设备和材料的订货，制作各种非标准设备、编制施工图预算以及安排施工。

二、建设单位设计流程

公共工程设计由建设单位组织，委托具有相应资质的设计单位开展，可分为设计准备、设计招标、设计实施3个阶段。

1.设计准备阶段

在了解建设单位的建设设想、期望及要求，综合法规、政策、环境、时间等各方面情况，编制项目建议书及可行性研究报告后，进入设计准备阶段。建设单位自身或者委托其他单位确定项目目标和实施计划，编制成设计要求文件（或设计任务书），阐述项目的立意、理念、定位、目标、使用功能等，确保开展中的设计方案符合设计任务书的要求。

2.设计招投标阶段

在设计任务书完成后，进入设计招投标阶段，建设单位或者委托相关咨询单位编制招标文件，主要介绍项目的指标要求、投资限额和实施条件等，规定投标文件的构思方案和实施计划，同时选择合适的技术标准及设计合同。然后，建设方组织对投标单位进行审查，主要审查其设计单位资质以及相关专业技术人员。最后，投标单位组织对审查后的投标单位进行设计方案和投标文件的评选，择优选择设计单位。

3.设计阶段

按照设计阶段概述划分，设计阶段分为方案设计、初步设计、施工图设计3个阶段，因此设计流程也将按照以上3个阶段逐步分析，从各参与方多角度考虑阐述设计流程。

首先，在设计的初始阶段，建设方对投资目标进行定位或设想，提出的项目建设规模、投资、实施目标、定位等各方面情况，编制方案设计委托书，按照规定标准编制方案设计文件，确定工程总体方案。建设单位按照相应标准，审核方案设计，并且对设计单位提出修改要求，修正方案设计。

其次，在设计深化阶段，方案设计确定后，建设方综合项目各方面情况，编制初步设计任务书，转发给设计单位，并且取得当地政府、主管部门或国家批准件的说明书以及提供资源、动力、水、电、原材料等相应方案。设计单位根据初步设计委托任务书，对地质、水文、气象、气候等进行勘测，编制勘测报告，转交业主审查，然后设计单位着手编制设计大纲、设计计划进度表，通过设计评审、设计更改、设计验证等过程，编制初步设计说明，经建设方审查、批准，形成初步设计文件。

最后，在设计阶段细化部分，建设方首先编制施工图设计任务委托书，转发给设计单位。设计单位认真理解初步设计及审批意见，然后进行专业设计、互提资料、拍图、设计评审，编制施工图设计说明书，经建设方审查、批准，形成施工图设计文件。

在设计阶段，建设方与设计单位的沟通协调是非常重要的，建设方的需求识别是一个循序渐进的过程，建设方将主要对项目的建设规模、建设投资、建设工期安排等进行控制，同时对初步设计质量、费用、设计周期、设计费用等各方面情况进行精确掌握，设计单位应不断满足建设需求，使得设计阶段顺利进行。

三、设计阶段决策的问题分析

为了深入认识公共工程设计阶段决策的问题和成因，通过仔细分析各个设计阶段的审查流程，详细分析见附录3-2。并对大量与公共工程决策有关的政府人员、专家进行访问。特别地，为了反映公共工程设计阶段的决策质量，课题组通过分析基于设计方案的投资计划与实际工程投资额之间的差异来验证。

（1）实际公共工程案例收集

在政府审计部门的协助下，课题组搜集了100个公共工程项目的造价资料，主要包括义务制学校、非收费道路和其他市政工程。收集的资料数据包括公共工程项目的计划投资额以及工程决算。为了使项目有更相似的建设环境，从而更有效地进行差异分析，通过数据筛选，本文选取1998—2005年之间建设的80个项目作为研究对象，有关项目的详细信息见附录2。

（2）数据分析

若用Ce表示投资估算，Ca表示工程决算，Cv表示控制效率，即公共工程项目投资估算与决算的相对差异，则：

若Cv为负值，表示该公共工程项目决算金额小于投资估算金额；若Cv为正值，表示该公共工程项目决算金额大于投资估算金额；若Cv等于0，表示该公共工程项目的决算金额与投资估算金额相等。

Cv频率分布如表5-5所示，据此可以做出Cv的分布曲线以及累计分布曲线，如图5-14、图5-15所示。

表5-5　Cv的频率分布

图5-14　Cv的分布曲线

图5-15　Cv累计分布曲线

可以得出以下结论：公共工程项目投资估算与决算的相对差异Cv的分布曲线类似于正态分布曲线；Cv的主要变化范围在－30％～15％，且决算小于估算的公共工程项目占总数量的71.25％，决算大于估算的比例为26.25％，而二者相等，只占到2.5％；一般来说相信详细可行性研究的误差要求控制在10％，虽然Cv的平均值只有－5.45％，满足误差10％的要求，但是决算金额小于估算的Cv平均值为－19.03％，决算金额大于估算的Cv平均值为30.90％，说明单个公共工程项目投资误差偏大；估算金额低于决算金额的公共工程项目达70％以上，且均值为－19.03％，表明我国公共工程投资决策中普遍存在夸大投资机会的现象。

根据附录2中相关数据，做出投资控制效率Cv按年分布情况，如表5-6所示，可以发现，在2002年及其以前，我国公共工程投资决算往往要超过估算，即存在“三超”现象，但是在相应年份Cv大于0所占的比例并不高，只有1999年超过50％，达到了70％。但是在这之后，决算超估算得到了有效控制，突出问题是大量的公共工程项目决算都要低于估算。

表5-6　Cv按年分布情况

我国公共工程建设过程中，已经由“三超”问题转变为虚夸投资，这种转变出现在2002年前后。目前，大多数公共工程在投资决策时都存在夸大投资的现象，占用了大量的资金，降低了资金的使用效率。

（3）分析结论

根据数据分析，我们得出上述两种现象发生的主要原因有以下3点：

第一，近年来我国政府部门加大了对公共工程建设的投资审计，过去公共工程普遍存在的“三超”现象有所好转。但是公共工程业主单位为了应对审计，对公共工程的投资计划故意夸大。

第二，公共工程不同于私人工程，很多公共工程项目属于无收益或非营利的公益性项目，没有增值保值、还本付息的压力。设计阶段，公共工程的业主投资控制缺乏主动性。

第三，公共工程主要由政府投资，政府将项目委托给相关项目主管部门去具体操作，项目主管部门作为项目的代理人与政府之间形成委托代理关系。公共工程承包商为了追求自身利益最大化，可能与主管部门合谋，产生寻租行为，这样必然导致公共工程投资决策的偏差。公共工程的投资虚夸从一个侧面反映了我国公共工程决策机制存在的问题。

第四节　我国现行公共工程决策中存在的问题及成因

一、我国公共工程决策的问题

在对决策流程分析的基础上，课题组收集了12个项目的后评估报告，进一步分析公共决策的质量和问题。为了便于分析公共工程决策中存在的问题，这里将决策过程划分为决策输入、决策制订、决策输出三大阶段。

1.决策输入阶段

在决策的输入阶段，主要工作是进行相关的公共工程决策信息搜集。信息搜集应遵循以下三原则：准确性原则，要求所收集到的信息要真实，可靠；全面性原则，要求所搜集到的信息广泛，全面完整；时效性原则，信息的利用价值取决于该信息是否能及时地提供，即它的时效性，信息只有及时、迅速地提供给它的使用者才能有效地发挥作用。

在进行公共工程的决策过程中，并没有很多遵循信息搜集的三原则，尤其是全面性原则，突出表现为大多数公共工程在决策的过程中没有反映民意。

我国宪法规定国家权力属于人民，为人民服务是各级政府的宗旨。人民的需要，通过其对决策的参与才能完整地表达出来。公共工程是向社会提供公共产品，对人们的生活、国民经济与社会的发展都会产生巨大的影响，小到一个社区、城市，大到整个国家，人民群众理应参与到公共工程决策的整个过程中。然而，调查显示：在进行可行性研究评估的过程中，评估专家对社会公众的意见缺乏足够的考虑。不少公共工程在前期决策的过程中由于缺乏社会公众参与，尤其是整个项目将来的服务对象以及利益相关者的有效参与，最终导致项目的实施效果难以达到预期的目的，造成整个社会资源的大量浪费。

随着我国经济与社会的不断发展，社会公众的自我权利的意识得到增强。例如，厦门PX项目是2006年厦门市引进的化工项目，总投资额达108亿元人民币，选址于厦门市海沧台商投资区，投产后每年的工业产值可达800亿元人民币。然而PX项目自立项以来，就有不少专家和市民对其环境隐患表示质疑，认为该项目严重威胁当地人民的生命健康安全，对环境构成了危害。厦门市民通过各种方式表达自己对此项目的不满，并发起了“散步”等形式的维权活动。最终厦门市政府决定顺从民意，停止在厦门兴建PX项目，并将赔偿翔鹭集团。类似厦门PX项目中的市民“散步”维权方式在我国其他地区也发生了几起，这反映了随着社会的发展，公众要求参与到公共工程决策中的意识正逐步增强；与此同时，我国各级地方政府没有主动将社会公众纳入到公共工程投资项目决策中，而且社会公众缺乏正常的机制参与到这一决策中。

2.决策制订阶段

决策制订阶段关键是要把决策输入阶段搜集的信息进行整合，最终形成一个科学合理的决策方案，在公共工程决策制订阶段主要存在以下问题：

（1）缺乏科学的决策方法

公共工程的一个重要特点就是耐久性，大型的公共工程能够长久地支撑国民经济与社会的发展，但是中央政府，尤其是各级地方政府在进行公共工程决策时，往往表现出短视行为，即目光短浅，对整个公共工程投资项目缺乏长期的规划与考量，从而致使一些短期效益良好的公共工程投资项目往往能通过决策得以实施，但是从长期的角度来考察，并不具备良好的综合效益，甚至最终导致整个公共工程投资项目无法正常持续运营。

目前，在我国各级政府中，部门领导拥有相当大的行政权力，尤其是各个部门的一把手，这些领导往往会直接参与公共工程投资项目的决策过程，最终在某种程度上影响决策结果。这些政府领导在参与公共工程投资项目决策时往往会出现以下几种倾向：

1）经验决策

在公共工程的决策实践中，许多政府的决策者仍然倾向于经验决策。虽然这种经验决策方法往往能够快速有效地处理一些结构性问题，但是随着环境变得日益复杂，政府需要解决的往往是一些非结构性的问题。对于这些问题，决策者仅仅依靠个人的知识、才智、经验等来作出科学而准确的决策是不可能的。

2）政绩导向

长期以来，我国公务员的任期机制十分不稳定，不少公务员任职2～3年就离开了原工作岗位，或因政绩突出而被提拔，或因干部岗位轮换而平调，或因重大错误而被降职。因此，提高政绩就成了各级政府领导首要考虑的问题，从而导致不少政府官员在决策中不顾公众利益，盲目决策，不按照程序办事，兴建了一大批劳民伤财的“政绩工程”“形象工程”。

3）行政主导的主观意志

不少领导由于自身职位的原因必须要参与一些具体的公共工程投资项目的决策，但是其实自身并不具备相应的决策知识、能力和经验。在决策过程中，这些领导往往不参与整个公共工程投资项目的决策前期的调研工作，在决策过程凭借主观臆想作出相应的决策。由于其行政职位的影响，他们的意见往往左右公共工程的最终决策。

（2）决策责任主体模糊

虽然我国行政机构的决策机制是集体决策制，但是在执行过程中往往权力却集中在少数领导手中，这就导致了权力与责任的严重分离。这种责任分离的决策机制很容易导致权力的滥用、误用，甚至造成严重失职和滋生腐败。

公共工程投资项目的建设与运营需要政府各个部门的参与，如规划部门、国土部门、发改委、财政部门、环保部门等。但是在对公共工程投资项目进行决策审批时，这些部门却往往是各自为政，缺乏合作与沟通。

马骏和周燕（2006）的研究表明：在这些众多的政府部门中，发改委与财政部门对整个公共工程投资项目能否顺利实施起着至关重要的作用，但是在公共工程决策过程中，财政部门严重缺乏参与或者参与程度不够，如图5-1所示。实际中，许多公共工程投资项目不仅符合国家及地方的经济社会发展规划和产业政策，而且综合效益，包括经济效益、社会效益及环境效益都很好，虽然这样的项目很快通过发改委等相关部门的审批，但是最终却无法顺利实施，其中的一个重要原因就是整个项目的投资资金无法落实，根本原因就是政府财政部门在公共工程决策阶段的缺位。

3.决策输出阶段

决策输出包括对最终制订的决策执行、监督和反馈的过程。决策输出阶段是体现决策有效性的重要阶段。虽然我国现阶段的行政改革已经在这方面取得了重大的进展，但仍然存在以下问题：

（1）决策执行不力

决策的执行既是衡量决策有效性的重要标准，又是保障决策有效性的基本前提。现阶段我国决策执行过程中存在着对前期决策随意改变的现象，前期决策的权威性没有得到有效保证。

（2）决策反馈不足

与决策执行和决策监督同等重要的决策反馈不仅是决策输出阶段的最后一环，同时也是整个决策过程的最后一环。我国现阶段的决策反馈机制并没有完全建立，虽然现在很多地方政府建立了公共工程审计机制和后评估机制，但是审计结果和后评估的结论对后续公共工程的借鉴作用并没有得到充分的发挥。

二、决策失误的成因分析

上述从决策输入、制订、输出3个角度对我国公共工程决策机制存在的问题进行了详细的阐述，对这些问题进行进一步的分析，其原因可以归结为决策者、决策方法、决策对象3个方面，如图5-16所示。

图5-16　公共工程决策失误原因分析

可以将公共工程决策失误的原因划分为客观与主观两个方面：

1.客观方面

与一般工程项目相比，公共工程具有目标多元化、对国民经济影响深远、投资大且难以回收等特点，因此在进行公共工程的决策时，需要考虑更多的要素，这就是公共工程决策失误的客观方面。

2.主观方面

尽管公共工程具有自身的复杂性，但是完全可以运用科学、成熟的决策方法尽可能做出符合实际情况的决策方案。然而，目前我国公共工程决策失误的主要原因就是决策主体的主观问题。

（1）决策者

参与整个公共工程决策的人员主要包括政府部门代表、社会公众以及咨询专家等。

众多的政府部门都参与到公共工程的决策活动中，包括规划部门、发改委、国土部门、城乡建设部门、环保部门、人防部门、消防部门等。但是在这些众多的政府部门中，缺乏有效的整合，各部门仅仅从自身职能出发，独立地给出相应的审批意见。公共工程决策中，政府部门缺乏合作的一个重要原因是难以逾越的部门利益。同时，目前政府部门及公务员考核机制的片面化导致了政府相关部门在进行公共工程决策时，不是以整个国民经济的发展以及社会公众的需求为出发点，而是更多地以各自的部门利益为重。

与发达国家相比，我国社会公众参与公共工程决策严重不足。主要原因有：一是公共参与的意识不强，长期以来，我国社会公众对于公共工程投资项目完全采取一种被动接受的态度，严重缺乏主动参与相关决策的意识，绝大多数公众认为事不关己，这是社会公众在公共工程投资项目决策中参与程度不够的根本原因。二是公众参与机制不畅，在我国一些与人们生活密切相关的公共决策中，如水、电、气价格的调整，社会公众参与的程度逐步提高，参与方式往往为参加相关的听证会。但是对于如何提高公众参与公共工程决策的机制却并没有真正建立起来。

为了保证公共工程决策效果，我国建立起广泛的专家咨询制度，几乎与公共工程决策相关的各个政府部门都有自己的专家库。专家咨询在一定程度上提高了公共工程决策的质量，但是并没有从根本上改善我国公共工程的决策问题，现行的制度不能有效保证咨询专家的独立性和公正性。

（2）决策方法

科学合理的决策方案必须依赖科学的决策方法，在我国现行的公共工程决策过程中，科学决策方法的运用却受到限制，有时甚至在违背国民经济发展规律以及社会公众意愿的前提下作出决策。虽然我国引进了国外一些先进的决策方法，如项目建议书、可行性研究等，但是这些方法逐渐流于形式，难以真正为公共工程决策提供支持。

科学的决策方法必须通过相应的制度化建设才能稳定下来，然而我国在公共工程领域尚未建立起行之有效的具有高度法制化、程序化、规范化的决策机制。我国目前的法制建设刚刚起步，不少地方有待完善，一些政府公务员依法行政意识不强。为了追求政绩，不少政府官员盲目追求决策效率，忽视了将来项目的实施效果。

小　结

本章通过对公共工程决策流程的全面分析和80个公共工程实际案例分析，表明公共工程决策阶段存在大量虚夸投资计划的情况。这不仅仅说明我国公共工程项目投资决策水平不高，也从一个侧面揭示了我国公共工程整体决策质量的问题。为了提高决策质量，需要引入科学的决策方法；严格按照相关标准、法规办事，提高投资估算的准确度；严格公共工程审批报建程序，加大执行力度；建立有效的监督机制和惩罚机制；收集公共工程历史数据，建立资料积累制度，从被动控制转化为主动控制。

通过对12个公共工程后评估报告的分析显示，公共工程前期决策目标的实现存在不同程度的问题。这不仅反映公共工程功能目标的实现需要强化，也要求前期决策应充分考虑后期建设实现的可行性，需要广泛征求公共工程后期服务对象的意见。在前期决策阶段应该充分借鉴同类已建成工程的经验，同时也要引入工程使用阶段的物业管理人员与实际使用者参与前期决策，以提高前期决策的质量，保证最终功能目标的实现。

【注释】

[1]时思，郝家龙，王佳宁.工程经济学［M］.北京：科学出版社，2004：162.

[2]刘洪磊，董培生.代建项目的投资控制策略［J］.价值工程，2010，29（17）：71-72.