公共工程决策机制改进研究-基于价值管理

第二章　公共工程及其决策

第一节　公共工程

公共工程是推动国民经济和社会发展的基础条件，对提高广大人民群众的物质文化生活水平，促进国民经济持续、稳定、健康地发展，起着十分重要的作用。但是对于公共工程的理解，学术界、产业界长久以来有很多不同的认识。

一、公共工程的定义

在有些国家和地区，公共工程一般被称为“政府工程（Government Project）”，如美国等；也有一些国家和地区则直接称为“公共工程（Public Project）”，如日本和我国的香港地区。

世界银行《1994年世界发展报告》中，集中讨论了“经济基础设施”。该报告把“经济基础设施”定义为：永久性工程构筑、设备和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务。这些基础设施包括公用事业（电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统），公共工程（大坝、灌溉和道路）以及交通部门（铁路、城市交通、海港、水运和机场等）。在这个报告中把公共工程纳入基础设施的范畴，只包括大坝、灌溉和道路等。

国外比较权威的定义是在《新帕尔格雷夫经济学大词典》中对公共工程的解释：公共工程（Public Works）是指“干线公路、公共建筑及其他公有设施的建造、维修和改善；水土保持；廉价住宅及贫民区的住宅；以及任何其他以前由公家兴办从事或接受公家援助兴建并以一般群众服务为目的的工程项目”。

美国公共工程协会（American Public Works Association）认为不能仅从单方面来定义公共工程（Public Works），它是一个多维的概念，涉及方方面面。最终，美国公共工程协会给出以下定义：公共工程是为了保障公民一定的生活水平和福利水平，由政府提供或维护基础设施和服务的过程，包括资产投资、管理技术、政策制定以及公民的需求分析。

公共工程的传统运作模式是由国家投资，政府组织建设并在建成后进行运营管理，所以也称为政府建设项目或政府投资项目。关于政府建设项目或政府投资项目，不少学者给出了一些解释、定义，国内一些学者甚至就从政府建设项目或政府投资项目的角度来定义公共工程。

王春阳和尹贻林（2001）认为：政府投资项目就是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目。同时指出，与一般投资项目相比，政府投资项目具有以下特征：政府投资项目大多数是为社会提供公共产品、非营利的、为社会大众所需的项目；但是也可能包括一些虽营利，却难以收回投资或投资回收期较长的基础设施项目；政府投资项目比一般项目投资大，风险大，影响面大，更容易受到社会各界舆论的关注。

根据陈赞、余朝阳（2002）等研究成果，地方公共工程建设项目一般是指由地方政府投资建设并管辖的非营利性或低收费基础设施，具有公共性、福利性、外部性、垄断性等经济学特征，这类基础设施建设项目的经济学特征决定了政府必须对公共工程进行投资和管理。

经黎静和李建敏（2006）虽然没有给出公共工程的准确定义，但是指出公共工程一般应同时具有两个属性：一是由政府出资或管理；二是以服务社会公众为目的。同时，他们认为公共工程主要包括市政基础设施建设项目，公益事业工程项目，能源、交通工程项目，农业、水利、林业工程项目及高科技建设项目等。

陈赟和刘肇城（2006）认为公共工程，是政府为了公众利益，直接投资或间接投资（负责筹集资金）形成的基础性和社会公益性建设项目，其特点是建设工期长、投资额度大、宏观效益和社会效益大、投资回收期长等。

曹健宁（2010）认为公共工程是政府为了公共利益直接或间接投资形成的基础性建设项目和社会公益建设项目，主要包括：交通、邮电、水利水电煤气等公共基础设施和科教、医疗卫生、体育场馆、文化娱乐等社会性基础设施。因此，公共工程存在投资大、建设周期长、不确定性因素多、风险高、宏观效益和社会效益突出等特点。

随着社会的发展，无论是量上，还是质上，人们对公共产品都提出了新的要求。尤其是瓦格纳指出：随着人均收入的提高，人们对包括法律、警察、金融、教育、文化和医疗等公共产品的需求将不断增长，并且超过人均收入的增长^[1]。因此，公共工程项目依靠国家单一投资、由政府组织建设的这一传统模式，难以满足人们对公共产品日益增长的需求。理论界提出了一些新的模式，并且有些在实践中取得了很好的效益，比如说FPI模式。政府已不再是公共工程项目的唯一投资者，据此，时现（2003）指出私人资本和私人公司的介入，使“公共工程”与“政府建设项目”或“政府投资项目”不再具有统一的含义。这就是说不能完全从投资主体这一角度来界定公共工程。

对于公共工程本质的理解可以从以下两个角度分别来思考：

1.投资的角度

对于投资内涵的理解，有广义和狭义之分。公共工程属于狭义投资的范畴。狭义的投资，是指将资本投入土地、建筑物、机器设备或厂房、道路桥梁等，以及可以用来生产商品和服务的知识、直接或间接形成生产能力的经济行为。从投资概念可知，投资是在当前一定有资本投入的行为；投资的结果不仅仅形成固定资产，而且既可以形成有形资产也可以形成无形资产；而投资的目的是为生产提供必要的条件（如技术、设备等），形成生产能力，从根本上构成经济增长的持续性。因此，也可以说投资具有长期获益能力，因为它是通过对生产力构成元素的提供，来实现其经济效益的增长，从根本上保障了经济获益的持续性。

公共投资作为全社会投资的一个重要组成部分，某些领域的投资不足只能通过政府适时调整公共投资的规模和结构，弥补私人投资的不足，刺激社会总需求，增加社会总供给，调整产出结构和地区结构，从而对社会其他投资起示范作用和引导作用，使市场能更好地运行，维护市场配置。

公共工程作为投资的一种形式，其既满足于上述投资特点的同时，还应考虑其特殊性——公共性。因此，一些经济学家提出公共工程具有形成生产性公共资本效应的观点。如阿罗和库兹（1970）认为通过公共工程形成的公共资本具有生产性效应，他们最早将公共资本纳入宏观生产函数，考察公共资本量对经济增长的影响。阿尔弗德雷·格雷纳（2000）认为公共工程对私人资本的边际生产率的正效应主要是通过公共资本存量而产生的。类似的还有巴罗（1990）等。国内的蔡一珍（2001）、苏明（2001）等也对公共工程具有生产性经济效应进行过论述。这些都说明公共工程具有形成生产性公共资本的效用，作为社会生产活动的基础，带动私人投资活动，从而实现社会经济的持续增长。这对于公共工程的经济效用进行了全新的概括，也使我们对于公共工程概念有了全新的认识。

2.公共产品的角度

为了能够完全将公共产品与私人物品两个概念明确区分，萨缪尔森（Paul A. Samuelson，1954）根据前人已有的研究成果，提出自己的公共产品理论，该理论是政府经济学的核心理论之一。公共产品是指每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少，相对而言，私人物品是指如果一种物品能够加以分割，因而每一部分能够分别按照竞争价格卖给不同的人，而且对其他人没有产生外部效应^[2]。在现实经济生活中，由于存在“市场失灵”现象，市场无法有效供给公共产品，政府由此介入经济生活领域，向全社会提供公共产品。

公共工程是与公共产品密切相关的，根据萨缪尔森的公共产品理论，可以从公共产品的角度把公共工程解释为：为了给社会提供公共产品而进行的工程性固定资产投资。

综合上述对公共工程的诸多解释，并结合我国的公共工程实践，本书给出了公共工程的定义：

公共工程是指为了服务于广大人民群众的物质文化生活、国民经济和区域经济的发展，以及出于政治、国防等需要，由政府负责直接投资或者组织融资兴建，为社会提供公共产品的工程性固定资产投资项目。

二、公共工程的特点

公共工程属于公共产品的范畴，具有显著的公共产品特性。

一个项目所提供的产品或服务按其使用或受益性质可以划分为以下3类：私有产品、准公共产品、纯公共产品，这三类产品的本质区别是竞争性^[3]与排他性^[4]。公共产品具有部分的非竞争性和非排他性，与一般的工程项目相比，公共工程具有以下两个本质属性：

1.服务性

与私有投资项目往往是以赚取一定利润为目的相比，公共工程并不是以营利为目的。公共工程主要是为了服务社会公众，表现为实现一定的社会职能或满足社会的公共需要及人民的福利。比如政府部门发起实施的农业、环保、卫生、水利、教育、体育等基础事业的投资，以及社会团体办公设施、国防建设等投资。

2.政府的双向委托性

正因为公共工程的服务性使其缺乏营利的可能性，私人投资者、企业往往对公共工程这类投资项目缺乏直接投资的积极性。实际中，公共工程从前期规划，到建设实施，再到建成运营的整个过程中，往往都离不开政府参与。

政府在公共工程中主要是起委托作用，具体来讲，这种委托作用是双向的。根据罗建华和高峰（2003）对政府投资项目的分析，公共工程项目具有双层多级委托代理链，可分为两个层级：第一个层级的委托代理关系表现为公众将全民所有的资产交由政府进行公共管理，并要求政府为这个社会提供一定水平的服务，它的委托代理方向是由下到上的；第二个层级的委托代理关系表现为政府业主（中间委托人）将大量公共工程项目委托给相应的企业完成，它的委托代理方向是由上至下的，如图2-1所示。

图2-1　公共工程中的双层多级委托代理链

公共工程委托代理链中，政府具有双重身份，既作为代理人，又作为委托人。同时，政府既不是最终的代理人，也不是最终的委托人，实施工程的企业才是最终的代理人，全体公民才是最终的委托人，但是正是通过公共工程委托代理链，使公民与相应企业达成委托代理关系。

上述两个属性是公共工程与其他一般工程的本质区别，也是判断一个工程是不是公共工程的根本依据。从上述两个基本属性进一步引申，公共工程往往还具有以下特点：

1.目标多元化

私有投资项目主要考虑整个投资项目的盈利水平，目标相对单一。与一般的私有投资项目相比，公共工程往往要考虑更多的非经济因素，如公共工程的建设实施、运营对整个社会、政治、宏观经济、生态环境的影响。在修建青藏铁路的过程中，不仅要考虑整个项目的总投资以及项目建成后的运营情况，还要考虑铁路的修建对沿线地区经济的拉动能力，更要考虑对生态环境的影响。为保护野生动物，青藏铁路在经过可可西里和羌塘两个国家级自然保护区时，铁路沿线修建了25处野生动物迁徙通道。

2.先行性

公共工程所提供的公共服务往往是整个社会和人们进行生产和生活的基础。正如很多地区广泛流行的“要想富，先修路”标语所揭示的道理那样——公共服务是社会发展的保证。若缺少这些公共服务，其他商品与服务（主要指直接生产经营活动）便难以生产或提供。在改革开放初期，我国为了发展经济，提高人们的生活水平，大规模地进行了一系列的公共工程的建设，这些公共工程提供的公共服务有力地支撑了改革开放。在过去的30年里，人均国内生产总值由1978年的379元人民币增长到2008年的18 700元人民币，增长了近50倍，人们生活水平的极大改善离不开公共工程的支撑。^[5]

3.耐久性

一般来说，公共工程的生命周期往往都很长，有的工程寿命可以长达百年以上，个别的甚至与文明共存亡。同时，公共工程不是整体一次性消费殆尽而是在使用过程中不断磨损和消耗的，需要不断地维护和补偿。

4.影响大

现代社会，几乎每个人每一天的生活都离不开这些公共工程提供的各项服务。另外，宏观经济运行也非常容易受到公共工程投资的影响。2008年经济危机的关键时期，国家紧急出台了“四万亿经济刺激计划”，其中大部分都投向公共工程建设领域，如表2-1所示。这些公共工程的投资兴建，对于克服外围经济危机对我国的不利影响，保证我国国民经济的稳定增长意义重大。

表2-1　四万亿经济刺激计划构成^[6]

5.投资大

由于公共工程的影响大、覆盖面广，其投资一般都十分巨大。另外，公共工程的产品具有比较强的非竞争性和非排他性，因此很难通过使用收费的方式收回投资。即使有些公共工程收取一定的使用费，如采用公私合作伙伴关系（public-private-partnership）融资建设的项目，但是投资回收期长，存在很大的风险，政府往往要给予大量的财政补贴。

三、公共工程的分类

根据不同的分类标准，可以把公共工程进行不同的分类：

1.按照公共产品理论划分

根据公共产品理论，公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品两类，相应就把公共工程划分为纯公共工程、准公共工程。纯公共工程主要是指提供纯公共产品的公共工程，该类公共工程的产品具有非常强的非竞争性和非排他性；而准公共工程则主要提供准公共产品，这类公共工程的产品具有部分的非竞争性和非排他性。

2.按照项目区分理论划分

对于市政公用基础设施，要建立新的投融资方式，关键是要明确市政、公用基础设施中的商品属性，因此，上海市城市发展研究中心提出了项目区分理论。根据项目区分理论，可以将公共工程分为公益性、经营性、准经营性三类。

公益性公共工程项目指产出服务无偿提供，不仅没有投资盈利，甚至日常经营费用和维修费用也要从外部补充的公共工程项目，即具有纯公共品性质的设施。公益性项目的投资主体只能是政府部门，资金筹集方式只能是以行政拨款为主。经营性公共工程项目指产出服务具有较好的投资盈利，能够全部回收投资，而且能够产生一定的资本积累的公共工程项目。而准经营性公共工程项目是收益情况介于上述二者之间的公共工程项目，可以进一步分为两类：低收费项目，指产出服务虽有收益，但未必能够补偿日常经营费用和维修费用，投资基本无法回收，更无法盈利的项目；一般收费项目，指经营收入补偿经营费用有余，但只能部分地实现投资回收，因此难以靠自身积累来完成更新性质投资的项目。对于准经营性项目，一方面可以分割开来分别组织，同时也可以采用诸如政府补贴等形式适当地推向市场。

3.按照公共工程的投融资模式划分

在20世纪90年代以前，我国的公共工程都是以政府投资为主，这一直是我国进行公共工程建设的传统模式。但是随着社会的发展，政府财政越来越难以满足人们对公共服务的需要，外资、民营资金等逐渐进入公共工程投资建设领域。90年代，广西来宾B电厂（利用外资）和泉州刺桐大桥项目（利用民营资本）的先后实施掀开了我国利用私人资本进行公共工程建设的序幕。随着我国的市场经济制度日益成熟，公共工程项目的非政府投融资进程正逐步加大，各个地方的各级政府都更加充分利用私人资本大力建设公共工程，为人民群众提供优良的公共服务。

按照公共工程的投融资模式，可以把公共工程分为政府投资公共工程和非政府投资公共工程两类。政府投资公共工程一般无盈利可言，因此整个项目建设实施及运营的资金完全来源于政府。非政府投资公共工程具有一定的盈利能力，投入的外资、民营资本等才可能收回并赚取一定的利润。

政府投资公共工程又可以进一步分为：财政性投资项目、财政担保银行贷款建设项目和国际援助建设项目。财政性投资项目包括财政预算内、预算外基本建设资金投资的项目，也包括纳入财政预算管理专项基金中的用于基本建设投资的项目（如国债专项投资项目等）；财政担保银行贷款建设项目是指由国家或地方财政承诺担保的银行贷款建设项目；国际援助建设项目一般侧重于对受援国的基础设施和公共建设项目提供无偿援助或低息（无息）贷款，受援国政府是项目资金的接收者，并负责项目资金的运用。

非政府投资公共工程充分利用社会上的私人资本金促进公共工程的建设实施和运营，私人资本金投资公共工程主要采用PFI（Private Finance Initiative）模式，是指利用私人或私有机构的资金、人员、技术和管理优势进行公共工程项目的投资、开发建设与经营，政府对私人部门提供的产品和服务进行购买，也可以合营或授予私营部门收费特权的形式进行。

4.按照公共工程管理权限划分

如果按照管理权限，可以分为中央公共工程投资项目和地方公共工程投资项目。中央公共工程投资项目就是根据项目性质、资金来源和建设规模，分别由国务院、中央政府投资主管部门或行业主管部门按建设程序进行审批，并由专门组建的中央政府投资工程管理机构集中管理。地方公共工程投资项目就是除国家有特殊规定外，由地方政府相关主管部门按建设程序进行审批，并由专门组建的地方政府投资工程管理机构集中管理。

5.按照公共产品类别划分

由政府提供的公共产品很广，几乎涉及人们生产与生活的方方面面，主要包括：市政基础设施、交通设施、水利设施、农业设施等。相应公共工程可以划分为市政公共工程、交通公共工程、水利公共工程、农业公共工程等，这些公共工程可以进一步继续划分，以市政公共工程为例，它又包括城市道路工程、城市排水工程、城市照明工程、城市防洪工程，如图2-2所示，这种划分方式更能体现出不同公共工程的专业化特点。

图2-2　公共工程按照公共产品类别分类

四、公共工程与政府投资项目

目前，不管工程实践中，还是理论研究中，都存在将“公共工程”和“政府投资项目”这两个概念混用的情况，为了对我国公共工程决策体制有清晰的认识，必须清楚认识“公共工程”和“政府投资项目”这两个概念。

在我国，政府投资项目这一概念首次出现在2003年3月由深圳市第二届人民代表大会常务委员会第三十八次会议通过的《深圳市政府投资项目管理条例》中。由财政部牵头，组织有关专家学者多次专题讨论，于2000年4月出版的《政府投资项目标底审查实务》正式提出了政府投资项目的定义：政府投资项目是指为了适应和推动国民经济区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。

公共工程与政府投资项目的混淆主要是由于我国投资体制变化的历史原因造成的。投资体制一般是指固定资产投资活动的运行机制和管理制度的总称，是经济体制的重要组成部分。在我国实行改革开放前后，投资体制可以划分为具有显著差异的两个阶段：

1.计划经济下政府主导的投资体制

在改革开放以前，我国的经济体制是计划经济，其特点是：政府深入到经济的各个领域，直接解决三个经济问题^[7]，实行统购统销。与之相适应的投资体制完全由政府主导，整个社会几乎没有私有投资，可以这样说，在改革开放以前，我国只有一种投资模式，即政府投资，国家是唯一投资主体，并不区分政府投资工程和其他投资工程。显然，当时的公共工程完全由政府承担投资，但政府投资不只是局限于公共工程，还包括其他所有的固定资产投资。总之，在计划经济时期政府主导的投资体制下，公共工程是政府投资项目的组成部分。

2.社会主义市场经济下多元化的投资体制

实践证明，计划经济这一生产关系难以适应生产力的发展。20世纪70年代末我国开始实行改革开放政策。随着改革开放的推进，我国逐步建立起社会主义市场经济制度，相应的投资体制也发生了深刻的变化，彻底打破了政府主导的单一投资体制，投资日趋多元化，主要表现在：投资主体的多元化；投资方式的多元化。同时，政府大力鼓励和扶持私有资本，包括民营资本和外资对整个社会的各个领域进行投资，特别是2004年7月，国务院下发的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）。在新的投资体制下，随着私有投资范围的扩大，不少私有资本进入了公共工程投资的领域，公共工程已不再完全由政府进行垄断投资。总之，在社会主义市场经济多元化的体制下，政府投资只是公共工程建设资金的来源之一。

公共工程与政府投资项目显然是两个不同的概念，它们之间存在一种相互包含关系，这种包含关系随着改革开放发生根本的逆转，如图2-3所示。在改革开放以前，政府投资项目包含公共工程。在改革开放最初一段时间内，私人投资开始逐渐发展起来，但是并没有达到一定的规模，这一时期的主要特点是：公共工程绝大部分是由政府承担投资，同时政府投资依然在非公共产品领域发挥着重要的作用；随着改革开放的不断深入，政府投资逐步淡出非公共产品领域的投资，最终政府投资完全局限于公共产品领域，而私人投资日趋繁荣，对公共工程投资的比例不断提高。当然，目前我国的社会主义市场经济制度还不是十分完善，在实际中，政府投资项目可能仍然会涉及一些非公共工程。

图2-3　公共工程与政府投资项目

五、公共工程投资的意义

1.公共工程是社会赖以生存和发展的基本条件

当今人类社会，公共工程已经成为人们赖以生存和发展的基本条件，不论是农村，还是城市，一刻也不能离开各类公共工程所发挥的作用。改革开放新时期出现的深圳、珠海等特区城市，仅用10余年时间就从边陲小镇发展成为现代化城市，并继续保持良好的发展势头，其中重要原因之一就在于开发初期进行的大规模公共工程基础建设。由此可见，公共工程是社会赖以生存和发展的基本条件。

2.公共工程是经济部门正常生产的前提条件

公共工程中的很大一部分直接参与了生产企业的日常生产，其中，供水、排水、道路、交通、煤气、热力、电报、电话等设施，以各自特殊的方式，直接进入了物质生产部门的产品生产全过程。不容讳言，没有水资源的开发利用和雨水污水的排放处理，企业就无法生产；没有公共道路的交通设施，生产资料就难以进入社会再生产过程，产品或商品流通势必会遇到极大的困难。实际上在社会化大生产的经济中，几乎所有的生产企业都以电力为动力，以水为生产手段或原料，把道路交通设施作为生产企业投资和产出的基础物质条件。2008年，我国城市供水的54.4％、天然气的76.5％、电力的81.7％均用于工业生产^[8]。所以，公共工程将会直接影响工业生产。

3.公共工程是居民生活质量的重要支撑

公共工程具有为社会服务的性质，其服务对象不仅是生产，而且还有居民的日常生活，有些设施例如防火、防洪、防震等还担负着保证社会安全的作用。一个社会如果交通不畅、通信不灵、电力燃气供应不足、给排水能力低下等，就谈不上居民生活的高质量，充其量也就是维持居民生活而已，最终，整个社会将会因此而萎缩下去。相反地，完善而良好的公共工程将为居民创造清洁、卫生、优美、舒适的工作条件和生活环境，提高居民生活质量，增强居民对社会的向心力、凝聚力，从而促进社会经济的发展。

4.公共工程是城市产生聚集效益的决定因素

城市是经济社会发展的产物，当社会生产发展到一定阶段，交换成为日常生活中的必需以后，城市就产生了。城市作为人类文明、社会进步的象征和生产力空间载体，聚集了一定区域范围内的生产资料、资金、劳动力和科学技术及文化教育卫生，而成为一定区域内社会各要素的聚集体。这种聚集体产生巨大的城市聚集效益和广泛的城市辐射力。城市聚集效益的产生是由于众多的社会经济单位集合于城市这个空间内，既实现高度专业化分工，又形成经济实体、社会实体和物质实体三者的有机结合，从而提高劳动生产率，产生整体性高效益的结果。高度的专业化分工与经济实体、社会实体和物质实体的综合统一，要求有精密分工和广泛紧密的协作，使城市成为高度社会化的有机整体，这种社会化是建立在完善而良好的城市公共工程之上的。完善而良好的城市公共工程可以使城市各社会经济单位更好地分工协作、加强联系，城市公共工程的各个方面迅速传导着人流、物流和信息流，把城市地域内各社会经济要素紧密地聚合在一起。

5.公共工程是进行宏观经济调控的重要手段

与一般的工程投资项目相比，公共工程投资具有更强的“乘数效应^[9]”，能够带来几倍于投资额的社会总需求和国民收入的增加。公共工程是实现社会和经济持续发展的基础条件之一。它既能增加有效需求，又能增加长期供给，是政府干预经济的有效工具和财政政策实现的重要载体。因此，当社会有效需求不足时，增加政府行政管理支出能扩大社会总需求，提高现有生产能力的利用，特别是提高现有资本存量的利用，进而提高利润率，对经济增长产生一定的拉动作用。在世界经济发展历史中，常常通过公共工程建设来拉动经济的发展，尤其当整个经济处于低迷时期。20世纪30年代，美国的经济大萧条使美国的经济遭受到了严重的打击，由于大量企业破产，出现了生产能力过剩等问题，失业率从1929年的3％上升至1933年的25％，3 400万人没有任何收入。^[10]罗斯福的“新政”通过政府投资以大力兴建公共工程项目，如田纳西工程修建大量的水坝和电站、道路建设、开辟森林防火线等解决了数以万计公众的就业和生计问题。(www.xing528.com)

第二节　公共工程决策

一、决策概述

1.决策的定义

决策，简而言之，就是进行选择的过程。狭义的决策是指“抉择方案”，即在几种备选方案中作出抉择；广义的决策是指狭义决策和支持狭义决策的相关各种活动，这包括发现问题、收集信息、确定目标、拟订方案、评选方案和给出决策支持信息等各项工作的总和。狭义决策的本质特征表明它是一种有意识的行为，是一种主观意志的表现；但是广义的决策则是一种人们能动地认识和改造客观世界的选择性活动，它是一个发现问题、分析问题和解决问题的过程。依据本课题的研究目的和特性，在本课题中采用广义决策的概念。

2.决策的基本要素

在一个决策中，一定会涉及以下4个基本要素：

（1）决策者

决策的主体，决策者的知识、经验及价值观等对问题及环境的认识影响巨大。不同的决策者对客观上同一问题及环境可能有不同的认识，从而导致有不同的解决方案。

（2）决策对象

决策的客体，就是整个决策中需要解决的问题。实际中，决策对象往往是很复杂的，可能是人、物、事，甚至是这三者在一定程度上的结合体。

（3）决策信息

决策者对有关的信息掌握程度直接影响了整个决策效果，可能是完全信息或者非完全信息。

（4）决策方法

这是进行科学决策的前提，随着运筹学、博弈论、系统分析、系统工程学、网络技术、现代数学、信息论、控制论、决策论的发展，现代科学的发展为决策提供了较为坚实的理论基础。

3.决策的程序

依据著名决策专家西蒙的理论，决策不仅仅是从几个备选方案中选定一个方案的行动，而是一个系统的过程。决策行为从逻辑上展开，从认知科学的角度可以把决策程序划分为“信息搜集”“方案设计”“方案比选”“实施与评价”4个阶段，如图2-4所示。

图2-4　西蒙提出的决策流程图

二、公共工程决策阶段

参考广义决策的概念，公共工程决策是为了明确是否投资建设公共工程和确定公共工程的规模、进度、成本、功能等重大问题而进行的信息搜集、方案设计、方案比选等一系列活动。

1.公共工程决策阶段的界定

本课题中的公共工程，属于工程项目的一种，特别指建筑领域中的公共工程。其全寿命周期是指工程项目从设想、可行性论证、设计、建造、使用、直到报废所经历的全部时间。建设程序是指建设项目从设想、选择、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投入生产整个建设过程中，各项工作必须遵循的先后次序的法则。这个法则是人们在认识客观规律的基础上，按照建设项目发展的内在联系和发展过程制定的，在实际的操作过程中某些环节可以适当地交叉，但不能够随意颠倒。

目前，我国工程项目建设程序主要的控制阶段有：项目建议书阶段、可行性研究阶段、勘察设计阶段、建设准备阶段、施工阶段、竣工验收阶段。这些阶段和环节各有不同的任务和工作内容。

（1）项目建议书阶段

项目建议书阶段进行投资机会研究，在此基础上提出建设项目投资方向的建议。项目建议书是要建设某一项目的建议文件，是投资决策前对拟建项目的轮廓设想。

（2）可行性研究阶段

项目可行性研究是在项目投资决策前，在项目建议书和项目策划的基础上，综合运用多种学科方法对拟建项目从建设必要性、技术可行性和经济合理性等方面进行深入调查、分析和研究，确定项目建设的可行性，为投资决策提供重要依据。可行性研究报告是确定建设项目、编制设计文件的重要依据，其质量直接关系到项目建设各项目标的实现。可行性研究报告必须按照规定予以审批。

（3）设计阶段

工程设计是根据建设项目总体需求和地质勘察报告，对建设项目的外形和内在实体进行筹划、研究、构思、设计和描绘，形成设计说明和图纸等相关文件，使得建设目标和水平具体化，为施工提供直接依据。设计阶段是项目实施的重要阶段，设计质量对项目建设的质量、投资、进度目标均有显著影响。

（4）建设准备阶段

项目在开工建设之前要做好各项准备工作，主要内容有：征地、拆迁和场地平整；办理相关建设手续；组织设备、材料订货；准备必要的施工图纸；完成施工现场建设条件准备；组织施工招标，择优选择施工单位等。

（5）施工阶段

工程施工是指按照设计图纸和相关文件的要求，在建设场地上将设计意图付诸实现，形成工程实体的过程。任何优秀的勘察设计成果，只有通过施工才能变为现实。因此，对于施工阶段各项工作的控制是项目目标控制的关键。

（6）竣工验收阶段

竣工验收是工程建设过程的最后一环，是全面考核建设成果、检验设计、工程质量的重要步骤，也是项目建设转入生产或使用的标志。

按照传统的工程项目阶段划分方法，项目的决策阶段包括编制项目建议书和编制可行性研究报告；项目实施阶段包括设计前的准备阶段、设计阶段、施工阶段、使用前准备阶段和保修期；项目的使用阶段从项目动用开始直至项目报废，如图2-5所示。

图2-5　工程项目阶段的划分

在本书中，将公共工程决策阶段拓展为项目建议书阶段、可行性研究阶段和设计阶段。做出这样的界定，主要基于如下两点考虑：

（1）设计阶段对工程项目功能的最终实现影响重大

根据第一章第一节图1-1的相关分析，对整个项目影响最大的是其生命周期的前3个阶段：项目建议书、可行性研究阶段、设计阶段，通常称为前期阶段。前期阶段是公共工程生命周期中决策活动最为集中的阶段。前期阶段中的项目建议书和可行性研究阶段需要解决的工程项目的总体问题，例如，“项目是否应该投资兴建？”“建设的规模、进度总体如何确定？”等等。工程项目设计阶段不仅是对项目可行性研究阶段各项决策的深化，而且设计方案的选择对于整个公共工程功能的最终实现具有决定性意义。

（2）设计阶段对前期阶段的决策有重大修正作用

在工程建设实践中，项目建议书阶段和可行性研究阶段对于工程项目的构想往往比较粗略，随着设计阶段的开展，很多需要对前期决策结果做出重大的修正。设计阶段的决策，不仅是被动地执行可行性研究阶段的构想，而且往往包含很多对项目方案的创造性重构。因此，在英国皇家建筑师协会规定的工程项目建设流程中，将设计阶段（尤其是方案设计阶段）纳入前期决策阶段整体考虑。

2.决策要素分析

与一般工程相比，公共工程的决策要素有其特殊性：

（1）决策者

本章第一节第二部分中进行公共工程的特点分析时指出，政府在公共工程中发挥巨大的作用——双向委托作用，详见图2-1所示。因此，在进行公共工程的决策时，政府接受人民的委托，做出适当的决策，即政府是公共工程中的主要决策者。但是，要做出科学合理的决策，作为主要决策者的政府还需要其他决策主体的支持，如聘请独立第三方对整个项目进行可行性分析，更为重要的是要考虑公共工程未来的服务对象——公众的一些要求与建议。

因此，公共工程的决策过程中，其决策者是一个联合体，包括政府、专家、公众。在进行公共工程的决策时，必须要对这三方进行有效的整合，充分利用各自的优势，提升最终决策的科学性。

（2）决策对象

公共工程的决策对象就是拟新建的公共工程。决策需要解决的关键问题包括：该项公共工程是否应该投资建设？如果应该投资建设，公共工程的建设规模应该多大？工程需要实现的主要功能包括哪些？工程的投资规模多大？工程的建设周期多长？工程还应该实现哪些主要的控制性指标？

（3）决策信息

公共工程具有目标多元化、影响大等特点，进行相关的决策时，必须要搜集到充分的信息。这些信息一般包括公共工程拟建地点的经济社会条件、水文地质条件、交通条件、生态条件、同类工程的投资规模、主要功能及工程造价等多方面的信息。

（4）决策方法

根据公共工程的特点，公共工程决策经常采用的方法具有显著的多目标决策、群体决策特征。

3.公共工程决策的特点

（1）公共性

公共工程的公共性决定了其决策过程的公共性。首先，一般情况下，公共工程的决策主体是代表公众利益的政府，而不能是某个私人团体。其次，公共工程的决策目的是实现公众的经济效益、社会效益和环境效益最大化，而不是某个私人的利益最大化。再者，公共工程作为公共事务的一种，其决策内容也具有公共性，关系到公共利益。最后，公共工程决策要遵循法定的决策程序，其决策过程也同样具有公共性。

（2）复杂性

公共工程决策是一个复杂的决策系统。首先表现为决策主体的复杂性，公共工程建设与否和如何建设往往涉及多个政府部门与多个利益主体，各主体之间相互联系、相互协调并相互制约。其次，公共工程投资额大，建设、经营和投资回收期长，外部环境错综复杂且瞬息万变，增加了公共工程决策的难度，需要注意决策的时效性和前瞻性。再者，公共工程巨大的社会影响力要求决策必须同时兼顾经济效益、社会效益和环境效益等多方面的因素。

（3）民主性

公共工程的特殊属性要求其决策必须具备民主性的特点。现在人们对公共事务的民主化、透明化要求日趋增强，加强了公共工程民主性要求。让公众参与到决策过程，广泛征求公众意见，实行大型公众事务的听证会制度，实现决策的民主化。

4.公共工程决策的原则

（1）信息充分原则

准确而全面的信息是正确决策的基础，决策过程实际上是个信息搜集、加工和变换的过程。不仅决策前需要进行信息搜集，项目实施过程中及项目建成后也需要信息反馈，以了解决策环境的变化和决策实施结果同既定目标的偏离情况，以便进行及时调节，并为下次决策积累经验。

（2）动态原则

既定环境的时效性决定了任何事物都处于动态的发展变化过程中，公共工程的决策过程是一个根据环境的不断变化而发展变化的过程，要依据社会和经济环境的变化而不断改进决策的目标与方法。在项目前期决策阶段需对未来情况进行分析和预见，做出科学且具有前瞻性的决策，还应保证决策结果具有可调整性和适当的超前性。

（3）系统性原则

公共工程的决策是个复杂的系统，包含着许多相互联系、相互制约的子系统，同时公共工程决策系统是整个社会系统的一个子系统。因此在决策中既要处理好公共工程决策各子系统相互之间的关系，又要处理好其与社会其他外部系统之间的关系，在充分考虑公共工程决策目标效益的基础上，从整个社会系统利益出发，权衡利弊，统筹安排，实现整体效益最大化。

（4）多元化原则

多元化原则要求在公共工程决策过程中充分考虑决策主体的多元化和资金来源的多元化。决策主体多元化即为了满足整体效益最大化要求，使公共工程各利益相关者都参与到项目决策中来。资金来源的多元化则是为了解决财政资金供应不足的问题，充分调动民间资金的积极性，拓宽融资渠道。

（5）科学决策原则

尊重事物发展的客观规律，运用科学的决策方式，做到现实性和前瞻性相结合，使决策符合社会发展规律。

（6）民主决策原则

公共工程最主要的特征应该是反映民意，集中民智。为了实现这一目的，在决策时应做到公众参与、专家论证和政府决定相结合，体现和反映最广大人民群众的根本利益，遵循民主决策原则。

小　结

本章首先对公共工程作出了全面的分析，在综述国内外研究基础上，从投资和公共产品两个不同角度对公共工程进行解读，并结合我国的公共工程实践，给出了公共工程的定义。并进一步分析公共工程应该具有的特点，指出服务性和政府的双向委托作用是公共工程的两个本质属性，除此之外，公共工程还具有一些其他特点。最后在介绍了有关决策基本知识的基础上，阐述了公共工程决策概念、特点、原则，并界定了本课题的研究范围。

【注释】

[1]这一理论被称为瓦格纳法则，是由德国经济学家瓦格纳提出的，其完整表述为：随着国家职能的扩大和经济的发展，就要求保证行使这些国家职能的财政支出不断增加，即随着人均收入提高财政支出相对规模相应提高。

[2]外部效应是指在实际经济活动中，生产者或者消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场性影响。这种影响可能是有益的，也可能是有害的，有益的影响被称为外部效益、外部经济性或正外部性；有害的影响被称为外部成本、外部不经济性或负的外部性。

[3]竞争性：指某一个人对某一特定产品的消费会影响其他人消费该产品的效用，与之相反的是非竞争性。

[4]排他性：指某一个已经按价付费的人在消费某一特定产品时可以排除其他人对该产品的消费，与之相反的是非排他性。

[5]王晨.中国人权取得历史性进步.国务院新闻办公室主任王晨答《人权》杂志记者问［EB／OL］.北京：新华网，2011［2011-09-28］.http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-12/09/content_10477537 _1.htm.

[6]原投资由国家发改委于2008年11月发布，最新计划根据2009年3月国家发改委提交全国人大的国民经济发展报告统计得出。

[7]所谓三个经济问题就是指：生产什么、怎样生产和为谁生产。

[8]数据来源：《中国统计年鉴》（2010）。

[9]乘数效应：投资乘数效应是指一笔初始的投资会产生一系列连锁反应，从而会使社会的经济总量发生成倍的增加。意即投资或政府公共支出变动引起的社会总需求变动对国民收入增加或减少的影响程度。一个部门或企业的投资支出会转化为其他部门的收入，这个部门把得到的收入在扣除储蓄后用于消费或投资，又会转化为另外一个部门的收入。如此循环下去，就会导致国民收入以投资或支出的倍数递增。以上道理同样适用于投资的减少。投资的减少将导致国民收入以投资的倍数递减。公共支出乘数的作用原理与投资乘数相同。

[10]John Maynard Keynes.The General Theory of Employment，Interest and Money［M］.New York：Harcourt，Brace，1936：191.