历史街区保护：居民主体发挥及市政工程研究

1.8.2　历史街区以居民为主的公众主体性的发挥

1）居民主体性虚化导致市政建设的轻忽

历史街区居民是街区最终的主要使用者，是市政设施改善后的主要服务对象，其传统的社会结构、生活形态也体现了街区重要的非物质文化遗产价值，所以他们是街区保护和市政基础设施改善至关重要的主体之一。但在我国现阶段历史街区的许多实践和研究中，仅将街区居民纳入一般公众参与的范畴，历史街区居民的主体性被虚化，因而在事实上导致其改善基础设施等切身需求没有得到充分的表达和实现。

一方面，从系统论的角度看，历史街区内的居民有着自身的房产权、居住权、发展权以及改善基础设施等具体的利益需求，而历史街区外的广大市民对于街区的需求主要是其历史风貌和文化价值，并不具体关心区内基础设施和使用者的实际生活状况。因此，以“广大市民的根本利益”代替历史街区居民的利益，会导致以集体的名义对个体的侵犯，以发展经济或保护遗产的名义对公众生活的侵犯，以及作为其表征的大量的强制性搬迁行为^[65]。

另一方面，由于我国当前的政府体制和经济发展的原因，我国历史街区保护规划的公众参与制度本身极不完善，存在着信息获得渠道闭塞，公众保护意义不足，缺乏有力的代言组织等问题，并最终导致公众仅仅是被告之、被教育，而缺乏对于规划的决策的影响力^[66]。改善市政设施、提高生活水平无疑是居民最切身的利益诉求，但正是因为他们的主体性没有得到充分的发挥，而使得历史街区市政设施工作被普遍地忽视。

2）构建历史街区居民委员会的规划主体

从各地历史街区保护实践看，历史街区的居民，尤其是私房主和世代居住的原住民、老年居民，对于自身利益和历史街区的命运是十分关注的，但缺乏必要的组织形式。一方面，从社会总成本看，每一个居民单独与政府、规划设计单位、市政部门等各个机构进行协商、谈判的交易总成本过高；另一方面，松散而缺乏组织的居民主体，必然会在与政府部门、开发商等有着明确目标的组织主体的利益博弈中处于劣势。所以，要确保历史街区可持续发展目标的实现，在保护历史街区物质空间环境的同时切实改善历史街区的市政设施状况，街区居民组织的构建，即居民主体性的发挥是必不可缺的。

我国城镇现有的基层群众性自治组织是居民委员会，一般每100～700户居民设立一个居民委员会^[67]。当前，我国历史街区的范围一般大于居民委员会，可能包括几个居民委员会，而且居民委员会的边界和历史街区的边界往往不重合，往往不能集中反映历史街区内居民的利益和意见。因此，有学者建议，近期内可以在现有居委会体制的基础上，通过与历史街区相关的若干居委会的联合产生历史街区居民的社区自治组织——历史街区居民委员会，负责较大范围内的社区自主规划和其他公共事务，将来逐步过渡到完全由历史街区居民委员会来实现历史街区的自主管理职能^[68]。需要指出的是，历史街区居民委员会应是一种常设机构，既不应为规划编制而临时成立，也不应随着规划的完成而撤销。规划的编制往往意味着居民利益结构的调整，临时成立的居民委员会的委员可能带有直接的利益预期，难以在短时间内协调各成员意见，而导致主体参与的失效。在没有现实利益诱惑的情况下成立历史街区居民委员会，通过一定时间的调整，实现居民和委员之间相对稳定的互动关系和街区自治体系，则可以避免上述弊端。(www.xing528.com)

3）市政建设的第三模式：居民用户团体

长期以来由政府完全承包市政设施改造的传统做法，在今天市场条件下遇到了投资建设和长期维护资金严重不足的制约；另一方面市场机制对参与盈利空间不大的历史街区市政建设并不热衷。政府自上而下的单一决策体制，使历史街区面对困境却无能为力，只好在漫长的等待过程中虚耗时光。

面对市政设施这类公共物品的困境，奥斯特罗姆教授认为“单纯考虑极端的两分法（政府干预和私有）严重阻碍了对社会问题的分析与设计和重新设计制度的努力”^[69]，并进而提出了小规模社群公共设施供给的第三种模式——居民用户团体。

以历史街区为例，如一群居民希望改善生活居住条件的不便，他们可以决定自行组织“居民用户团体”来共同修建市政管网等公共基础设施。公共基础设施建成后将只服务于购买了该工程股份的居民，拥有股份的居民按其拥有的股份量可以分到等比例的使用份额和投票权，根据某种投票规则来选出用户团体的负责人。建成后的长期维护过程中，每个持股人必须每年为用户团体提供一定比例的资源（以商品或资金的形式），用以偿付市政管网的维护管理开支。同样，当团体需要集体承担常规或者紧急维修等工作时，每一个持股人都有义务贡献一定份额的努力^[70]。

值得注意的是，用户团体有适合我国历史街区传统邻里结构的优点，其规则常常允许群体对遭遇不幸以致影响到其履行缴纳维护费责任的个别家庭以适当方式作出反应。例如对于较贫困家庭暂时无力兑现承诺的情况下，用户团体的制度就会确保继续履行该家庭的责任，采用在一定时期内由其他家庭来分担等多种方式解决。这反映了用户团体这种社区内部的自主治理方式具有相当的灵活性，可以兼顾到低收入群体的利益，从而保障社会公平和对弱势群体的扶助，且对于我国历史街区的传统社会结构的保持具有很好的促进作用。

历史街区的居民自治中可以借鉴居民用户团体模式，对公共基础设施建设滞后等困扰街区发展已久的问题作出自身主动的响应，而不必被动地等待政府或市场的外来干预与改造行为。尤其是在现行政府一元主导管理体制下，等待外来的改造一则耗时旷日持久，没有确定的时间表，二则改造的方式和目的必然与街区居民们的实际意愿具有相对较大的出入^[71]。事实证明，“许多小型基础设施项目可由那些最直接受其影响的人非常有效地设计、建造、运行和维护，这取决于近似于以上分析简化描述的特定形式的用户团体组织”^[72]。因此依靠社区中正式的管理机构或民间的NGO组织作为用户团体组织，自行满足公共设施需求，同样可以有效地吸纳外部市场因素作为辅助手段，又可以充分调动居民的能动性，是除了政府和市场主导的传统思路以外，一条值得探索的新道路。