美国、加拿大和澳大利亚市制比较

第九章　美国及加拿大、澳大利亚的市制

美国、加拿大和澳大利亚三国均为使用英语的联邦制国家，他们的地方政府^[1]设置，虽然在联邦各组成部门之间存在差异，但是仍具有相当大的共同点，大体上可以归为一类。

三国在州(或省、准州)以下的地方政府设置上，为“县——基础行政区”两级或“基础行政区”一级。县(County)是州政府的行政派出单位，而市镇则是基础地方自治单位。与西班牙语国家将基础行政区一概称为“municipio”不同的是，美加澳的基础行政区大多明确区分为市、镇或村。但又与多数欧洲东部和远东国家普遍将“市”的行政等级提升到县级不同，该三国的市、镇、村均在“最基础”层面，一般不将市单独提升到县级。

图9.1　美国、加拿大和澳大利亚的行政区划体系示意图

这些国家市镇的数量较多，不少大型城区都由多个地方政府分治。如一般说的澳大利亚第一大城市悉尼，实际上悉尼城市建成区上市镇数量极多，真正由悉尼市政府所管辖的居民不及全城区的4%。这种情况也普遍存在于加拿大和美国。人们在很多公众场合所听到的这三国的城市，实际上是指建成区连片的大都市区域，而非行政上的该市政府的行政辖区。

另一个与旧大陆国家不同的是，这些国家的地方政府常常并没有覆盖全部领土。如美国的县在形式上覆盖全境——包括类似于县的其他行政或地理单位，加拿大未覆盖，澳大利亚无县级区划。在市镇基础行政区中，在美国中西部，澳大利亚内地等地，都有大量土地并没有被任何市镇基础行政区覆盖。

一、美国的市镇制

2000年人口普查时，全美一共有3087个县级单位。包括48州的3005个县(County)，路易斯安那州的64个堂区(Parish)，阿拉斯加州的13个区(Borogh)，42个独立市(Independent City)，11个人口普查区(Census Area，位于阿拉斯加州)，以及5个合并市县。最少的特拉华州仅3县，德克萨斯州则多达254县，平均各州62县，中位数是63县。

阿拉斯加州的行政区划跟其他州区别很大，该州有大片土地和1成多人口不属于任何一县或相当于县的行政区。2000年人口普查时，这些区域在统计上编为11个普查区。包括这11个普查在内，县级单位覆盖美国全境，尽管有些县仅徒有虚名，实际无任何行政机关，如在新英格兰地区。

(一)市、镇的类型

美国各县下的建制社区(incorporated place)包括市(City)、镇(Town)和村(Village)等数种类型。不过严格来说，县制和市制是不同的两套体系，在内涵上并非同等。大体上，县更接近为州政府的下位行政单位，而市、镇等建制社区则是地方自治单位。

在新英格兰(东北6州)，镇承担着重要角色，相当多的县仅具地理意义。如马萨诺塞州14个县中，只有5个还保留县地方政府，7个县政府在1997～2000年间相继被取消，还有2个县的职能由镇政府代行。甚至可以说，新英格兰的镇，相当于其他地方的县。但在中西部各州，县则行使更多的实际职能，市(镇)多未覆盖州内全部地区。

另一方面，在一些州，市的自治行政区域可以跨数个县，如通常说的组成纽约市的曼哈顿、布鲁克林、皇后、布朗克斯和里士满五区，其实是纽约州的5个县。至于跨一个县部分地区的则为数更多。不过并没有跨州的市，因为各州法律不同。那个常被认为跨州的堪萨斯城市，只不过密苏里州堪萨斯城市和堪萨斯州堪萨斯城市，两个城市刚好位置邻近且重名，在行政上互不隶属。

有一些地方不实行县——市镇两级制，而是设立单一地方政府(Unitary Authority)，同时行使县和市镇的职能。这样的单一地方政府，也是基础地方政府，包括以下三种情况。

1.独立市(independent city)

不属于任何县，下面也没有其他地方政府。全美共42个，其中弗吉尼亚州的全部39个市都是独立市。另外3个是马里兰州的巴尔的摩市、密苏里州的圣路易市和内华达州的卡森城市。

2.不设市的县

仅有弗吉尼亚州的阿灵顿县，与首都华盛顿仅一河之隔。该县下不设任何镇、村等地方政府，导致阿灵顿县(Arlington)如同独立市一般。该县面积67平方公里，为美国面积最小的县级行政单位。人口189，453(2000年普查)，是人口最多的非市基础地方政府。该县本来是划归华盛顿哥伦比亚特区管辖，南北战争后被弗吉尼亚州收回。有时候也把阿灵顿县非正式的视为一个独立市。

3.合并市县(Consolidated city-county)

这种地方政府同时承担市、县两种职能，既是州政府行政区划的县，也拥有正式的市宪章，实施地方自治。这类地方政府的形成是由于县吸收了境内所有的市镇，或者县内全部市镇为一个市镇所吸收，最后市和县完全合一。这种类型在数量上并不占优势，但却呈日渐增多趋势。又分为完全合并和不完全合并。

第一种是完全合并，即市的辖区和县的辖区完全合一。最常被研究者引用的是旧金山市和县(City and County of San Francisco)，从1856年开始市和县合并，其正式名称便是“旧金山市和县”，地方政府兼具市和县的双重职能，拥有市宪章。在较大的城市中，类似的还有科罗拉多州府丹佛市和县(City and County of Denver)，阿拉斯加州府朱诺市和区(City and Borough of Juneau)，夏威夷州府檀香山市和县(City and County of Honolulu)^[2]。阿拉斯加州的安克雷奇市(Municipality of Anchorage)——美国唯一的Municipality，大体相当于“市和区(City and Borough)”。这个时候的“市和县(City and County)”俨然是一个专有名词。

1974年，肯塔基州的列克星敦市和其所在的拉法叶县合并，称为列克星敦-拉法叶城区县政府(Lexington-Fayette Urban County Government)，地方议会称为城区县议会(Urban County Council)。只是在统计上，仍视为一个市和一个县，有点类似我国的“一套班子，两块牌子”。又如宾夕法尼亚州的费城市(Philadelphia)和费城县，名义上费城市是费城县内的一个自治市，但自1854年开始县内就只有一个市(边界合一)了，1952年两者的行政机关也最终合体，但至今费城县仍被继续视为宾夕法尼亚州下一个完整的县，虽然他的行政职能完全由费城市行使。

纽约则可以认为是另一种形式的合并市县，他由纽约县(曼哈顿区)、布朗克斯县(布朗克斯区)、国王县(布鲁克林区)、里士满县(斯塔滕岛区)和皇后县(皇后区)5个县的全部在1898年合并成今天的样子，每个县也都是纽约市的一个区(Borough)。

第二种是不完全合并，也就县和境内某个市的行政机构合并，但仍有部分社区保持独立的建制，如同“一高一低两条腿走路”。这种“合并市县”通常存在于高城市化的县，县内中心城市集中了全县大部分的土地和人口，“县——市”两级体制的存在便有叠床架屋之嫌。一个典型的个案是印第安纳州的印第安纳波利斯市(Indianapolis)和马里昂县(Marion)，县政府和市政府机关合并，但是县内还存在4个小型市镇，他们属于马里昂县，但不属于印市。其他的还有田纳西州的纳什维尔市和戴维森县，肯塔基州的路易斯维尔市和杰弗逊县，佛罗里达州的杰克逊维尔市和杜瓦尔县等。

(二)设市的标准

各州在县以下的社区，建制差异较大，除夏威夷州外，虽然都有市(City)这一建制，但设立的要件相当不同，几无可比性。市与村的不同之处在于，市实行高度的自治，设立市议会，拥有一部自己的市宪章，宪章是市运行的准则，可以选举自己的市长或聘任市经理。

新英格兰6州目前共有118个建制市，相对其他大多数州来说，新英格兰的市算是比较符合我们将市理解为大型城镇的认知，不过在这里，镇(Town)的重要性要远远超过市(City)。除北部的缅因州、新罕布什尔州和佛蒙特州的北部人口过于稀疏的地区以外，新英格兰的每寸土地都属于一个镇管辖。新英格兰的统计也是以镇为单位，而在其他各州则以县为单位。

一般来说，新英格兰的市都与镇合一(Consolidated)，只不过拥有市宪章的镇的人口略多一点，除缅因州和佛蒙特州外，大部分市的人口都在1万以上。只有个别没有与镇合一的市，则是“镇管市”，如康涅狄格州的格罗顿市(Groton)，他隶属于格罗顿镇，人口约1万，约占格罗顿镇的1/4。还有一例镇管市是纽约州谢里尔(Sherrill)，他是弗农镇(Vernon)的一部分。纽约州的市制和镇制，与新英格兰接近。

伊利诺伊州规定人口满2500方可升格为市，不过目前不少市的人口已在该标准之下，如Macoupin县内的8个市中，半数都不足2500人。伊利诺伊州的规模约相当于整个新英格兰，但目前共有300个建制市。亚利桑那州的设市要求是3000人，密西西比州是2000人，犹他州、俄克拉荷马州和蒙大拿州等规定设市需要1000居民，内布拉斯加州为800，密苏里州只有500。

在俄亥俄州，人口普查时人口超过5000的社区可以升格为“市”，但当人口下降时则会被削除恢复为村(Village)。

在阿拉斯加州、爱达荷州、堪萨斯州、肯塔基州、北达科他州、明尼苏达州和爱荷华州，所有建制社区都称为“市”，无论其人口多少。在加利福尼亚州，虽说480个建制社区中，458个为市，22个称为镇，但加州的法律明确规定市和镇两个概念可以互换，所以无论其人口多寡，都既可以称为镇，也可以称为市。

佐治亚州大部分建制社区都是市，一个社区可以通过立法机关或公民投票决定取消市建制。最近的个案是Lithia Springs，2001年八成的市民在投票中支持取消市宪章(city charter)，从而成为道格拉斯县直辖的一个无建制社区^[3]。

与其他各州不同的是，弗吉尼亚州的市都是独立市，不属于任何县，设市的最低人口标准是5千。大部分独立市如同我国的“切块设市”，即原县辖的镇脱离所在的县，升格为市，但也有“整县改市”或“市县合并”。如弗吉尼亚海滩市(Virginia Beach)，1952年它脱离安妮公主县成为一个独立市，1963年，两市县公民通过投票决定实施“市县合并”，结果就是弗吉尼亚海滩成为弗州面积最大人口最多的一个市。也有直接“整县改市”的，如1972年南瑟曼德县就是，两年后他又全部并入萨福克市，今天萨福克市面积超过1千平方公里，人口约8万余，这个数字仅相当于浙江省南部山区的云和县。又如切萨皮克市，是1963年由诺福克县和南诺福克县2县合并设市。

夏威夷州是唯一没有市镇一级建制的州。地方政府仅至县一级，下面没有任何市、镇、村等建制。其中首府檀香山为市县合一的地方政府。

由于市的数量实在太多，个别州对市划分了等级。以威斯康星州为例，该州规定乡村地区人口满150或城镇地区人口满2500的社区可以升格为村(Village)，乡村地区人口满1000或城镇地区人口满5000的社区可以升格为市(City)。依据人口多寡，威州将目前190个市法定划分为4等，15万人口以上的可为1等市，3.9万以上不满15万的可以成为2等市，1万以上不满3.9万的可以成为3等市，不满1万的为4等市。等级提升时需要转换政府及由市长发布文告，因为这个原因，很多市都即使满足条件也不愿升级。如威州首府暨第二大城市麦迪逊(Madison)人口已经超过20万，但还是2等市，人口超过1万的4等市则更多。

在所有的英语国家中，美国的City可说是最为泛滥的，共有建制市超过1万个。由于所有的建制社区都是市，爱荷华州成为全美建制市数量最多的一州，有947个，最少的市仅8人。而在有市和镇区分的各州中，以得克萨斯州为最多，有944个市，其中人数最少的市仅32人。

(三)市镇的职权

美国中央政府对地方政府的影响，较倾向于功能性的指挥与监督。由于在联邦制度下，州政府拥有辖区最高治理权，故市、县政府变成为州政府各项政令的执行机关，换言之，县政府可说是州在辖区内的委托治理机关。

同时，县政府也扮演州与基层地方政府间的中介角色。县政府的主体是县议会(county council)，由五位民众直选产生的县委员(county commissioner)所组成。县委员基于州宪与州法律，有权审议县的预算，并决定县内各项事务的处理原则。

另外，对于特定事项，亦由民众直选产生专责单位首长，如书记(clerk)、财产鉴价官(property appraiser)、选举监察官(supervisor of election)、警长(sheriff)、税务官(tax collector)，职司各专属业务。这些民选单位首长，虽有专职业务范围及选民支持的权力基础，但是在单位预算权及决策全都由县议会掌握的情形下，使其运作仍需受到后者的限制，从而形成县议会对各个行政单位首长的监督。

地方政府由各州宪法规定如何进行成立地方政府的程序，一般而言，州议会必须通过设立地方政府之法人团体，地方政府收到特许后，依照特许状上有关组织、职权及责任组成。

地方政府的职权多寡，因各地方政府组成形式不同而互异，基本上，各地方政府均有职权如下：

(1)征收地方税；

(2)对违反地方法律及规章者加以审判；

(3)在其辖区内主持地方计划；

(4)提供两大类必要服务，即在其辖区内从事公共建设如修路、建桥等和保障服务如警力及救火工作。

地方政府在提供必要服务项目时，也接受州政府及联邦政府在财务上的协助，包括：

(1)保证饮水清洁安全；

(2)保障公共卫生及安全；

(3)道路之建筑及保养；

(4)提供警察及火警服务；

(5)清除垃圾；

(6)学校之设立；

(7)提供选举有关工作之服务；

(8)设立地方法庭及监狱；

(9)征收地方税；

(10)保管政府纪录如婚姻、出生及死亡登记资料。

(四)地方政府的组织形式

美国基层地方政府非直接源于美国宪法，故与州政府及联邦政府组织不同，因州而异。一般地方政府结构如下：

市政府。其组织形式主要有三类，且大体和辖区人口呈明显相关关系。

(1)市长——议会制(Mayor-council)。大部分市政府有民选市长作为行政首长，另有民选之市议会。市长和市议会合作，通过议案，治理市政。尤其是人口超过5万的市较会采用此组织形式。

(2)议会经理制(Council-manager)。有些市规模较小，民选市议会议员不多，由市议会决议聘雇市经理主持市政。那些人口在1～5万之间的小市或大镇，较易倾向于选择议会经理制。

(3)市委员会制(City Commission)。有些市仅有民选委员会，兼理立法及行政工作。此类市镇的人口较前两者更少。

以新罕布什尔州为例，该州共有221个镇和13个市。其中人口最多的曼彻斯特市(10.9万)和纳舒厄市(8.7万)两个市，以及基恩市(2.2万)实行市长议会制。另10个市及6个镇实行议会经理制。其余215个镇则全部以镇民大会(Town meeting)作为地方政府的组织形式，其中只有15个镇设立有镇经理。在罗得岛州，没有正式取得市宪章的镇，也可以采取上述任何一种政府形式。但在马萨诸塞州，只有建制市才能如此，未取得市宪章的市只能采用镇代表会议(Representative town meeting)或开放的镇民大会(Open town meeting)。

县政府。通常有民选之委员会，有许多民选或指派的专职官员如执行法律之司法长，有时亦有经理一职。

学区委员会等主要单位。学区委员会主持公共教育，许多家长为使其子女在该学区管区内受到良好教育，要求参与教育有关决策，因此，设立学区委员会，民选学区委员，该局可决定教员薪津、教育课程、进度、经费及行政，人民可在学区会议内陈述意见供参考。

司法单位。地方政府亦设有法院处理地方事务，如交通规则及诉愿等，人民不服该地方法院之判决，可再向州级法院上诉。

(五)统计上的城镇和都市区

1.城镇(Urban Area)和城镇丛(Urban Cluster)

在美国的人口普查中，城镇(Urban Area)是指总人口在5万以上，人口密度超过1000人/平方英里(约合386人/平方公里)，且组成该区域的每部分人口密度均在500人/平方英里(约合193人/平方公里)以上的地方。城镇的设定并不受州、县边界所限。

由于Urban Area所设定人口规模过高，所以在2000年美国人口普查时又增加了一个概念，即“城镇丛(Urban Cluster)”，用来指人口在5万以下的城市化区域。顺便提到，Urban Cluster这个概念在中国通常被作为大型城市群(如珠三角城市群)的英文翻译。

应该说，美国的这个对城镇的设定，在人口数量指标上要比大多数的国家高很多，如日本规定5000人，加拿大只有1000，我国规定3000。但美国对城区在人口密度方面所设定的要件之低足以令我们东亚国家瞠目。

这其中的原因，是因为美国所走的与世界其他地区都不同的自由放任式城市化道路。早在百年前，富有的城市美国人已经开始在城郊为自己建造宽敞的别墅，有大片草坪环绕。美国政府对建筑业和汽车产业的保护也为城镇郊区化推波助澜，大量道路被批准兴建，中产阶级随着汽车的普及而迁居到郊区。最终的结果就是美国的城市出现典型的“摊大饼”式发展，城区急速膨胀，但人口密度却不高。

到2000年人口普查时，共有1371个人口在1万以上的城镇和城镇丛。

前5大城镇(Urban Area)依次是纽约——纽华克(New York-Newark，1780万人，8683平方公里)、洛杉矶——长滩——圣安娜(Los Angeles-Long Beach-Santa Ana，1179万人，4320平方公里)、芝加哥(Chicago，831万人，5498平方公里)、费城(Philadelphia，515万人，4661平方公里)、迈阿密(Miami，492万人，2891平方公里)。

2.都市统计区

美国早在1910年的人口普查时，就已经采用“大都市区域”这一概念，用来指称以一个10万以上人口为中心，包括周围10英里，或虽超过10英里但与中心城市连绵不断，人口密度达到150人每平方英里以上的区域。

百年来，美国的城市化发展经历了大城市崛起，郊区化，逆城市化等一系列的过程。战后，美国也提出了发展小城市的政策，实现城市分散化。近30年来，大量的小城镇因发展连片又形成了密集的城市群落，形成新的大都市区。(www.xing528.com)

与众不同的城市化道路，使美国的统计部门设计出了比其他国家更多更复杂的关于城镇统计的术语，其中有些已经不用。这里用表解的方式简单梳理一下美国行政管理和预算局，2006年重新界定后定义。

“大都市统计区(Metropolitan Statistical Area，简称MSA)”是指至少有一个5万人口以上的城镇(Urban Area)的县及毗连的县，以及与该区域在社会和经济上有高度通勤关系的区域。人口在1～5万之间的这样的区域，则被称为“小都市统计区(Micropolitan Statistical Area，简称μSA)”。两者合称“核心统计区(core based statistical area，CBSA)，共有942个，其中大都市统计区366个，小都市统计区576个。

如果通过精确的判定，可以确认两个或两个以上的核心统计区通过不同形式连接在一起的，则还可以把这几个核心统计区再合并，称为“联合统计区(Combined Statistical Area，简称CSA)，合计125个。

图9.2　2009年美国行政管理和预算局定义的都市统计单位比较示意图

联合统计区(CSA)和那些没有被联合统计区包括的核心统计区(CBSA)合称为“基本人口普查统计区(Primary Census Statistical Area，简称PCSA)”，这是为了消除统计上的区域重合，共718个。

与城镇(Urban Area)和城镇丛(Urban Cluster)不同的是，各种都市统计区都以县级行政单位作为基本统计单位，也就是整县整县统计。唯一例外的是新英格兰地区，因为新英格兰的市镇力量太强，所以新英格兰采用以市镇作为基本统计单位。

前6大大都市统计区(MSA)为纽约——北新泽西——长岛都市区(New York-Northern New Jersey - Long Island，1832万人)、洛杉矶——长滩——圣安娜都市区(Los Angeles-Long Beach-Santa Ana，1237万人)、芝加哥——内珀维尔——若利埃都市区(Chicago-Naperville- Joliet，910万人)、费城——坎登——威尔明顿都市区(Philadelphia-Camden-Wilmington，569万人)、达拉斯——沃思堡——阿灵顿都市区(Dallas-Fort Worth-Arlington，516万人)和迈阿密——劳德戴尔堡——迈阿密海滩都市区(Miami-Fort Lauderdale-Miami Beach，501万人)。

表9.1　美国人口50万以上(2000年人口普查)的市一览表

续表

注：上表中的人口取自2000年人口普查值，面积的单位为平方公里。

此外，美国的海外领土还有波多黎各、北马里亚纳群岛、美属维尔京群岛、关岛、美属萨摩亚以及太平洋其他无建制领土。其中波多黎各自由邦(西班牙语：Estado Libre Asociado de Puerto Rico，英语：Commonwealth of Puerto Rico)位于加勒比海，是美国最大的未合并领土，分为78个市(镇)基础地方政府(西班牙语：Municipio，英语：Municipality)。

1991年波多黎各通过市(镇)自治法，推进权力分散提高地方政府的服务能力。市(镇)下分为区(Barrio，Ward)。波多黎各严格上并没有市(City)制，这一点请参见西班牙或拉美西语国家。首府圣胡安(San Juan)是波多黎各最大的市(Municipio)，总人口434，374，面积199平方公里，其中城区人口42.2万。包括巴亚蒙(Bayamón)、卡罗利纳(Carolina)等在内的大圣胡安城镇区域人口为221万6616，大都市区人口250万9007。

二、加拿大的地方政府和市制

加拿大(英语、法语：Canada)是世界第二面积大国，面积10,022,774平方公里，人口31,612,897(2006年5月16日人口普查)。分为10个省(Province)和3个地区(Territory)。各省分布在南部，地区在北纬60°以北。宪法上，各省的权力由君主赋予，设总督(代表君主)和总理；各地区的权力源出联邦政府，设专员(代表联邦政府)和总理。魁北克省是法语省，新不伦瑞克省是双语省，其他各省为英语省。努纳维特地区主要是因纽特人。首都渥太华(Ottawa)。

(一)地方政府的类型和设市标准

各省(地区)之下的地方政府编制因省而异。大体而言，大西洋3省(新斯科舍省、爱德华王子岛省、新不伦瑞克省)和安大略省传统上采“县(County)”和“市(镇)”两级制。而草原3省(马尼托巴省、萨斯喀彻温省、艾伯塔省)、不列颠哥伦比亚省以及纽芬兰和拉布拉多省下则只有市(镇)，不设县，仅在人口普查时为统计方便划定人口普查区(Census Division)。

以安大略省为例，县级行政区包括县(County)、区(District)、自治区(District Municipality)、都市自治区(Metropolitan Municipality)、区域自治会(Regional Municipality)和联合县(United County)等。作为基础地方政府的市(镇)一级则包括City、Borough、Municipality、Municipal Township、Separate Town、Town和Village。

在一些实行“县——市镇”两级制的地方，又有一些县市合一的单一地方政府。如安大略省的查塔姆肯特区(Chatham-Kent Municipality)，是1998年由肯特县和下属的查塔姆市等其他乡镇合并而成的一级制行政区，通常认为该区沿袭了原查塔姆市的市资格。新斯科舍省在1996年进行地方政府改革后，也出现了一级制的区域自治会(Regional Municipality)，类似英国的单一管理区。也就是说，安大略省和新斯科舍省，目前是“县——市镇”两级制，和区(各种名称)一级制并存的格局。

除法语省魁北克外，市(City)在加拿大是一种高级地方自治体，主要设立于那些人口繁密的地方，但具体设立的标准因省而异。市下可以分为若干区(英语：Borough/法语：Arrondisement)。设市的标准各省有差异，主要有1万或5千两种。

1.最少1万，只升不降。此类省最多，包括安大略省、新斯科舍省(1996年以前)、爱德华王子岛省、新不伦瑞克省、纽芬兰——拉布拉多省和马尼托巴省

此6省规定人口满1万的城镇可以申请取得市(City)资格。新斯科舍省在1996年行政区划调整后，已经不再有市(City)的建制，其他省一经指定，市资格不会取消。另外在安大略省，如果一个县下没有任何乡镇编制，则该县本身可以申请成为拥有市的地位，如诺福克县(Norfolk County)。但人口1万以上的城镇不能自动升格为市，如大多伦多地区的万锦镇，2006年普查时人口已经超过26万，仍旧没有正式设立市。

目前安大略省共有49个市，纽芬兰——拉布拉多省有3市，新不伦瑞克省8市，爱德华王子岛省2市，新斯科舍省原有2市现取消，马尼托巴省9市。

2.最少1万，有升有降。包括艾伯塔省和育空地区

艾伯塔省设立市需要1万以上人口，且主建成区面积至少1850平方米。如果市的人口不足1万人将被降格为镇(Town)。目前共有17个市，最近设立的是2010年9月成立的拉科姆市(Lacombe)。

育空地区目前只有首府白马市一个建制市。在1902年至1980年间还有一个道森市，采金业的兴起使该地人口在19世纪末达到4万，但1899年淘金热过去后，人口又迅速外流，到1902年道森设市时，实际已经不到5000人，随后更长期在1000以下。1980年育空地区行政区划重组时终于将其正式降格为镇，不过作为特例，特许当地使用市的称号，所以该镇在边界上才会树立标语“Welcome to the Town of the City of Dawson”。

3.最少5千，只升不降。包括不列颠哥伦比亚省、西北地区和努那维特

不列颠哥伦比亚省设市的标准是人口超过5000人，并且一旦指定为市将不会被降格，如目前只有600余人的格林伍德，现共有50个市。努那维特地区的伊卡卢伊特在成为这个新地区的首府后人口增长迅速，并于2001年突破5千后升格为市，是加拿大人口最少的省会城市。西北地区现也只有首府黄刀市一个建制市，其在1970年正式设市。

4.最少5千，有升有降。只有萨斯喀彻温省

萨斯喀彻温省设市的标准也是人口在5000以上并且符合其他社会发展的要求，原则上人口降至5000以下的会被取消市的资格，不过仍有例外。现共有16个市，其中弗林弗农市跨马尼托巴省，劳埃德明斯特市跨艾伯塔省。

5.魁北克

魁北克省县级地方政府包括3种类型，即86个县自治会(Municipalités Régionales de Comté)、2个大都市共同体(Communautés Métropolitaines，即蒙特利尔和魁北克)和1个行政区(Administration Régionale，位于北部地方)。县下则为市(镇)基础地方政府。与其他英语省不同的是，使用法语的魁北克省在基础地方政府编制上，没有市和镇的区别，一概称为Ville。而其他英语省份则有市(City)和镇(Town)的区别，在非正式场合，Ville也被直接对译为英语的市(City)，最极端的就出现了只有2个人的Ville，即多尔瓦勒岛市()。

合计加拿大除魁北克以外，共有157个市。

(二)市镇合并

在最近的发展中，加拿大市镇地方政府的合并也在各地普遍进行。

新斯科舍省在1996年进行的地方政府改革，以市镇大合并的形式表现出来。该次改革，将哈利法克斯市和悉尼市，与其所在的县合并，将“县——市镇”两级体系合并为一级，称为区域自治会(Regional Municipality)。其结果是，原来作为地方建制之一的“市(City)”在新斯科舍省被取消了。哈利法克斯(Halifax)是加拿大大西洋沿岸的最大城市，1842年升格为市(City)，1996年与哈利法克斯县内其他4个市政当局及哈利法克斯县本身合并后，改设哈利法克斯区域自治会(Halifax Regional Municipality)，总面积达到5490平方公里，人口372，679(2006年)，但合并使其市的地位自动取消，仅在统计上视为一个城镇。

2001年，安大略省进行较大规模市镇合并，涉及多伦多市和首都渥太华市。其中5市合并后形成的新的多伦多市，人口数超过此前位列第一的蒙特利尔市，成为加拿大人口最多的市。不断的合并使安大略省的一级制地方政府越来越多。

2002年，魁北克省进行全州范围的市镇大合并，几乎涉及所有的市镇。以蒙特利尔地区为例，面积499平方公里的蒙特利尔岛历史上分为蒙特利尔等28个市，共同组成蒙特利尔城市共同体(Communauté Urbaine de Montréal)^[4]。2002年元旦，其他27个地方政府全部编入蒙特利尔市，形成一岛一市(Uneǐle, une ville)。虽然，魁北克人民党领导的省政府，声称合并可以削减行政开支，减少重叠的服务，但这项合并同时也是遭到了大量的抗议。当2003年魁北克自由党上台后，韦斯特蒙(Westmount)等15个前被合并的市镇恢复了自己的市镇建制。同时我们也可以发现，不满合并的主要是那些讲英语的市镇，他们担心合并会使在这个法语为主的大市政府内被边缘化。

另一方面，蒙特利尔市是蒙特利尔大都市共同体(法语：Communauté Métropolitaine de Montréal / 英语：Montreal Metropolitan Community)的成员之一，该共同体相当于一个县级行政区，范围包括蒙特利尔岛及岛外的周边数十个市镇，总面积3838平方公里。共同体负责本地区公共事务，诸如城市规划，经济发展，文化和艺术发展，公共交通及废物处理等。蒙特利尔市的市长担任共同体的主席。

(三)统计上的城镇和都市区

加拿大的城镇(Urban Area)是一个纯粹地理概念，他指以最近的一次人口普查为基础，人口1000以上且人口密度大于400人的地理区域。如果两个城镇的距离不足2公里，则被视为一个城镇。城镇的地理范围不受省或地方政府行政边界的限制。

以市的行政辖区计算，2006年普查时10个人口最多的市依次是多伦多市、蒙特利尔市、卡尔加里市、渥太华市、埃德蒙顿市、米西索加市、温尼伯市、温哥华市、哈密尔顿市和魁北克市。

若以城镇而言，则米西索加市的城区因和多伦多市相连被视为一个城镇，人口最多的9个城镇的顺序是多伦多、蒙特利尔、温哥华、卡尔加里、埃德蒙顿、渥太华、魁北克、哈密尔顿和温尼伯。大多伦多范围内的万锦镇(Markham)是人口最多的非“市”形态的地方政府，人口达到26万，但尚未正式取得“市”这一称号。

都市区则包括一个中心城镇以及在通勤等方面密切的郊区。其中大多伦多都市区人口达511万，面积5904平方公里，是加拿大第一大和北美十大都市区之一。其他人口在100万以上的还有大蒙特利尔、大温哥华、大渥太华、大卡里加里、大埃德蒙顿等5个都市区。

表9.2　加拿大人口50万以上的市一览表

注：上表中人口均为2006年5月16日普查值，面积的单位都是平方公里。名称前带*标记的为各省首府。

三、澳大利亚的市

澳大利亚联邦(英语：Commonwealth of Australia)包括澳大利亚大陆以及塔斯马尼亚岛等属岛，总面积7,703,581平方公里，人口19,855,288(2006年8月8日普查)。联邦由6个州(State)及首都地区、北部准州等组成。1998年一项关于北部准州正式编为“北澳大利亚州”的议案，在当地公决中被否决。其他有人居住的海外小岛屿中，诺福克岛(Norfolk Island)为一个单独的行政单位，圣诞岛(Christmas Island)和科科斯(基灵)群岛(Cocos Islands(Keeling Islands))1992年转交西澳州，各设1乡(shire)。

(一)地方政府的类型

澳大利亚各州和北部准州之下，设立地方政府(Local Government Area，简称LGA)”。澳大利亚仿英国威斯敏斯特制，以地方议会(Council)为地方政府的组织形态。各地方政府的事务，常常是“3R”——道路(Road)、资产税(Rate)和垃圾处理(Rubbish)。但因城乡和各州的不同，在权限上有所差异。

地方政府的类型较为复杂，包括City、Borough、Town、Shire、District、Municipality、Region和Rural City等，各州也有差异，具体可详见下表。

表9.3　澳大利亚各州地方行政区的名称及其中文译名简单对照表

近年来，地方行政区合并不时在各州出现。最近的是在2008年昆士兰州和北部准州分别进行地方行政区大合并。目前6个州和北部准州共下设地方政府564个，其中新南威尔士州和西澳大利亚州最多，分别为154个和142个，北部准州和塔斯马尼亚州最少。首都地区(堪培拉)下不设地方政府。

在新南威尔士、维多利亚和塔斯马尼亚等州，一些地方政府直接称“议会(Council)”，而不加任何如Town或Shire之类的标记。

另外北部准州、南澳大利亚州和新南威尔士州还有一些区域没有被编入任何地方政府，尤其是北部准州，高达22%的人口生活在无建制地区。

昆士兰州的地方政府规模普遍较其它州为大，这跟该州历史上进行多次成功的地方政府大合并有关。其中布里斯班市在2006年人口普查时，辖区有人口956,128，是全澳人口最多的地方行政区，布里斯班在1902年升格为市，1925年合并南布里斯班市等地方政府形成新的布里斯班市。人口列第2位的是黄金海岸(Golden Coast，472,280人)，也位于昆士兰州。此外大部分地方政府的人口都很少。悉尼、墨尔本等大都会区，事实上在行政上都分属多个地方政府管辖。

(二)澳大利亚的市(City)

澳大利亚的市(City)的含义在20年内发生了重大变化。传统上，“市(City)”在澳大利亚和新西兰等国只是一个地理概念，赋予建成区(Urban area)。今天，只有在新南州，市(City)才具有两重涵义，在其他各州均是指地方政府的一种类型。

在1993年前，新南威尔士州有21个市，他们都是独立的建成区，所以与悉尼市处于同一建成区的其他地方政府均没有被授予“市”的称号。1993年，新南州规定只有地方行政区才能被指定为市。此后有36个地方政府称为市，其中有不少是大悉尼的组成部分。

1990年代以来，塔斯马尼亚州、维多利亚州、南澳大利亚州、昆士兰州及北部地方相继进行地方行政改革，大幅合并地方政府。其中南澳州是以联邦和州进行资金援助，地方政府自发合并的形式推进。而维多利亚州则是由州政府主导合并，解散原来的地方政府议会，新设地方政府。

以昆士兰州为例，在2008年缩并地方政府至73个。其中有多个市议会(卡朗德拉、凯恩斯、图文巴等)与周围乡村地方政府合并，成立区议会(Regional Council)，其市(City)的地位被取消，如卡朗德拉(Caloundra)市议会和周围的乡村地方政府合并后，成立日光海岸区议会(Regional Council)。新创设的区议会，是一种城乡混合型的新的地方政府形态。

2008年7月1日，北部准州将原来的61个地方行政区，包括市(City)、镇(Town)、乡(Shire)、社区(Community Government Council)、建制委员会(Incorporated Association)，进行全面合并调整，重组为17个地方自治单位，包括达尔文和帕默斯顿2个市。

(三)统计上的城镇

在统计上，澳大利亚使用“城中心”(Urban Centre)一词来表示城镇，它是指人口在1000人以上，且人口密度在每平方公里200人以上的人类生活居住体，其范围不受行政区划的限制。其中10万以上的又称为主要城镇(Major Urban)。人口在200～999人之间的称为居民点(Locality)，统计上属于乡村。

更大概念的都市区则称为“城镇统计区”(Urban Statistical Divisions & Subdivisions)，包括“城中心”和周围关系密切的乡村地区。

通常说的澳大利亚第一大城市悉尼，实际上指的是统计上的悉尼城中心或悉尼城镇统计区(也就是所谓大悉尼的概念)，因为真正由悉尼市政府管辖的区域，在整个大悉尼中不到5%。若依地方地方政府辖区而言，悉尼、墨尔本、珀斯和阿德莱德都不是所在州内人口最多的地方政府，人口最多的分别是布莱克顿(Blacktown)、凯西(Casey)、斯特灵(Stirling)和昂卡帕林加(Onkaparinga)，不过后面四者分别都位于前面四者的“城中心”中。

表9.4　澳大利亚主要城镇一览表

【注释】

[1]作为联邦制国家，在美国、加拿大和澳大利亚，通常所说的地方政府，并不包括州(或省、准州)一级政府。

[2]夏威夷州的地方政府仅至县一级，下面没有任何市、镇、村等建制。

[3]所谓无建制社区，即为一县之内不设立任何市、镇或村建制，直接由县管辖的区域。除弗吉尼亚的阿灵顿县没有设立任何建制社区外，最大的无建制社区是内华达州克拉克县的帕拉代斯(Paradise)和日出庄园(Sunrise Manor)，分别拥有18.6万和15.6万人口，他们均属于拉斯维加斯都市区。大约有两成以上的美国人居住在无建制社区。

[4]关于城市共同体(Communauté Urbaine)这一概念的更详细说明，可参见本书法国部分的介绍。