法国等拉丁系国家市制比较研究

第七章　法国等拉丁系国家的市制

本部分研究的是法国、西班牙、意大利、巴西以及拉美西班牙语国家、非洲法语国家等的行政区划和市制。因这些国家的通用语言大多属于拉丁语族，所以特将本类型国家的市制概括为“拉丁型”。主要包括欧洲的法国、西班牙、意大利、葡萄牙以及自前法、西、葡属海外领地独立的拉丁美洲和非洲国家。

具体而言，又可再分为“法国型”和“葡萄牙型”两种。法国是小乡镇一级自治，葡萄牙则是大乡镇小村两级自治。

一、法国、西班牙和意大利的市(镇)

以法国为代表，包括西班牙、意大利以及多数拉美国家在内的广大通行拉丁语族各语言的地区，严格来说，并不存在如日本、俄罗斯、德国或我国这样的“市制”，因为在法国等这些国家，基层地方政府(基层政权)根本没有“市”、“镇”、“乡”的区别。无论该地方自治单位(一级政府)的行政区域在地理上是属于城镇还是农村，抑或城乡混合形态，一概使用同样的名称，在法国称为Commune，西班牙为Municipio，意大利为Comune。在本书中，为研究的方便，统称为“市(镇)”。

(一)市制的主要特征

与我国等相比，法国、西班牙和意大利的市制至少在三个方面有所不同。

1.基础地方政府无论城乡均使用统一的通名

在法国、西班牙和意大利等国，无论是实质上还是象征意义上，都没有将数量庞大的基础行政区如同在我国一样，分为市和县，或镇和乡。法国称为Commune，西班牙称为Municipio，意大利为Comune。译成中文时，根据习惯，通常人口较多者称为市，人口少者称为镇，本书统一使用市(镇)。

在市(镇)之上，法国、西班牙和意大利设立大区(或自治区)和省两级地方自治机关，形成“大区(或自治区)——省——市(镇)”三级地方自治体系。

大区或其类似的概念，即指法国的大区(Région)，西班牙的自治区(Comunidades Autónomas)，意大利的大区(Regione)和自治大区(Regione a statuto speciale)，另外亦可包括葡萄牙的大区()和自治大区( Autónoma)。大区(或自治区)的设置更多的考虑历史、文化和语言分布等因素。

而省一词，即指法国的Département，西班牙的Provincia和意大利的Provincia。这些地方政府，也没有在名称上进行城乡的划分。法国的省的数量较为固定，自1976年科西嘉省分为南科西嘉和上科西嘉两省以后，再没有对省级行政区划进行调整，除了2010年。相反意大利的省则时有变动，1992年、1996年、2001年和2004年均有新省增设。

在意大利语中，有一个词汇叫城市(Città)，这个看起来与英语中的“City”同源的概念，实际上并不是地方行政区划名称。一个市(镇)——Comune——要取得Città的地位由意大利共和国总统以总统令的形式授予，其必须在历史或内政方面具有重要意义，至于人口则没有限制，因此Città这个概念实际上不能准确反映其与地理上的城镇之间的关系。取得Città资格的地方，既有如罗马、米兰、那不勒斯、都灵这样人口超过100万的Comune，也有人口1000不到的村庄，如2005年取得城市资格的卡拉布里亚大区的Terranova Sappo Minulio人口仅500余。人口在20万以上的市(镇，Comune)，都拥有城市(Città)的称号，且大部分都自久远的历史时期就已取得该称号。从法律上来看，无论人口多寡，他们的地位都是Comune，并无不同。

2.多数市(镇)的规模小，但不同规模的市(镇)的行政职权无异

法国、西班牙和意大利的市(镇)规模普遍很小，虽然存在人口两、三百万的巴黎市、马德里市和罗马市(罗马同时也是意大利面积最大的市)，但同样也存在人口仅几十人的实际就是一个“村”的市，其规模相差极大。如法国的市(镇)的人口中位数仅380人，该数值之低在欧洲乃至全世界都无出其右。其他两国中，西班牙仅568人，意大利稍大但也只有2,429人。多年来，上述三国的市(镇)总数虽有减少，但减少速度极慢。

表7.1　法国、西班牙、意大利和葡萄牙行政区划比较表

注：法国的数据包括4个海外省，不包括马约特(2011年新改为海外省)、新喀里多尼亚及其他4个海外行政区。葡萄牙的行政堂区(Freguesia)的资料暂缺，估计其人口中位数在1000左右。

至于新的市(镇)的设立，通常由当事地方居民发议。如意大利宪法第133条规定，在有关市提议的基础上，听取同一大区的意见，可由共和国法律规定省内区域的变换和在同一大区内新省的建立。大区在听取了相关居民意见后，可以以其自己的法律在其管辖范围内建立新的市及变更其区域和名称。

不过，虽然各市(镇)之间在人口、面积、地理条件、财政力等各方面差异巨大，但只要它们在国家行政区划体系下处于同一层级，就都适用同样的法令，依同样的选举制度选举市(镇)议会，行使同样的地方管理权限，并无例外。

综合各国来看，市(镇)政府的主要职责是提供公共建设相关的服务，如殡葬设施的设置与管理，公共道路的维修与保养或灾害防救服务等；或提供许多基本的民事行政功能，诸如人口出生和死亡登记，地籍登记，地方道路和公共建设发包等等。

3.更重视跨市(镇)的广域行政组织系统。

因为法国、西班牙和意大利的市(镇)规模普遍较小，所以有时导致同一个都市区内地方政府林立，以致相互杯葛影响公共事业举办，给位于同一共同生活圈的市民生活带来不便。

然而，过去希望透过区域合并来提高地方治理能力的努力，在法国等国看起来并不太顺利。一来疲弱小型的市(镇)担心合并以后发生“大市效应”导致本地的发展受到忽视，二来富裕大型的市镇担心财富被别人平白的分享。

因此，为一方面保护地方居民希望保留市镇自治的愿望，另一方面同时又要节省行政资源提高行政效率，法国等国都设立有跨市(镇)的广域行政组织，用于管理和协调处于共同生活圈的多个的市(镇)在共同事务上的处理。

这些广域行政组织，以法国最为完善，并分为城市共同体(Communauté urbaine)、城郊共同体(Communauté d’agglomération)和市镇联合体(Communauté de communes)三种类型。在法国，这些跨市(镇)组织常常拥有接近于一般市(镇)的行政管理权限，甚至有民选的地方议会和政府，俨然一个新的市(镇)。

在西班牙，称为市镇联合会(Mancomunitat de Municipis)等，在意大利称为广域市(Città metropolitana)。

(二)法国市(镇)的行政双轨体制

下面简要阐述法国的市制，法国的市制具有强烈的行政双轨体制，中央集权色彩浓厚，地方政府典型的上强下弱，越下位的地方政府权力越有限。

法国的地方行政区划大体自拿破仑时代即已初步形成，现今法国大区(Région)、省(Département)、专区(Arrondissement)、县(Canton)和市(镇，Commune)共5级行政区中的省、专区和县都是法国大革命时期所创设的，并且一直延续至今。

近代地方自治兴起后，市(镇)和省，以及后来的大区，又成为地方自治团体。由此形成地方3级自治和5级行政区划并存的局面，或可称为“三级政府，五级管理”。很多地方既设立有地方自治团体，也设立有中央分支机构，双方各司其职，互不影响。

法国各省的省长皆由中央任命，是中央在省的代表，执行中央委托办理事项。大区主席则由大区驻在省的省长兼任。从地方自治团体的角度而言，其代表的行政首长则是大区(省)议会的议长，而非大区主席或省长。

大区这一建制1982年创设以来，其对于法国国土整治政策中社会和经济计划的发展扮演着举足轻重的角色。目前法国共有27个大区(包括5个海外大区)和101个省(包括5个海外省)^[1]。实际上，本土的大区(省)和海外大区(省)，在行政上并没有什么特别的不同。

专区(Arrondissement)和县(Canton)没有设立议会，并不是地方自治单位。法国本土在2007年1月1日时，省下分329个专区(Arrondissement)，专区下分3,879个县(Canton)。

专区主席由中央政府派驻，是省长的代表，因此专区(Arrondissement)即类似于我国的地区行政公署，乃是省政府的派出机关，而非一级政府。

县(Canton)主要作为省议员选举时的选区，以及国家税收单位和宪兵单位的驻扎地。因为选区的缘故，县的人口规模较平均，这跟省或市镇都不同。一般情况下，县包括约10个左右市(镇)，但大的市镇则可能包括多个县，差不多人口满5万以上的市(镇)不少都包括2个以上县了。

市(镇)是法国最小的行政和地方自治单位。除巴黎市外，全法国其他的市镇都拥有同样的行政结构及法律权能。市镇由一个市(镇)议会管理，市(镇)议员每六年由普选产生，视辖区人口的多寡选出7～69名不等的议员，议员互选产生市(镇)长。市(镇)议会每季至少集会一次，全程对民众开放。

市(镇)政府的主要职责是提供公共建设相关的服务，如殡葬设施的设置与管理，公共道路的维修与保养或灾害防救服务等。另外包括国土规划、环境保护、筹建图书馆、音乐厅或博物馆等公共设施。依1982年地方分权法，市(镇)政府还要对企业进行财政补助，甚至建立基于改善地方整体利益的社会经济混合企业(Société d’économie mixte)。

在财政方面，原则上市(镇)在财政上并不自主。只有约四成的开支来自市镇自有收入，主要是营业税、居住税和土地税。其余不足的六成中，五成来自中央政府补助，还有一成靠发行公债。

另外，依据1982年12月31日公布的有关巴黎、马赛、里昂与跨市镇跨市(镇)公共组织的行政条例，这三个法国人口最多的市(镇)拥有相对其他市(镇)的特殊之处。

依目前法国的行政区划架构，巴黎(Paris)是法兰西岛大区下属的巴黎省，下属的市(镇)。但关键在于，巴黎省下就只有一个巴黎市，并无其它市(镇)建制，巴黎市和巴黎省的区域范围完全相同。由民选产生的巴黎议会，当它处理市的事务时，它就是巴黎市议会；而当处理省的事务时，便以巴黎省议会的名义做决议。但在预算、公共服务事务及公务人员的编制等方面，巴黎市和巴黎省都相互独立，互不重叠。因此，一定意义上说，巴黎(Paris)相当于是一个中央直辖市。

同时，巴黎市分为20个区(Arrondissement Municipal)。也设有区议会，民选产生区议员，议员互选产生区长。但是区议会的决议仅具咨询意义，类似香港特别行政区的区议会。区所承办的业务全部来自市政府的委派，所以区在行政上，是市政府的分支机构。

马赛(Marseille)和里昂(Lyon)也分别分为16个区和9个区，各有民选的区议会和议长。但两市除此以外和其他市(镇)并无二致。

(三)统计上的城镇和都市区

法国在统计上被认为的城镇(Unité Urbaine)，需要符合两个条件：

(1)区域内的房屋最大间距不得超过200米；

(2)人口至少达到2000。

统计不受行政区划边界的制约。

没有在符合前述特征的区域内的Commune则视为乡村地区。根据这个口径，巴黎城镇区域包括396个市镇，人口9,644,507人。下面依次为马赛(1,349,772人)、里昂(1,348,832人)、里尔(1,000,900人)、图卢兹(964,797)、波尔多(925,253)、尼斯(888,784)。

统计上的大都会区(Aire urbaine)，包括与城镇区域关系密切的邻近地区，是一个更大的地理统计范畴。巴黎大都会区包括1584个市镇，人口11,174,743人。下面依次为里昂(1,648,216)、马赛——艾克斯(1,516,340)、里尔(1,143,125)、尼斯(933,080)、图卢兹(761,090)、波尔多(753,931)。

二、跨市镇治理组织

(一)法国的跨市镇共同体

根据1999年人口普查，法国3.6万个市(镇)中，人口超过10万的仅37个(包括巴黎)，5～10万之间的74个，2～5万的316个，合计人口超过2万的市(镇)仅427个，不及全国总数的1.2%。87%的市镇人口在2000人以下，1万多市镇不足200人，除作为历史纪念意义还保留着的6个在凡尔登战役中被摧毁的无人居住的市(镇)的建制外，也仍有仅1人的市(镇)。法国市镇数量之多、规模之小，欧洲无出其右。欧洲类似规模的国家中，德国的基础地方政府(Gemeinde)约1.3万个，西班牙的Municipio和意大利的Comune都约8000。注意，英国地方政府体系与欧洲大陆差异较大，不具有可比性。从人口中位数上来看，法国为380人，约相当于比利时的1/40，意大利的1/6，或西班牙的2/3。

市镇数量庞大且又差距悬殊使得法国政府面临如何协调各市镇均衡发展的困扰。在乡村地区，由于人口稀少常常无法满足居民全面和完善的需求，在城市地区，如何整合同一都会区的各个市镇就成为行政需解决的问题。

1.从市镇合并到市镇联合

多年来，法国中央政府一直希望改善上述问题，改善的方法主要有两类。

首先，是1884年就开始的推进市(镇)合并。但收效一般，因为各基础地方政府多不想成为被合并对象而丧失主体地位。1970年以前100年内，法国的市(镇)总数不但没有减少，反而略有上升。

1971年以后，法国改为合并加联合的政策，给予参与合并的市镇在财政上的优待，还允许被撤销的市(镇)改称为“从属市镇(Commune Associée)”，类似我国一些地方在被撤销的乡镇设立的“办事处”，保留一部分原组织机构和市镇名称，继续维持原有的部分功能，例如设1个非民选的委任市(镇)长，1个书记官，1个犯罪调查官员，有一个市(镇)长办公室，1个社区中心。截至2006年1月1日共有730个从属市镇。但即使这样，经37年后也才减少了1100个左右市镇，不足当初预想的两成。

其次，是1890年开始国会允许建立“跨市镇共同体”负责管理几个市(镇)的公共服务,改善各邻近市(镇)在公共交通、经济区域等方面的合作，以实现大型城市和郊区之间的合作和联合行政。跨市镇共同体在行政法上具有独立法人资格，有独立的议会和预算编制，议员或从相关市(镇)议员中产生，或干脆直接选举。

2.跨市镇共同体的类型

法国的“跨市镇共同体”的类型相当繁多，主要的有城市共同体(Communauté urbaine)、城郊共同体(Communauté d’agglomération)和市镇联合体(Communauté de communes)3类。

城市共同体于1966年创设。是年里昂、波尔多、里尔、斯特拉斯堡率先设立城市共同体。起初规定设立城市共同体的标准是人口满5万，1999年后，法国对新设城市共同体的要件调整如下：

——共同体的人口最少要达到50万人；

——至少有一个市(镇)的人口超过5万。

但此要件不适用于此前已经设立的城市共同体，所以此前设立的9个人口在50万以下的仍旧保留，其中最小的阿朗松城市共同体人口甚至跌破5万。截至2010年1月1日，共有16个城市共同体。

城市共同体享有独特且广泛的权限，市镇的主要收入悉数且自动转入城市共同体的账户，使原来的市镇反而沦为次要，参加城市共同体的市镇也不能随便退出。对外，城市共同体也设立有对外交流部门，以整体的名义进行交流，如2006年与中国哈尔滨市缔结友好城市的，即为阿拉斯城市共同体，而非阿拉斯市，虽然城市共同体的主席也是阿拉斯市市长。也就是说，城市共同体实际上等于一个新的市镇。

法国的“城市共同体”制度，也对前法国殖民地或保护国(如摩洛哥等)产生了影响。

城郊共同体(Communauté d’agglomération)于1999年开始创设，相关都市的联系紧密性仅次于城市共同体(Communauté urbaine)。组成城郊共同体的各市镇总人口应该在5万以上，并且其中心市镇的人口应该在1.5万以上或者是省会所在地。此概念实际上是对城市共同体(Communauté urbaine)的分解。很显然，一个5万人的地方政府，和一个50万人的地方政府，所需要处理的事务必然有很大的不同，需要赋予不同的职能权限。

截至2010年1月1日，共有181个城郊共同体，其中分别以蒙彼利埃、土伦和鲁昂为中心的三个城郊共同体规模最大，均超过40万。

市镇联合体(Communauté de communes)在1992年立法创设，与前两者相比，此类共同体没有人口的限制，唯一的要求是地理连续性。截至2009年共有2,406个市镇联合体。

总的来说，法国跨市镇共同体的种类和数量均不在少数，不过原来市镇数量多规模小及衍生的一系列的问题，并没有因此解决。以马赛为例，城市共同体只覆盖马赛都市区2/3的人口，大量的市镇都没有参加。

表7.2　法国的城市共同体一览表

注：共同体的人口为2006年估计值，市镇数指参加该城市共同体的市(镇)总数，包括后来追加的。中心市镇的人口为1999年3月8日人口普查值。这里列出巴黎，只为比较的方便。

(二)西班牙的都市联合组织

西班牙的都市区( metropolitana)，通常也设立有一些行政机构来处理共同事务。马德里、巴塞罗那、巴伦西亚、塞维利亚和毕尔巴鄂是西班牙5大都市区。

以大巴塞罗那为例，巴塞罗那都市区( metropolitana de Barcelona)是一个正式的都市联合区。包括以巴塞罗那为核心的周围30公里以内的36个市(镇)，总面积633平方公里，人口322万(2009年)。这个区域，无论面积还是人口，都略大于马德里市，但马德里是一个单体市。

巴塞罗那都市区主要设立有市镇协会(Mancomunitat de Municipis)、交通委员会(Entitat del Transport)和环境委员会(Entitat del Medi Ambient)等共同机构提供服务。不过并不是每个市镇都参加所有的都市联合组织。

如，巴塞罗那市镇协会涵盖31个市镇，处理涉及大巴塞罗那地区的诸如公共空间、基础设施、公共设备、都市生活和公共住宅等的共同事务，提供的服务相当全面。运输管理局整合18个城市的公共交通系统，服务人口约280万。环境委员会服务其中33个市镇，负责管理水务及废物处理等。

表7.3　西班牙人口50万以上的市一览表

注：带*的为自治区首府。市人口为2001年11月1日普查值，都市区人口为2009或2010年统计值。

(三)意大利的广域市(Città metropolitana)

根据1990年通过的新地方自治法(法律第142号)，意大利试图对全国12个城市推进必要的改革，设立广域市(Città metropolitana)，包括一个中心市镇及邻近的周围基础行政区。2001年修订的意大利宪法第114条，也载入了广域市的内容，明确其也是拥有行政权限的地方政府，拥有自己的立法和行政组织，类似法国的城市共同体(Communauté urbaine)。

设立广域市应当是总人口超过25万的工商业集聚的地区，且中心市镇的人口应在20万以上。广域市计划本是为了在意大利导入地方广域行政的理念，如前所言，意大利的基础行政区的规模实在不大。由于规划中的广域市是界于大区()和市镇(Comuni)之间的地方政府，这意味着其可能将会替代现有的省(Provincia)，以实现简化官僚体系，提升地方政府行政和财政自主权的目标，更好的进行区域规划和协调。

如博洛尼亚，就是通过公民投票，将原来作为带强烈国家行政派出机关性质的省(Provincia)的职能由博洛尼亚广域市替代，也即全省60个市镇，都参加了广域市。佛罗伦萨广域市的范围更是囊括佛罗伦萨和邻近的普拉托(Prato)、皮斯托亚(Pistoia)共3个省(73个市)的范围。2010年确定的威尼斯·朱利亚广域市的范围，实际就是的里雅斯特省，这是第一次不以中心市镇的名字命名的广域市，基于的里雅斯特这个名称在历史和现实中，都具有极高的国际知名度，这次命名也引起一些争议。

经过此后数次修正，到2009年增列雷焦卡拉布里亚后，广域市的数量增加到15处。不过截至2009年，作为法定地方行政机关，广域市仍然停留在理论层面，没有一个被彻底落实。一些核心主管部门甚至都没有对广域市的区域范围进行确定。在2005年，意大利环境部曾对广域市进行了一项研究，对其行政当局的定义和边界划分进行了分析和建议。

表7.4　意大利的广域市一览表

续表

注：带*的为大区的首府市人口为2001年10月21日普查值，广域市人口为2010年左右统计值。

(四)葡萄牙行政区划和市制改革的尝试

葡萄牙(Portuguesa)虽然在地理上和法国、西班牙和意大利接近，但在行政区划和市制方面，葡萄牙新的市制，已经和该三国存在较大区别。根据现在的葡萄牙宪法，行政区划分为大区()，市(Concelho，市政区)和行政堂区(Freguesia)三级。后两者享受行政自治权，共有308处市政区(Concelho)，4261处行政堂区(Freguesia)。

多年来，葡萄牙一直尝试寻找更合理实用的行政区划适应各地经济、文化和地理现状，1999年曾提出对行政区划的公决，但没有通过。目前，位于葡萄牙大陆上的7个大区，仅是咨询机关，并不具备地方自治团体的职能。只有位于北大西洋上的马德拉群岛和亚速尔群岛，因其特殊的地理和政治情况而拥有自治区( Autónoma)的地位。

这里需要澄清的两个概念是Concelho和Cidade的不同。

在葡萄牙，城区(Cidade)和镇(Vila)(以下合称城镇)不属于地方政府的范畴，而是一种历史和荣誉称号。取得这个头衔的地方，必须拥有一定的人口规模，同时在学校、医疗照顾、文化和体育等方面具备良好的基础设施，或在历史上具有重要意义。

城区(Cidade)和镇(Vila)，与市政区(Concelho)并不对应，市政区内可以有多个城区，也可以没有。同样的，行政堂区(Freguesia)也不一定与城镇对应，大一点的城镇可能包括多个堂区，而小的则是一个堂区。也就是说，城区(Cidade)的范围，最大可以是整个市政区(比如里斯本、波尔图等)，最小可以是一个堂区。目前共有151个城区(Cidade)和533个镇(Vila)，此外为村。

一个典型的个案是里斯本大区的辛特拉市政区(Concelho de Sintra)，人口接近50万，是仅次于里斯本的人口第二多的市政区。辛特拉市政区内部分为20个堂区(Freguesia)，其中3个堂区共同构成克卢什城区(Cidade de Queluz)，4个堂区构成阿瓜尔瓦卡塞姆城区(Cidade de Agualva-Cacém)，3个堂区构成辛特拉镇(Vila de Sintra)。其它10个堂区各为1镇，其中 - Mem Martins堂区的人口高达10万余，是葡萄牙人口最多和人口密度较大的堂区，但其地位还只是镇(Vila)，尚没有正式升格为城区(Cidade)。

理论上来说，升格为城区(Cidade)的最低人口要件是满2,500居民，但是至少有10个镇(如前述之 - Mem Martins镇)的人口要高出这个标准的10倍，甚至还有人口2万多的村，也没有升格为城区(Cidade)。堂区的数量常有变动，随着人口的增加，堂区分拆普遍存在。当单个堂区由镇(Vila)升格为城区(Cidade)后，通常会伴随原堂区进行分割。

在1924年南部沿海小镇波尔蒂芒()升格为城区(Cidade)前，通常都是独立的城镇被授予城区(Cidade)的地位。此后半个世纪无城镇升格，直到1973年允许大都市的卫星城也可以被授予城区(Cidade)资格。是年，里斯本的郊区阿尔马达(Almada)，波尔图的郊区波瓦——迪瓦尔津(Póvoa de Varzim)和埃斯皮纽(Espinho)升格为城区。

为适应大都市区广域行政的需要，里斯本和波尔图两个大都市区设有独立的立法和行政机构，用以处理跨市政区的事务，如同于我国的直辖市。

首都里斯本都市区涵盖整个里斯本大区，该大区分为大里斯本分区(Grande Lisboa，9个市政区，特茹河北岸)和塞图巴尔半岛分区(Península de Setúbal，9个市政区，特茹河南岸)，总人口2，641，006(2001年普查)，面积2957平方公里。其中里斯本市政区本身面积85平方公里，人口564，657，分53个堂区。波尔图是葡萄牙第二大都市，大都市区包括大波尔图分区(Grande Porto)9个市政区以及另外5个市政区，总面积1574平方公里，人口1，551，950。

三、拉美国家的市(镇)

这里说的拉丁美洲国家，特指使用西班牙语和葡萄牙语的中南美和加勒比国家。虽然拉美国家中，巴西和葡萄牙一样使用葡萄牙语，其他拉美国家多使用西班牙语。但在行政区划和市制方面，则并没有那样的对应关系。大致上，巴西的行政区划体系和墨西哥等其他西班牙语拉美国家基本接近。

大部分拉美国家实行“高级地方政府——基础地方政府”两级体系。高级地方政府称为州(Estado)或省(Departamento或Provincía)，基础地方政府则为市(镇)。包括墨西哥和巴西这样的人口过亿的地区大国，都不存在州(或省)和市(镇)之间任何中间层的地方自治政府，仅玻利维亚和阿根廷等少数国家在两者之间设有中间行政区。譬如巴西虽然在州和市(镇)之间设有大分区(Mesoregion)和小分区(Microregion)，但这些都只是地理和统计区，并不是行政区划单位。

高级地方政府中，实行联邦制的墨西哥、巴西和委内瑞拉称为州(Estado)，但同样实行联邦制的阿根廷则和其它多数单一制国家一样，称为省(Departamento)。古巴和多米尼加两个海岛国家使用Provincia，但在阿根廷和玻利维亚，Provincia是指省(Departamento)以下的二级行政区。为考虑中文习惯，古巴和多米尼加的Provincia作为最高级地方政府翻译为“省”，而阿根廷和玻利维亚的Provincia则翻译为县。智利和秘鲁的高级行政区划与法国、西班牙、意大利较类似，分为大区(Región)和省(Provincia)两级。

(一)地方自治

基础地方政府方面，多数国家称为市(西班牙语：Municipio，葡萄牙语：Município)，隶属于州或省。也有一些国家称为Municipalidad、Cantone、Distrito、Partido或Comuna等。但是，在一国之内，这些名称一般都没有明显的城乡的区别，与法国、西班牙和意大利一致。本书在没有歧义的情况下，亦笼统的使用“市(镇)”来指代基础地方政府。

市(镇)的地方政府被称为Ayuntamiento，这个单词译成中文时也可以指市议会、市政府、市政厅或市政府大楼。它通常由一个民选的市政议会和市长(Alcalde或Síndico)组成，分别行使地方立法和行政职能。有些国家分的更细，如委内瑞拉法律规定市的主要职能由4个部分分别行使，市长承担市行政和执行功能，由7人组成的市政委员会行使地方立法功能，市审计办公室负责审计功能，地方公共规划委员会则负责全市发展项目的规划。

就具体处理的业务而言，市(镇)的职能主要是在公共建设和社会福利方面。以墨西哥为例，市(镇)的职能主要是负责给排水设施(Aguay Drenaje)、公共街灯(Alumbrado Público)、公共安全(Seguridad Pública)、公共交通(Tráfico)、公墓(Cementerios)和公园(Parques)的建设。另外还要协助州和联邦政府的教育(Educación)、紧急状态服务(Servicios de Emergencia)、卫生健康服务(Servicios de Salud)、环境保护(Protección Ambiental)和历史古迹的维护(Mantenimiento de monumentos y sitios históricos)等工作。

拉美大部分国家是在上世纪八九十年代开始实现民主化，但民主化进程各国并不尽一致。总体来说，在这个阶段拉美国家多对中央和地方关系进行调整，恢复和扩大了市(镇)的自治权利，市政委员会或市长更多的由居民直接选举产生，而不再由中央或高级地方政府任命。1980年只有3个拉美国家的市长由选举产生，到1995年有17个国家的市长由选举产生，另有6个国家的市长由市政委员会任命，而市政委员会则由当地居民选举产生。

1994年通过的阿根廷宪法第一次规定了市政自治的内容，这包括市(镇)在架构上可以有一个经省议会批准的自己的宪章，在政治上民选自己的地方政府，在行政上有管理公共服务、公共工程和公共安全的能力，在经济上有独立的市政开支，在财政上建立税收保障。

现在，墨西哥和阿根廷等国家的首都地区，也开始实行地方自治。根据1994年宪法修正案精神，原阿根廷联邦首都区(Distrito Federal)拥有了新宪章，它的正式名字也改为布宜诺斯艾利斯自治市(Ciudad Autónoma de Buenos Aires)，市长不再由总统指派改为民选产生。不少国家还实行权力分散，如智利通过在行政事务方面的分权，把原来由中央政府指导的地方性工作，移交给市政当局。^[2]

所以今天来看，市一级的基础地方政府的首长和议会，多由选举产生。议员数则通常根据当地人口确定，如委内瑞拉的市议员席次依人口多寡分配，每2万居民选出一位议员，四年一选，可得连任。

最高级地方政府大部分民选，但智利的大区(Región)首长都由中央委任。中间一级的行政区以委任为主，如玻利维亚和智利的Provincia的首长，分别由省长和中央委任。少数如秘鲁，则从大区(Región)、省(Provincia)到区(Districto)悉由选举产生地方议会议员和行政首长。

下面的表格简要总结了拉美各国地方行政区划的基本情况。

表7.5　拉美各国行政区划比较表

续表

注：关于基础行政区的人口中位数的统计中，厄瓜多尔、智利、哥伦比亚等国均按照普查当时的行政区划进行统计，未考虑以后的增设。巴拉圭的226个基础行政区已经包括县(Partido)。

(二)新设市(镇)

随着人口的增长，各国通常都会相应设立新的市(镇，Municipio)——基础行政区。半个世纪以来大规模的市合并的案例很少，除了古巴。1976年，古巴对市(镇)进行重组，合并调整为169个。2002年人口普查时，古巴的市(镇)的人口中位数高达42,606人，仅次于安哥拉(7.67万人)，在拉丁语族各国中列第二。

总体而言，除古巴和委内瑞拉等少数国家之外，表7.6显示多数拉美国家的市(镇)的人口中位数在1万左右，尤其是那些实行两级制(即省、市之间没有中间行政区)的国家。显然，这比欧洲本土的西班牙和法国要高出很多。

不过一国之内也规模差距很大。如墨西哥，在2005年人口普查时有基础行政区(Municipio)2454个，中位数11,863人。但各州所设立的市数量极不平衡，数量最多的瓦哈卡州达570个，平均规模仅6千多人。而最少的下加利福尼亚州仅设5个，即使规模最小的市Playas de Rosarito，人口都有7.33万(2005年普查时)，恩塞纳达市(Ensenada)的面积更超过5万平方公里，为全墨西哥之冠。

市(镇)的数量增长较快的如玻利维亚。1994年，玻利维亚推动地方自治和加快落实国家权力下放，随后市(Municipio)的数量开始激增。从最初1994年的24个，增加到2005年的327个，2010年又增加到337个。玻利维亚约4成的市主要由美洲土著人口居住。设立新的市需最少有1万居民，但在边远地区则可以放宽到5千人。(www.xing528.com)

图7.1　拉瓦耶哈省示意图

乌拉圭2005～2010年议会通过了权力下放法，规定新设市(镇，Municipio)的标准为人口需达到5千人，实际上常常低于这个数。除首都蒙得维的亚外，共设立了81个市(镇)，需要注意的是，他们通常只设立在省会之外的主要居民点，而集中全省大部分人口的省会以及低密度的乡村地区则均由省直辖。以拉瓦耶哈省为例(参见右图)，省会米纳斯(居民点)集中了全省6成以上人口，但不设自己的市政机构，另外两个人口数千的居民点设立镇，2010年两个镇均民选产生自己的镇议员和镇长。拉瓦耶哈省设民选的省长和省议员，并直接管辖除两个镇以外的其它地区。乌拉圭首都单独设立蒙得维的亚省，原还设有蒙得维的亚市，2004年人口普查时，市的范围与省高度重叠，全省132万人口蒙市占127万。新的权力下放法实施后取消了蒙市，将蒙得维的亚省划分为8个市(Municipio，实际相当于我国的市辖区)，分别以A～G和CH命名。2010年，乌拉圭举行省、市两级地方选举，而此前2000和2005年的地方选举只进行省级选举。

阿根廷是个联邦共和国，1994年的宪法第一次规定了地方自治的内容。各省设市(镇)的要件不尽相同，圣胡安省要求最低人口达到3万，圣路易斯省2.5万，查科省、胡胡伊省、圣地亚哥——德尔埃斯特罗省要求2万，卡塔马卡省、科尔多瓦省、恩特雷里奥斯省、米西奥斯内斯省、萨尔塔省、火地岛省1万，内乌肯省只要5千，里奥内格罗省2千，圣克鲁斯省1千，图库曼省要求至少5千居民且面积不少于250公顷且至少300套私人楼宇，丘布特省则要求选民人数要达到1千。由于市(镇)数量较多，一些省还进行市分等。

秘鲁2002年11月16日通过《地方政府组织法》，原各省(Departamento)和卡亚俄宪法县(Provincia Constitucional del Callao)的地位转变为大区(Region)，同时从利马大区划出独立的利马县，实际为中央直辖县。比较特殊的是，秘鲁每个县的自治行政当局同时管理县城所在的区。由于秘鲁的这个体制，所以县和区的管理当局同时都是秘鲁的基础地方政府。秘鲁的大区、县、区首长均由民选产生。大都会常被拆分为多个区，30万以上的10个区都集中在利马——卡亚俄都会区，最多的San Juan de Lurigancho有人口89.8万。大利马外最多的是特鲁希略区29.47万，但也不及整个特鲁希略城区的一半。根据1982年的法律规定，热带雨林地区新设的区需要达到3千居民，安第斯高原地区需要4千，沿海地区的则为1万。在人口稀疏的干燥的安第斯地区，很多区的人口不足3500人，并且人口流失也很严重。除了利马等大都会地区以外，人口超过1万的区也会被考虑拆分，如果他的面积也足够大。

(三)市(镇)的内部分区

市(镇)的内部分区大致也分三种类型。

一是大城市内部具有半自治性质的区，通常为该国首都或其他主要的大城市设置，类似我国的市辖区。分区的名称因地而异，常见的如下：

Barrio。如阿根廷的布宜诺斯艾利斯自治市(Ciudad Autónoma de Buenos Aires)分为48个Barrio，巴拉圭的亚松森首都区分为69个Barrio，乌拉圭的蒙得维的亚分为64个Barrio。

Delegacione。如墨西哥的墨西哥城(联邦区)下分为16个Delegación，是半自治的地方政府。

Localidad。如哥伦比亚的波哥大首都特别区(Distrito Especial)，分为20个Localidad，各由一个民选的市政委员会管理。

二是非首都市，为行政需要而设置的并没有地方自治权限的下位行政分区。如墨西哥除首都以外的其它市(镇)内分设的Delegación。以第6大城市下加利福尼亚州的蒂华纳市(Municipio de Tijuana)为例，其城区部分，即蒂华纳城(Ciudad de Tijuana)分为9个Delegación，提供诸如城市规划、人口登记、公共事业和社区发展等行政服务。

在委内瑞拉，市(镇)可以依法在辖区内设立堂区(Parroquia)，相当于我国的街道办事处，如果规模太小则可以不分设，统计上就视为一个堂区，目前共有约2570处堂区。

又如乡(Corregimiento)这一概念，在西班牙已经取消，但在巴拿马等地则仍存在。巴拿马的乡(Corregimiento)是县(Distrito)下的行政分区，通常将县(Distrito)类比其他拉美国家的市(Municipio)。

在哥斯达黎加，相当于其他国家市(Municipio)的是县(Cantón)，县下则编组为区(Distrito)。区的规模全国相对而言很平均，虽然大都会的区肯定要比偏远地域的区人口多，但当一个区(Distrito)的人口达到或接近5万时，常常会面临拆分。如1984年普查时人口最多(43，352)的圣何塞省德桑帕拉多斯县的德桑帕拉多斯区，到2000年时已分出Gravilias区。2000年人口普查时，共有459区(此后又陆续增加到470个)，5万以上的仅有3区。

第三种比较特殊，是在市(镇)内非行政中心所在的其它区域设置的半自治地方政府。前面提到，拉美的市(镇)的行政区域既可以是纯城市化地区，也可以是纯乡村地区，就大多数而言则以城乡混合形态为主，不少都包括一个或多个城镇居民点和周围的乡村居民点。为防止非中心城镇的居民点被边缘化，市政府就有可能在驻地以外的居民点设立“派出机关”，类似我国明清的县丞或巡检，或者民初的分县(县佐)。

以墨西哥为例，一个市(镇)中人口最多的那个居民点为市政府所在地，其它的居民点可能会选举自己的代表为辅理市长(Presidencia Auxiliar)或辅理议会(Junta Auxiliar)。但是这些居民点(无论其人口多寡)均不被视为该国的次级行政区，因为辅理市长或辅理议会的职责，毕竟是附属并辅助市(镇)长和市(镇)议会的工作，而非完全独立的主体。

又如在多米尼加共和国，当一个市(镇)是由多个城镇所组合时，非市政府所在地的城镇可以设立行政区(Distrito Municipal)，并设立区委员会(Junta Municipal)，但委员由市(镇)议会提名而非民选产生。市(镇)内的乡村地区设立片区(Seccione)，包括若干村(Paraje)，各片区长由市议会提名。近年有一些行政区也被提升为市(镇)，使市(镇)的数量常有所增加，截止2006年6月20日有154个市(内含202个区)。

(四)统计上的城镇和都市区

拉美国家在统计上对城镇和乡村的区分，并不以Municipio为统计对象，而是以居民点为划分依据，各国有所不同。

墨西哥各州根据人口数量对居民点进行不同的等级划分。城区(Ciudad)，是各州人口最多，等级最高的居民点。但是对城区的最低人口的规定，各州之间差异极大。在哈利斯科州，一个居民点被指定为城区(Ciudad)至少需要5万人口，而在纳亚里特州，只要人口满3千，并且3/4的人口从事工商业即可被指定为城区(Ciudad)。

城区(Ciudad)以下的居民点的类型划分，各州差别更大，不但人口标准不同，而且同样一个名称在各州的含义也可能不同，没有任何全国一致性。如墨西哥州的Villa是第二等居民点，人口在5千到1.5万之间，Pueblo是第三等居民点，人口在1千到5千之间。但在伊达尔哥州则倒了过来，Pueblo是第二等居民点，人口需在1万以上，Villa则是三等居民点，人口需在5千以上。

一般来说译成中文时，Villa和Pueblo都可以译为镇，并且大部分州是前者大于后者。而Congregación、Ranchería、Caserío则可以译为村。

巴西划分城乡的标准很简单，市(镇，Município)的中心居民点即被认定为城镇(Cidade)。巴西城市化水平很高，2000年人口普查时，共有城区人口超过10万的城市203个(包括巴西利亚)。其中13个城区人口超过100万，共有人口33,590,175，占全国总人口的19.8%。

多米尼加共和国统计上的城镇(Ciudad)是指各省省会或人口超过1万的居民点。各基础地方政府(Municipio)的中心或人口超过1000的居民点则被认为是集镇(Villa)，不足1000人的为乡村(Poblado)。

委内瑞拉国家统计局定义人口超过5000的居民点为城镇(Ciudad)。5000以下的为乡村区域，其中人口在2001～5000的为集镇(Pueblo)。

智利国家统计局定义，人口超过5000人的为城镇(Ciudad)。基于2002年人口普查结果，智利有239个城镇，人口超过10万的有45个(其中22个位于首都大区圣地亚哥省)。人口不足5000的视为乡村，其中人口在2001～5000人之间，或虽然人口只有1001～2000但是经济活跃的地区，则被称为集镇(Pueblo)。

洪都拉斯为统计的需要，居民点分为城镇(Aldea)和村(Caserio)两类。2001年普查时包括3,731个Aldea和27,969个Caserio。

大墨西哥城、大圣保罗、大里约热内卢和大布宜诺斯艾利斯是拉美4大都会区，他们的人口都在千万以上。

2005年人口普查时，墨西哥共有城区人口10万以上的城镇109座(包括首都墨西哥城)，其中30万以上的共48座，100万以上的10座。大墨西哥都市区人口中19，231，829，拥有3座100万以上特大城市，是全球最大的都市区之一。

巴西2000年人口普查时，若以都市区计算，则20个人口超过100万的都市区(包括马瑙斯)的人口占巴西全国总人口的近4成，其中大圣保罗都市区的人口即超过全国一成达19，949，101，是世界上最大的都市区之一，大里约都市区也达到超过1千万，达11，581，535。

阿根廷的大布宜诺斯艾利斯都市区，包括布宜诺斯艾利斯自治市和布宜诺斯艾利斯省的24个行政区的全部或部分，总面积3，833平方公里。其人口超过1200万，占全国1/3，在南美仅次于巴西的大圣保罗都市区。

表7.6所列为拉美全部人口在100万以上的市(镇)。

表7.6　拉美人口100万以上的市一览表

续表

续表

注：上表中“城市名”前带*的表示为该国首都。

(五)大都市广域行政组织

以哥伦比亚的广域市( Metropolitana)组织最为典型。1980年以来，哥伦比亚政府正式指定了6处广域市，各包括若干个市，统一行使部分城市管理职能。

这6处分别是大麦德林(10个Municipio，1980年指定)、大巴兰基亚(5，1981)、大布卡拉曼加(4，1981)、大库库塔(6，1991)、大佩雷拉(2，1991)和大巴耶杜帕尔(不详，2005)。大波哥大(18)和大卡利(4)一直没有正式指定，但在研究中也常常被使用。

另外，1991年和2007年，哥伦比亚政府先后将10个市(镇)，因政治、经济和文化等因素，指定为特别区(Distrito)，具体是波哥大首都特别区，巴兰基亚工业和港口特别区，圣玛尔塔历史文化和旅游特别区，卡塔赫纳文化和旅游特别区，库库塔边境和旅游特别区，波帕扬生态旅游、历史和大学特别区，通哈历史和文化特别区，图尔沃港口特别区，布埃纳文图拉工业、港口、生物多样性和生态旅游特别区和图马科工业、港口、生物多样性和生态旅游特别区。

四、法语非洲国家的市制

这里所说的法语非洲国家，是指包括地方政府体系在内，各方面受法国影响深刻的前法国殖民地或保护国，所以未包括刚果(金)、卢旺达和布隆迪等国。

(一)高级行政区

这些国家独立后的行政区划设置，仍深受前宗主国影响，多数实行类似法国的“大区(Région)——省(Département)——基础行政区(Commune)”三级体制。并且在上世纪90年代以后，越来越多的国家通过行政区划调整进行向这一体系整齐。如摩洛哥1997年3月实行新的行政区划，在省(Province和Préfecture)之上新设16个大区(Région)，大区主席(Wali)由国王任命，他同时也是大区驻地省的省长。马达加斯加2007年修订宪法，原6个自治省(Faritany mizakatena)被宣布取消，改由22个大区(Région)成为地方最高行政区。喀麦隆在2008年也如此。

目前，基础行政区(Commune)的上面跟法国一样采用“大区(Région)——省(Département)”两级的国家有摩洛哥、毛里塔尼亚、塞内加尔、尼日尔、几内亚、科特迪瓦、喀麦隆、乍得和马达加斯加。一级地方政府也是大区(Région)，但二级地方政府(省)使用其它称呼的有马里(称Circle)、布基纳法索(称Province)和多哥(称préfecture)。阿尔及利亚、突尼斯、贝宁和刚果(布)等国则只有大区或省一级。

不过大区和省的定位、功能和地方自治程度，则不完全与法国的相同。有一些国家规定三级政府都由民选产生，即使只是在名义上，如乍得^[3]。而在喀麦隆，包括大区和省的首长仍由委任产生。一些国家的省的功能更强大，大区主要是起到经济、社会和文化的协调工作，如科特迪瓦，即由大区首府驻地的省的省长兼任大区主席，负责协调工作。而在另一些国家，如塞内加尔的省并没有什么政治权力，反而是大城市(如达喀尔、皮金、盖迪亚瓦耶)的市辖区拥有很多独立的地方管理权限。

在省和基础行政区(Commune)之间，参考法国的体制，各国也多存在仅为行政方便而设立的行政区(Arrondissement)和县等组织，但和法国一样，一般也都是上位政府的派出机关，并不是地方自治实体。如阿尔及利亚各省(Wilaya)的省长(Wali)由内政部提名并经总统任命，日常事务由内政部领导，同时设省人民议会，民选产生议员，省和基础行政区中间设有县()，仅作为省(Wilaya)的派出机构。县的规模也和法国一样，较为平均，也因此一个县可能包括多个市、镇、乡，也可能一个大型的市(镇)横跨多个县。

(二)基础行政区(Commune)的规模

如同法国一样，在法语非洲各国，基础行政区也统称为Commune，是具有法人资格的行政和财政自治组织。这一组织最早是法国在1955年引入法属非洲的几个主要城镇，进而推广。

总体而言，法语非洲的基础行政区的平均规模都远远超过法国大陆。除地处沙漠人口稀少的毛里塔尼亚等外，不少国家的人口中位数超过1万。当然这并不意味着每一个基础行政区规模都很大，事实上相互之间的差异也很可能高达千倍。

如突尼斯2004年人口普查时基础行政区的人口中位数为10,455人，最大的728，453人，最小的仅811人，人口规模相差极大。另外，突尼斯仅在城镇地区设立市(镇，阿拉伯语转写：Shaykhat，法语：Commune urbaine)，是基础地方政府，截至2006年数量264个。其他地方则由县(阿拉伯语转写：Mutamadiyah，法语：Délégation)直接进行管理。县是省政府为行政方便而设置的，覆盖突尼斯全境，其规模也相对较平均，数量正好也是264个，县下分为2073个区(法语：Secteur)。

阿尔及利亚1998年人口普查时，1,541处基础行政区的平均人口为18,884，中位数为1853人。共有34个基础行政区人口超过10万，最多的是奥兰(634,112)和君士坦丁(481,947)，同时有8个不足1000人，最少的仅101人。至于首都阿尔及尔，他单独建制为一省，并设立57个基础行政区，其中人口最多的于1998年普查时也仅10.5万。

尤其最大的是贝宁，基础行政区(Commune)——包括市(Circonscription Urbaine)和乡(Sous-préfecture)——的平均人口接近10万，且因为该国不设大区，基础行政区成为该国省以下的第二级行政区划，所以不少中文文献将其翻译为“县”。

因为规模较大，所以基础行政区自然也多具有典型的城乡混合性，包括若干个村镇居民点。如布基纳法索，每个包括瓦加杜古在内的Commune(也称Département)都包含一个中心镇和几个到几十个不等的村，合计约7000村，每个村的人口一般都一两千。又如马达加斯加在基础行政区之下编有1.7万个社区(Fokontany)。

(三)法语非洲的市(Commune Urbaine)

与法国不同的是，不少法语非洲各国的基础行政区分为城、乡两种类型，虽然具体使用的名称有所不同。

据不完全统计，至少有摩洛哥、塞内加尔、马里、尼日尔、几内亚、贝宁、乍得、喀麦隆、刚果(布)、马达加斯加等国，将基础行政区分为“市(镇)”和“乡”两种类型(参见下表)。基础行政区这一级，不进行城乡区别的国家则一般统称为Commune，如阿尔及利亚、毛里塔尼亚、布基纳法索和多哥等国。

在乡村地区，Communauté Rurale(直译乡村共同体)使用最广，如摩洛哥、几内亚、塞内加尔和乍得等国，刚果(布)和贝宁则称为Sous-préfecture(直译副省)。从字面上看，前者偏重地方自治，后者偏重行政管理。中文可全译为乡。

在城镇地区，Commune Urbaine这一概念在摩洛哥、突尼斯、马里、尼日尔、几内亚、喀麦隆、刚果(布)和马达加斯加等国被广泛使用，也就是建制市(镇)，通常是大区、省的驻地或人口较多的城镇。如加蓬为各Département的行政中心，以及人口在5000以上的城镇。尼日尔为设立Commune Urbaine的人口要件是满1万，目前大部分是大区或省的行政中心，并且各大区所在的市，实际上脱离所在省而直属于大区，1999年以后，尼日尔加大了向地方政府放权的力度。

表7.7　诸法语非洲国家行政区划比较表

续表

注：没有特别说明的，一级行政区为大区(Région)，次级为省(Département)。

Commune Urbaine的前身是1955年法国还统治非洲时期引入的Commune de Plein Exercice，意为获得完全权力的市。在法国还统治非洲的1955年，CPE这个名词被引入马里(法属苏丹)、喀麦隆、马达加斯加和多哥，获得该地位的市由民选机构处置地方资源。1956年，阿比让等多个市政府举行市长选举。

马里独立后沿用法国时期的CPE(即现在的Commune Urbaine)，一开始有13个这样的单位。第二共和国时期(1968～1991)，CPE的数量上升到19个，新增的6个位于巴马科区。1992年通过的新宪法重新确认了市的自治权。

1978年，科特迪瓦也引入CPE这个概念，首批有9个Commune被授予这个称号。

(四)城市共同体(Communauté urbaine)

在法国，城市共同体(Communauté urbaine)是一种最高形式的地方“跨市镇共同体”，是相关市镇(Commune)的联合政府，且联系程度非常之高。这一概念也被不少法语非洲国家所引入，同样设立于人口众多的大型城镇化区域。由于非洲各国城市化水平有限，首都一极独大局面突出，所以有资格或有必要设立城市共同体的地方，主要就是几个国家的首都，其地位大多比同大区。如尼日尔首都尼亚美和几内亚首都科纳克里，其组织形式都是城市共同体，都不属于任何一个大区。

从横向比较来看，法语非洲国家的城市共同体，类似我国的直辖市或地级市，其所包括的各个市(Commune)，类似于我国直辖市的区。但两者又有所不同，理论上来说，组成城市共同体的各个市具有比市辖区更多的自主性。在组织上，下位市(Commune)有自己的民选市长。相反，市的下位政府就只能是区(Aarrondissement)，如同我国的市辖区一样，其自主性自然没有县或市来得大。也就是说，市(Commune)对区(Aarrondissement)而言，是全面的行政管辖，但城市共同体(Communauté urbaine)对市(Commune)而言，则是一种市际间的广域行政组织或联合组织。

近来，鉴于城市规模和管理问题，越来越多的法语非洲国家的大城市，开始采用城市共同体的体制。如2001年6月毛里塔尼亚的首都努瓦克肖特也改制为城市共同体。

有些地方则虽然使用其他名称，但其体制则与城市共同体有异曲同工之处。如马里的巴马科首都区，它独立于8个大区之外，并包括6个市，实际上也相当于城市共同体，只不过使用首都区的名字。

又如科特迪瓦的旧新两首都阿比让和亚穆苏克罗，自2001年起，两市以省(Département)的身份开始运作，称为“区(District)”。阿比让升级为省级市后，原来的市长改为委任(因省长是委任的)，不过组成阿比让的10个下位市都有自己的市长和市议会。最后一次市政选举是在2001年，因为从2002年开始，科爆发内战后，迄今南北分裂政局未稳，总统选举也是一再拖延。也就是说，阿比让目前的组织形式类似于城市共同体，而不是单一的市。

贝宁的滨海省(该国不设大区，省是一级行政区)自1999年从大西洋省分离后，其范围就仅辖科托努一个市，但并未采用城市共同体体制。

除首都地区外，大量设立城市共同体的，则非喀麦隆莫属。1987年，喀麦隆创制城市共同体这一体系，设立于大型都市化地区，管理地方事务，促进地方政治、经济、社会和谐发展，提升行政效率改善市政服务质量并加强培训市政工作人员。直到2008年以前，喀麦隆一直都只设有2个城市共同体，即港口和经济中心杜阿拉与首都雅温得两个特大城市。城市共同体下分为区(Commune urbaine d’arrondissement)，其中杜阿拉市分6个区，雅温得市分7个区。另外，姆芳迪省和雅温得市的范围完全吻合，一省一市。

除杜阿拉和雅温得两个城市共同体外，2007年前喀麦隆还有9个特例市(Commune urbaine à régime special)，以及11个市(Commune urbaine)两种城市型地方自治单位。特例市比一般的市乡在地方经济和社会发展以及人类服务方面拥有更多的权限。有资料显示，2008年后，加鲁阿等特例市已经升格为城市共同体(Communauté urbaine)，虽然他们的人口估计都只有10～50万^[4]。

法语非洲各国人口50万以上的城市名单如下，数据以最近的人口普查为基础。

表7.8　法语非洲各国人口50万以上的市一览表

续表

注：带*的为各国首都。

五、其他使用拉丁语族语言的国家

(一)刚果(金)的地方政府和市

刚果民主共和国无论人口还是面积，都是非洲第三大国。2005年12月，刚果(金)新宪法通过，规划在2010年左右由目前的11个省市重划为26个省市，新的省将比先前更加多的考虑种族和文化的相似性，省是地方自治法人。

省下实行城乡分治。乡村设专区(District)，专区下设县(Territoire)。县是地方自治法人，2005年时有129县，这个规模和我国的县较接近。专区不是地方自治团体，其首长称为专员(Commissaire)，一如我国的地区行政公署专员。规划未来新设省的拆分方案，不少就是直接由现在的专区升格改制而成，如赤道省、东方省、西开赛省和东开赛省。实际上1986年基伍省分解为北基伍、南基伍和马涅马3个省时，即是以专区直接改制而成，所以今天这3个省下无专区建制，自然也就不参与此次分省计划。

图7.3　刚果(金)行政区划示意图

城镇地区设市(Ville)，为地方自治法人。市下分区(Commune)，再分为街区(Quartier)，均为市的行政派出机关。2005年时，共设有22个市，包括所有的省会。那些人口较少的市，多是基于政治原因而升格，如1987年升格的巴多利特市是当时独裁者蒙博托的故乡，宗戈市是与中非首都班吉仅一河之隔边境城市。卢本巴希市和姆布吉马伊市的人口据悉已超过100万，刚果(金)上次人口普查发生在1984年，目前确切的数据不可得。未来如果新的省份正式设立，很可能市的数量会有所增加，因为有很多新省的省会目前都没有正式设市。

首都金沙萨拥有直辖市的地位，是地方自治法人，它是非洲仅次于大开罗和拉各斯的第三大都市区。全市总面积9965平方公里，人口约700万。行政上分为24个区(Commune)，其中远郊区马卢库区占7949平方公里，人口约17万。

表7.9　刚果(金)的建制市一览表(2005年左右)

(二)海地

海地共和国位于加勒比海伊斯帕尼奥拉岛西部，人口8,373,750(2003年8月7日人口普查)。今天的海地地方行政区划，仍可以看到法国的影响。2003年尼普斯省新设后，海地设10个省(Département)，省下设42个专区(Arrondissement)，再分为140个基础地方政府(Commune，即市)。

首都太子港(Port-au-Prince)是个拥有200万人口的庞大都市区，包括太子港、家乐福(Carrefour)、德尔马(Delmas)、贝松(Pétion-Ville)、太阳城(Cité Soleil)和塔巴雷(Tabarre)等市。其中太阳城和塔巴雷两市是2007年从德尔马市分出新设。

(三)卢旺达的市

卢旺达是非洲大湖区内陆国家。2006年卢旺达对地方政府进行调整，将原来的12个省(Préfecture)合并为4个省(金亚旺达语：Intara，法语：Province)和首都基加利市(Cité de Kigali)。实行“省——县(Akarere，District)——区(Imirenge，Secter)”三级制，包括30个县和416个区，区为基础行政区。调整的目的一是权力下放，因为卢旺达中央政府在种族大屠杀中扮演了恶劣的角色；二是缓解种族割裂，新省的种族构成比原来混杂。

首都基加利市在2006年调整前为独立的基加利城市省(12个省之一)，面积313平方公里，人口603，049(2002年普查)。调整改制为直辖市后，划入原属基加利乡村省的Gasabo等县，面积增加到720平方公里。

卢旺达还设有14个与县平行的市(Umujyi，Ville)，也就是县级市，包括原12个省的省会和人口在4万以上的城镇，但没有一个市的人口超过10万。

(四)布隆迪的市

布隆迪是非洲大湖区内陆国家，分为17个省(Province)。省下设117个乡镇(Commune)，再分为2,639个村(Colline，法语原意为“山”)。

首都布琼布拉的城区单独设立一个省，名为布琼布拉城市省(Province de Bujumbura Mairie)，行政上包括9个Commune。总面积87平方公里，现有人口约40万。布琼布拉的郊区部分则设立布琼布拉乡村省(Province de Bujumbura Rural)，包括11个Commune。这是1998年，原布琼布拉省分为城乡两省。

基特加(Gitega)是第二大城市，不过其城区人口仅5万，全Commune总人口也才约12万。由于基特加位于全国版图正中，2007年时任总统皮埃尔·恩库伦齐扎说有计划迁都于此，以便更好的服务全国大多数居民。实际上，在1962年独立以前的德国和比利时人统治时期，这里就是布隆迪的首都。

(五)安哥拉的市

安哥拉自1975年独立后就内战不断，此后从未进行过人口普查，目前人口估计在2000万左右。全国分为18个省(Província)。各省下分为县(Município)，2006年时有163个，覆盖安哥拉全境，是城乡复合型的地方政府。在所有以Município或同源单词为基础地方政府的国家中，安哥拉是Município的平均规模最大的国家之一，中位数达76,668人。考虑到Município的规模和安哥拉的城镇化水平，也有中文文献将其译为县。1个县通常包括2～5个乡(Comuna)，共有618个乡。乡以下包括若干村，各省的村的数量一般在50～100之间，但也有少到约20个或多到约200个不等。

首都罗安达是最大的城市，单设为罗安达省，包括9个Município，总面积2,257平方公里。其中核心的6个Município组成罗安达城区(Cidade Luanda)，面积158平方公里。根据安哥拉国家统计局和社会保障局的统计，2006年时罗安达省的人口为182万，其中城区人口1，675，492。不过因为多年内战导致大量难民涌入，罗安达的实际容纳人口一般估计都要超过400万。其它主要城市还有万博(Huambo)、洛比托(Lobito)等。

(六)莫桑比克的市

莫桑比克共和国位于非洲大陆东南部，人口20,530,714(2007年9月16/30日普查初步值)。全国划分为10个省(Província)，128个县(Distrito)和405个区(Posto Administrativo)三级。其中区(Posto Administrativo)是县的行政派出单位，在1975年以前的葡属海外省(如安哥拉、莫桑比克、几内亚比绍和东帝汶)设置，相当于葡本土和澳门等地的堂区(Freguesia)。康乃馨革命后，葡萄牙放弃了对海外殖民地的统治，独立后的各国进行行政区划调整，区这一级被宣布取消。1986年莫桑比克恢复了区建制，设区行政秘书。省长由总统任命，2009年举行省议会选举。

在城镇地区，为扩大权力下放，1998年创设了市(Município)，正式实施地方自治。市政府有两个机构，一是作为执行机构的市政局(Conselho Municipal)及市政局主席，一个是代议机构的市议会(Assembleia Municipal)。依选民人数多寡，市议员的人数从13到71名不等，市政局的人数从5到17名不等。1998年设立了33个市政局，包括此前已经取得市(Cidade)地位的马普托、贝拉等23个市，2008年追加10处，目前共有43处。最近两次新设立的市，分布极其平均，都是每省设一个。

首都马普托市(Cidade de Maputo)是直辖市，面积300平方公里，人口109.9万。马普托省的省会马托拉以67.54万人口居其次，1980年它曾被马普托市吞并，直到1988年恢复并成为省会。贝拉和楠普拉为第三和第四大城市，人口分别为47.79万和43.62万。下面是莫桑比克43个市的名单。

表7.10　莫桑比克的市(Cidade)一览表

续表

(七)几内亚比绍

几内亚比绍是西非小国，全国分8个大区()，并进一步分为37县(Sector)。其中首都比绍(Bissau)的地位是独立的自治县()，不属任何省，面积78平方公里，人口384，960(2009年普查初步值)，如同直辖市。

【注释】

[1]这里已包括2011年3月31日正式成为海外省和海外大区的马约特。

[2]关于拉美国家的政治改革，请参见袁东振：《评当前拉美国家的政治改革》，载于《2002～2003年拉丁美洲和加勒比发展报告》(社会科学文献出版社2003年4月出版)。

[3]根据1996年乍得宪法精神，地方三级政府都由民选产生，但实际尚未实现。同时，基础行政区中，原定以Commune(包括城镇地区的Commune和乡村地区的Communaute Rurale)取代原来的200个Sous-préfecture和446个Canton两级体制的计划，也一直没有实现。

[4]2009年2月6日，喀麦隆总统比亚批准14个城市共同体的市长提名，这显示喀麦隆大概已经取消特别市这一建制并将原有的特别市悉数升格为城市共同体。参见：Biya nomme les super-maires élus par décret : 20mai.net，http://www.20mai.net/2009/02/08/biya-nomme-les-super-maires-elus-par-decret/