产业政策：促进产业结构升级与规范行业发展

近年来，国家加强了对钢铁、煤炭、电力、化工等高耗能、高污染行业的宏观调控。同时，国家针对资源综合利用、清洁生产和循环经济还出台了专门的政策。这些政策在调整产业结构和产品结构，促进产业升级方面，发挥了重要作用，有利于节约降耗，保护环境。

4.2.2.1在规范行业发展，促进产业结构升级方面的政策

《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》(国发［2005］40号)明确指出对有利于节约资源、保护环境的关键技术、装备及产品予以鼓励和支持，对严重浪费资源能源、污染环境的落后工艺技术、装备及产品进行淘汰。《产业结构调整指导目录》(2005年本)中详细列出了鼓励类、限制类和淘汰类的技术、装备及产品名录。根据该目录，国土资源部和国家发展改革委联合发布了《限制用地项目目录》(2006年本)和《禁止用地项目目录》(2006年本)，将部分项目列入了限制和禁止用地项目目录，其中包括不利于安全生产、资源和能源节约、环境保护和生态系统的恢复的项目。在国家发展改革委颁布的《汽车产业发展政策》(2004 年)中，体现了引导和鼓励发展节能环保型汽车和新型燃料汽车的特点。《钢铁产业发展政策》(2005年)指出，钢铁企业要按照可持续发展和循环经济理念，提高环境保护和资源综合利用水平，节能降耗;最大限度地提高废气、废水、废物的综合利用水平，力争实现“零排放”，建立循环型钢铁工厂。《关于加快电力工业结构调整促进健康有序发展有关工作的通知》(发改能源［2006］661号)、《国家发展改革委办公厅关于做好小火电机组关停调查工作的通知》(发改办能源［2006］392号)、《国务院批转发展改革委、能源办关于加快关停小火电机组若干意见的通知》(国发［2007］2号)等文件，体现了国家对电力工业实施“上大压小”、节能减排的政策。此外，国家对电石、电解铝、水泥等行业也出台了一系列政策，例如在《国务院办公厅转发发展改革委关于完善差别电价政策意见的通知》(国办发［2006］77号)、《国家发展改革委、国家电监会关于坚决贯彻执行差别电价政策禁止自行出台优惠电价的通知》(发改价格［2007］773号)等文件中，要求对电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁、黄磷、锌冶炼等八个高耗能行业实行差别电价政策，以遏制高耗能产业的盲目发展和低水平重复建设，淘汰落后生产能力，促进产业结构调整和技术升级，缓解能源供应紧张局面。

4.2.2.2在鼓励资源节约和资源综合利用方面的政策

我国自1985年开始就出台鼓励资源综合利用的政策，在《关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》(国发［1985］117号)中，明确提出对资源综合利用实行鼓励和扶持政策，制定了相应的《资源综合利用目录》(1985年)，并随着实际情况的变化于1996年和2003年进行了两次修订。通过一系列政策，国家引导和鼓励发展利用余热余压、城市垃圾和煤矸石、煤泥等低热值燃料及煤层气生产电力、热力的综合利用电厂。为抑制毁田烧砖，国家征收了墙体材料专项基金，推进以固体废弃物为原料的新型墙体材料生产，同时出台了对实心黏土砖生产的限制性政策，积极推动新型墙体材料的迅速发展。2007年，国家发展改革委发布了《“十一五”资源综合利用指导意见》，在分析我国资源综合利用现状的基础上，提出了2010年资源综合利用目标、重点领域、重点工程和保障措施;确定了共伴生矿产资源综合开发利用工程、大宗固体废物资源化利用工程、再生金属加工产业化工程、废旧家电废旧轮胎等再生资源产业化工程、再生资源回收体系建设示范工程、农业废弃物和木材综合利用工程等六大资源综合利用重点工程。这是我国“十一五”期间资源综合利用工作的指导性文件，也是引导投资及决策重大项目的依据。(www.xing528.com)

4.2.2.3在清洁生产方面的政策

1997年，国家环保总局出台《关于推行清洁生产的若干意见》(环控［1997］0232号)，对各级环保部门加强清洁生产的宣传、调整管理制度、制定经济政策等方面提出了指导性的建议。随后，为进一步推动全国清洁生产的发展，国家开展了清洁生产示范试点和清洁生产审计试点工作，并先后制定了《国家重点行业清洁生产技术导向目录》［第一批(2000年)、第二批(2003年)和第三批(2006年)］。2003年，《清洁生产促进法》施行。为认真贯彻落实《清洁生产促进法》，《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快推行清洁生产意见的通知》(国办发［2003］100号)，从提高认识、完善政策、加快结构调整和技术进步、推进企业实施清洁生产、完善法规体系、加强对推行清洁生产工作的领导等方面，对推动我国清洁生产工作提出了要求。

4.2.2.4针对循环经济的综合性政策

2005年7月，国务院先后颁布了《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》(国发［2005］21号，以下简称“21号文件”)、　《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》　(国发［2005］22号，以下简称“22号文件”)，这两个文件是我国发展循环经济的纲领性文件。“21号文件”提出要“以节能、节水、节材、节地、资源综合利用和发展循环经济为重点，加快结构调整，推进技术进步，加强法制建设，完善政策措施，强化节约意识，尽快建立健全促进节约型社会建设的体制和机制，逐步形成节约型的增长方式和消费模式，以资源的高效和循环利用，促进经济社会可持续发展”。“22号文件”提出了我国循环经济的发展目标是到2010年建立比较完善的发展循环经济法律法规体系、政策支持体系、体制与技术创新体系和激励约束机制。并指出了发展循环经济的重点工作和重点环节，要求加强对循环经济发展的宏观指导，加快循环经济技术开发和标准体系建设，建立和完善促进循环经济发展的政策机制、坚持依法推进循环经济发展和加强对发展循环经济工作的组织和领导。根据22号文件的精神，国家环保总局发布了《国家环保总局关于推进循环经济发展的指导意见》(环发［2005］114号)，该文件明确了环保部门在推进循环经济工作中的作用与地位，并提出了环保部门推进循环经济工作的范围和具体内容。2005年10月，国家发展改革委等六部门发布了《关于组织开展循环经济试点(第一批)工作的通知》，出台了《循环经济试点工作方案》。2006年3月，“两会”期间通过了《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，循环经济作为转变经济增长方式，进行资源节约型和环境友好型社会建设的重要途径，被列入其中。该纲要同时提出了“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。2007年5月，国务院印发了《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》(国发［2007］15号)，同意发展改革委会同有关部门制定的《节能减排综合性工作方案》，明确指出“要把节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，实行‘一票否决’制”;并再次从深化循环经济试点、实施水资源节约利用、推进资源综合利用、促进垃圾资源化利用、全面推进清洁生产五个方面对推进循环经济工作提出了目标和要求。2007年6月，国家发展改革委会同国家环保总局、国家统计局等有关部门编制出台了《循环经济评价指标体系》，以科学评价我国循环经济的发展状况，为制定和实施循环经济发展规划提供数据支持。