欧洲中东部大陆国家的市制研究成果

第六章　欧洲中东部大陆国家的市制

从莱茵河到白令海峡这漫长的地区，以德国和俄罗斯为代表的广大地区，市制具有较高的一致性，这里归为一类。因主要分布于旧欧亚大陆内部，且其他地区较少采用，这里称之为“大陆型”。

此类国家的市制与拉丁型(法国为代表)、海洋型(英、美等国)相比，最明显的不同是实行城乡分治，且市的等级清晰，大市和小市拥有不同的行政等级。德国和俄罗斯两者，除了地方政府组织形态和地方自治权限外，在名称上德国没有市和镇的区别，但俄罗斯有。德国周边的奥地利、捷克、波兰、瑞士等国，受德国的市制影响较深，乌克兰、白俄罗斯以及中亚五国等则与俄罗斯较一致。当然，不少国家都有自己的特点，比如北欧各国和低地三国，已经从城乡分治走向城乡合治。

一、俄罗斯等国的市制

原苏联的俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯以及位于中亚的哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦和土库曼斯坦8个国家的行政区划体系大体继承了苏联时代的传统，其基本格局是“州——区——镇村”3级。在统计上，市和镇为城镇地区，村则为乡村地区。

具体可以分为共和国市区域、普通区域、民族区域3种类型，如下表所示。仅有的例外是塔吉克斯坦有13个区直属中央不属于任何一州，地图上将这片地区称为“中央直辖区”，位于首都周围地区。当然，虽然名称同为“州”，但其意义在各国自有不同，俄罗斯是个联邦制国家，所以各“州”是联邦的组成部分，在法理上权力较大；但其它国家的州只不过是单一国家内的最高地方政府。

表6.1　俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯和中亚五国的行政区划体系比较表

(一)中央直辖市

俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯及中亚五国这8个前苏联内规模最大的国家地方行政区划都实行“州——区——村镇”三级制，相应的市也分为三级。最高一级相当于我国的直辖市，在俄罗斯称为联邦市(Город федерального значения)，其它国家则称共和国市，这里统称为中央直辖市或直辖市。直辖市设立的标准主要是基于政治因素，与人口、经济和社会发展程度等关系不大，虽然除哈萨克外首都都是第一大市。

1.首都

目前8国的首都均为直辖市，且除哈萨克斯坦外，首都均为国内最大的城市。哈萨克斯坦最大城市是前首都阿拉木图，新都阿斯塔纳的人口在1999年该国人口普查时仅排第5，但自1997年成为首都后人口增长迅速，到2009年再次普查时已超过什姆肯特、卡拉干达和塔拉兹，成为哈国第二大城市。

2.前首都，或官方正式认定的“第二首都”

这一类直辖市共3个，包括前俄罗斯帝国时期的首都暨目前俄罗斯联邦的经济中心与最大港口圣彼得堡市，哈萨克斯坦的前首都和第一大城市阿拉木图市，以及吉尔吉斯斯坦南部中心城市奥什市。奥什市在2000年庆祝建城3000周年纪念时，被吉尔吉斯斯坦政府正式指定为第二首都，随后升格为直辖市。

3.其它政治和军事基地

乌克兰的塞瓦斯托波尔市是唯一与“首都”无关的直辖市，他是黑海舰队的主要基地，苏联解体后俄罗斯继续使用该基地，这个特殊的原因促成该市脱离克里米亚自治共和国成为中央直辖市，这一情况至少会维持到2017年俄罗斯租界该基地的协议期满为止。塞瓦斯托波尔市在乌克兰的人口只能排到第15位(2001年普查)。

(二)俄罗斯的市

俄罗斯联邦横跨欧亚两大洲，是世界上领土面积最大的国家。2008年3月1日以后包括83个联邦主体，即21个共和国(республика)、9个边疆区(край)、46个州(область)、2个市(город)、1个自治州(автономная область)和4个自治区(автономный округ)。其中3个自治区属于二级行政区，同时隶属于其它的联邦主体。2004年别斯兰人质事件后，普京政府趁势取消了联邦主体首长的选举，改由总统提名或任命。2000年5月13日，普京政府为加强中央集权，设立7个联邦区(федеральный округ)，由总统任命全权代表，监督各联邦主体。2010年新增北高加索联邦区。

1.设市的条件

市(Город)、镇(Посёлок городского типа，直译为城镇形态的居民点)、村(сельсовет)，构成俄罗斯的基础地方政府。根据俄罗斯现行立法，人口超过1.2万、非农人口占85%以上的居民点可设为市，人口3000人以上的可以设为镇。不过现今5000人不到的市和几百人的镇也比比皆是。

除了人口总数和就业构成以外，行政意义、产业和文化、生活设施网络的发展程度也是市镇设立时的考虑因素。一个极端的个案是2000年建设的印古什共和国的新首都马加斯市，2002年人口普查时仅275人，是因行政需要而设市的典型。

除莫斯科市和圣彼得堡市拥有州的地位，是联邦构成主体外，其它各市因人口多寡分为“联邦主体直辖市”和“区辖市”两个等级。截至2009年1月1日共有1099个市，1318个镇。最大的区辖市是莫斯科州的梅季希市(Мытищи)和柳别尔奇市(Люберцы)，2002年人口普查时达15万余，分列全俄第111和116位。

2.市的发展历史

如同我国古代一样，俄罗斯最古老的城市主要沿通航河道分布，是封建时代古老的商业据点。莫斯科大公国的崛起使俄罗斯由封建时代进入到绝对主义时代，大公们出于防御目的建立的城堡逐渐成为新的城市中心。彼得大帝时代，又在波罗的海和乌拉尔开辟了新的城市。

到了18世纪，女沙皇叶卡捷琳娜二世进行行政改革，以当时300多座大小城市为依托缔造了现代俄罗斯行政区划的基础，又将165个居民点提升为市。

19世纪俄罗斯总共出现50个城市，数量远小于18世纪，工业革命带来的经济发展成为这段时期新市设立的重要因素。如莫斯科附近的伊万诺沃村和沃兹涅先斯克镇由于出现了大的纺织工业，于是改制为伊万诺沃——沃兹涅先斯克市。跨西伯利亚大铁路的建成使西伯利亚和远东出现了一批新城市。

第二次世界大战使乌拉尔地区城市出现大发展，为防止被德国法西斯占领，俄罗斯西部地区的许多工厂连同职工和家属都迁往乌拉尔。我国在1964开始的三线建设，当是受此启发。二战期间，俄罗斯的许多城市受到重创乃至毁灭，如著名的斯大林格勒，圣彼得堡的郊区。战后，俄罗斯进行了城市重建。

3.市辖区

人口在30万以上的市内部可以分为若干个行政区(район或округ)。不过这也不是绝对的，如分设6个区的印古什共和国前首府纳兹兰市(Назрань)目前人口已经跌破10万，即使在1995年刚实行区制时，人口也只有十余万。纳别烈日内耶切尔内市(Набережные Челны)的人口超过50万，但还没有分区。2008年，远东的共青城市(Комсомольск-на-Амуре)由于人口早已跌破30万而取消分区，所以现在共有67个市下分区。其中科米共和国的瑟克特夫卡尔市(Сыктывкар)较为特殊，该市仅在部分地区设1个行政区，人口5.57万，其它部分则由市直辖并不设区。

行政区的俄语名称有3种。圣彼得堡等54个市内的行政区使用район，鄂木斯克等12个市使用округ，只有首都莫斯科市最为特殊，它的区称为административный округ。使用район还是округ与人口没有关系，也没有实质上的差异。比较麻烦的是，这个市内部的行政区(район)，和市外农村地区设置的区(район)，俄语中并无特别区分。而农村的区下又可以管市，这可能容易搞混。

中央或联邦主体直辖市，除了市直辖区域外，在行政上也可以管辖若干个镇或村。甚至还可以管市，这个下位市的地位就相当于区辖市。如俄罗斯首都莫斯科直辖市内，原来还设立有泽列诺格勒市(Зеленоград)，直到2002年改为泽列诺格勒区。2002年以后大量市行政区内的其它(低级别的)市、镇、村编入(高级别的)市本身。截至2010年初，市管辖下位市的个案仅存10例，其中弗拉基米尔州1处，沃洛格达州1处，斯维尔德洛夫州5处，伊尔库茨克州3处。

(三)俄罗斯市镇的近来变化

市镇的数量历年都有变动，苏联解体后，俄罗斯人口流失严重，尤其是中小城镇的人口数下降迅速，同时城镇数量也趋减少。在1989年人口普查时，有市1,037，镇2,193，合计3,230处。到2002年人口普查时，有市1,098，镇1,842，合计2,940处。此后市的总数保持平稳，镇的数量退减较多，到2009年1月1日时有市1,099，镇1,318，合计2,417处。

俄罗斯2002年人口普查后的市镇村变化主要有以下几种情况。

1.市镇村为上位市吸收实现合并

如前下述，俄罗斯的直辖市和区级市在行政上可以管辖其他邻近的小型市、镇、村，合称从属于市行政的居民点(город и подчиненные его администрации населенные пункты)。

这些由市管辖的下位市镇村近来频频被上位市所吸收合并。2002至2009年间，共有6个市因为被上位市吸收而取消，至少镇村则为数更多。如莫斯科市在2002年以前还管辖泽列诺格勒市和3镇，2002年泽列诺格勒市废除改为莫斯科的市辖区，其它3镇则就近编入各市辖区。

此外，还有个别村镇本不属于某市行政范围，但因为区域邻近近来也有不少被市吸收合并。如2004年莫斯科州的希姆基区管辖的部分地区(1市3镇和数村)取消行政建制，并入希姆基市(区级的州辖市，但并不属于希姆基区)，2005年，更是废除希姆基区，其全部行政区域均为希姆基市吸收。此类似我国的市县合并。

2.市、镇降格为村

原属城镇区域的市和镇建制改组为农村区域的村，实际上进行了降格。2002年人口普查后至2009年1月1日，共有4个市被降格为村。降格的主要原因是因为俄罗斯边疆地区人口下降，尤以远东最为严重，4例市降格为村全部发生在远东。

2002年人口普查时，萨哈林州尚有18市30镇共48个城镇型行政区。由于人口流失严重，2004年将其中3个人口不足1万的市，以及25个人口不足5000的镇全部降格为村，使该州城镇型行政区的数量大幅降至目前的15市5镇共20个。另外一例降格为村的市发生在2004年的堪察加州(2007年整并为堪察加边疆区)。

市降格为镇的目前仅有一例，即加里宁格勒州的Приморск，2005年前为波罗的斯克市管辖的一个村镇级市，2005年因为人口仅有2100余人而降格为镇。

3.镇、村升格为市

由于目前俄罗斯人口增长缓慢，镇村升格为市的案例也很少。2002至2008年，俄罗斯仅有11镇1村升格为市。新设的市以位于莫斯科州5处为最多，次为邻近莫斯科的卡卢加州3处，2处位于人口自然增长迅速的以穆斯林为主的鞑靼斯坦共和国，还有1个位于石油和天然气产区亚马尔——涅涅茨自治区，最后一处位于别尔哥罗德州。

4.区辖市(镇村级)升格为州辖市(区级)

如2003年卡巴尔达——巴尔卡尔共和国的巴克桑市(Баксан)，因人口超过5万，由区辖市升格为州辖市。

5.州辖市(区级)降格为区辖市(镇村级)

2004年原勘察加州(今勘察加边疆区)直辖的埃利佐沃市(Елизово)被降格为埃利佐沃区辖市。降格的主要原因也是人口减少，被降格的市的人口通常人口在5万以下，但也不是总是执行的那么严格。如罗斯托夫州的萨利斯克市(Сальск)2005年被降格为区辖市时的人口有6万余，而该州目前人口最少的州辖市人口仅2万余。

下表为全俄所有人口超过50万(2010年10月14日人口普查为准)的35座市基本情况，其中人口超过100万的共13座。这里市的统计范围不包括行政上隶属于该市的其它市、镇、村。名前带*的表示该市为联邦主体的首府。

表6.2　俄罗斯分区的市一览表

续表

续表

注：名字前带*标记的为各联邦主体首府。人口为2010年10月14日人口普查初步值。

(四)中亚五国、白俄罗斯、乌克兰和外高加索的市

中亚五国、白俄罗斯、乌克兰此7个前苏联境内的中大型共和国，行政区划和市制体系与俄罗斯如出一辙。

1.中亚五国

中亚五国的市(哈萨克语：，吉尔吉斯语：，乌兹别克语：Shahri，塔吉克语：，土库曼语：)除7个直辖市外，其它的城镇类型的地方政府包括区级市、区辖市、镇。

区级市从分布上看，以中亚人口第一的乌兹别克斯坦为最多，2002年时设区级市约54个。2009年时，哈萨克斯坦设区级市40个，吉尔吉斯斯坦20个，塔吉克斯坦16个。土库曼斯坦情况不详，1995年时约为16个。

就人口规模而言，吉尔吉斯斯坦的区级市设立通常只需要2万人口。在人口相对较多的哈萨克斯坦，区级市的人口多在5万以上，尽管个别的只有1万多，但有一批人口三四万的市仍保持区辖市的地位。

中亚人口在30万以上的较大的城市主要分布于乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦两个地区大国。包括哈萨克斯坦的卡拉干达、什姆肯特、塔拉兹、厄斯克门、阿克托别和巴甫洛达尔，及乌兹别克斯坦的纳曼干、撒马尔罕和安集延等。

苏联解体后，中亚不少城市也经历了一段时间的人口流失，在大城市中最为典型的是哈萨克斯坦的卡拉干达。卡拉干达直到1999年人口普查时都是哈萨克斯坦的第二大城市，但由于斯大林时代被强迫迁移至此的10余万德意志人陆续返回，人口从1989年普查时的61万直跌至1999年的43.7万，2009年时也只缓慢增长到46万。相反，由于石油产业迅速发展的带动，什姆肯特市的人口增长快速，已成为哈国继老首都阿拉木图和新首都阿斯塔纳后的第三大城市(参见表6.3)。

表6.3　中亚五国的直辖市和人口50万以上的市一览表

2.白俄罗斯

白俄罗斯共和国分为6个州(вобласць)和1个市(город)。州下分为127个区(раён)，区下设市、镇、村(сельсовет)。

在白俄罗斯语中，有两个词汇表示市，即горад和места，前者意为筑有要塞的城镇，后者则指近代城镇。很显然，这两个词汇说明白俄罗斯处在东西方文化的交流要冲上。“镇”则称为，意为城镇形态居民点，或非正式的使用历史称呼мястэчка。

除首都明斯克()为直辖市外，35个较大的市直属于州(人口通常在2万以上)，其它的隶属于区。如维捷布斯克州，下分5市21区，区下包括19个市、26个镇和249个乡，各行政区设地方苏维埃(议会)。

2009年人口普查时，明斯克直辖市有人口1，836，808，面积308平方公里，为第一大城市。另有5个市的人口超过30万，但50万不到，即戈梅利市(Гомель)、莫吉廖夫市()、维捷布斯克市()、格罗德诺市(Грoдна)和布列斯特市(Брест)，分别是除明斯克州以外的其它5个州的首府所在地。

3.乌克兰的基础行政区

乌克兰()位于欧洲东南部黑海北岸，亦是欧洲第六人口大国。乌克兰的地方行政区划体系和市制沿用苏联时代，所以和俄罗斯基本一致，最大的不同是名称的拼写改为乌克兰语，并且有部分区划名称改为乌克兰固有语，如市，俄罗斯语为Город，乌克兰语则为мiсто，后者显然与波兰语、捷克语、斯洛伐克语、斯洛文尼亚语等的市同源。

首都基辅市()和黑海舰队基地塞瓦斯托波尔市(Севастополь)是2个特殊地位的市()，拥有特别法律地位，与自治共和国(Автономна )和24州(Область)平行。

州以下的次级地方政府为区(район)和州辖市()。各区下分为区辖市()、镇(селище мiського типу)、村(сiльський населений пункт，село)。截止2006年，乌克兰共有共和国直辖市2个，州和克里米亚自治共和国直辖市176个，区辖市279个，合计各级各类市共457处，镇886处，村28552处。

较大的州辖市可以分区(район)，与乡村的区名称一样。除首都基辅外，2001年人口普查时其它人口在50万以上的州辖市包括哈尔科夫市、第聂伯罗彼得罗夫斯克市、敖德萨市、顿涅茨克市、扎波罗热市、利沃夫市、克里沃伊罗格市和尼古拉耶夫市。

4.外高加索三国的市

阿塞拜疆、格鲁吉亚和亚美尼亚3国在上世纪末苏联解体后实现国家独立。地方行政除受前苏联影响外，独立后也进行了一些调整。

阿塞拜疆将全国分为66个区(阿塞拜疆语：Rayon)和12个市()，其中1市7区位于纳希切万自治共和国。最大的3个市是首都巴库市(Bak1，2,130平方公里，1,788,854人)、占贾市(，110平方公里，299,342人)和苏姆盖特市(Sumqay1t，83平方公里，283,184人，1949年升格为市)，7个区级市的人口在5～10万之间，位于纳卡地区的舒沙和油田城市纳夫塔兰人口不足2万。

亚美尼亚共和国独立后于1995年对行政区划进行重组，划分为10个州(亚美尼亚语罗马化转写：Marz)和1个市(Kaghak，即埃里温市)，各州长由中央任命。首都埃里温(Yerevan)是州级市，行政上分为12个半自治的区。面积227平方公里，人口1,103,488(2001年10月10日人口普查)，约占全国的1/3。各州以下为基础行政区，包括1个或多个居民点，实行地方自治。约2007年，亚美尼亚分为915个基础行政区，其中49个地位为市(镇)，866为村。除埃里温外最大的是久姆里市(Gjumry，36平方公里，150,917人，1840年设市)和瓦纳佐尔市(Vanadzor，107,394人，1924年设市)。最小的镇人口不到300人。

格鲁吉亚1995年通过新宪法，取消南奥塞梯的自治州地位，全国行政区划分为2个自治共和国(格鲁吉亚语罗马化转写：Avt’onomiuri Resp’ublik’a)、1个直辖市和9个州(Kalaki)。在共和国和州下，分为67个区和若干市。市的人口一般在5万以上。除阿布哈兹和南奥塞梯外，目前有7个区级市。阿布哈兹和南奥塞梯未在第比利斯有效管理下。1个直辖市即首都第比利斯市，面积726平方公里，人口1,081,679(2002年1月7日人口普查)，是格鲁吉亚最大的城市。此外人口在10～20万的还有库塔伊西市、巴统市和鲁斯塔维市，余皆不足10万。

二、德国的市制

德意志联邦共和国是除俄罗斯以外的欧洲人口最多的国家。分为16州()，有4州下再分为行政区(Regierungsbezirk)，截止2008年7月巴符州、拜恩州、黑森州和北威州4州分为行政区，共设19个行政区。德国实行小县小乡镇制。

图6.1　德国的行政区划体系示意图

(一)基础行政区(乡镇)

县下分为基础行政区(Gemeinden)。统计上自由市也被视为一个Gemeinden。截至2009年9月1日，德国共有12,011个，其中有2073个取得了市(Städte)的称号。

1.市镇的名称和分类

因为中文中的“市”和“镇”两个概念，在德文中一概使用“Städte”，所以就出现德国人口不足1万的市(Städte)比比皆是，甚至还有仅5人的市Wiedenborstel。

考虑到中文的习惯，除了与县平行的kreisfreie Städte翻译为“自由市”外，那些从属于县，地位是基础行政区(Gemeinden)的Städte可以翻译为“镇”，或者人口超过10万的Städte(无论是否是自由市)，可以翻译为“市”，因为人口超过10万的Städte，习惯上也被称为主要城市()。而那些没有Städte称号的Gemeinden则可以翻译为乡。

根据人口的多寡，各州对基础行政区进行一些分类，包括主要城镇、中等城镇等。“主要城镇”在不同的州的德语术语是、或。“中等城镇”为或。不过在行政上，主要城镇、中等城镇和普通镇区别不大。

在巴登——符腾堡州和萨克森州，县城或人口2万以上的镇被称为主要城镇，图林根州则没有提及县城。莱茵兰——普法尔茨州的主要城镇需要人口满2.5万。石荷州有1个主要城镇。

在北莱茵——威斯特法伦等州，同时存在主要城镇和中等城镇。成为主要城镇至少需要6万居民，中等城镇的人口在2.5～6万之间。北威州人口在10万以上的市镇是各州中最多的，共有7个主要城镇的人口在10万以上，即诺伊斯(Neuss)、帕德博恩(Paderborn)、雷克灵豪森(Recklinghausen)、默尔斯(Moers)、锡根(Siegen)、贝吉施格拉德巴赫(Bergisch Gladbach)、维滕(Witten)。北威州以外，只有巴符州的罗伊特林根(Reutlingen)和下萨克森州的希尔德斯海姆(Hildesheim)2个主要城镇人口超过10万。

勃兰登堡州有1个主要城镇和12个中等城镇。萨尔州不设主要城镇，只有中等城镇，要求人口满2万，目前有2个。黑森州不使用主要城镇或中等城镇，7个人口在5万以上的镇被授予特例镇()的称号。

2.市镇乡的组织形式

市镇乡(即基础行政区)作为德国最基层的地方自治单位，它不是州政府的下属行政单位，而是地方自治团体，依其自治条例自由处理本地事务。另一方面，市镇乡也必须接受来自上级政府的监督，并办理上级政府的委托事务。

市镇乡设立民选的议会(小型乡镇则为市镇乡民大会)和市镇乡长。但具体来说各地又主要有四种组织形式。

一是，议会+总监制，即有民选市镇乡议会，民选或任命的虚位市镇乡长，具体行政事务则交由市镇乡总监处理，类似美国的市经理制，主要分布在德国北部。

二是，行政+议会制，即分别民选产生市镇乡长和议会，相互制约，主要分布在德国南部。

三是，市镇乡长和议会合一制，即由民选产生的市镇乡长同时领导民选产生的议会，是议会的当然主席，这在西部的莱茵河流域分布较多。

四是，议会主导制，即民选产生地方议会，议会选举市镇乡长并监督其行政工作，市镇乡长不是议会的领导人，这种在全德都有分布。

(二)自由市

行政区和不分区的州下分为301个县(Kreis)和111个自由市(Kreisfreie Städte)。自由市源自中世纪时期的自由市，拥有自己的市宪章(Gemeindeordnung)，今天来看，就相当于我国的县级市。

柏林、汉堡和不来梅3自由市同时也是联邦一州。汉堡州和不来梅州的全称就是汉堡自由汉萨市和不来梅自由汉萨市^[1]。不来梅市比较特殊的是，作为一个联邦州，其境内还包括另外一个自由市，即不来梅港市(Bremerhaven，面积79平方公里，人口116,045)，港市是市本部位于西北的一块港口飞地，形成“市管市”的格局。

1.自由市的设立和废除

升格为自由市的标准，各州不一。拜仁(巴伐利亚)州规定人口满5万的城镇可以升格为自由市，萨安州则要求9万。巴符州、北威州等并没有明确规定。

由于规定的人口要件较低，因此巴伐利亚的自由市数量最多，达25个。但其中有17个自由市的人口都不足10万，甚至有9个市的人口现不足5万。

战后历史上，曾经发生8起因为市县合并，而失去了自由市的地位的个案。

1964年，下萨克森州的格丁根()自由市并入格丁根县。

1974年萨尔州的首府萨尔布吕肯(Saarbrücken)自由市并入同名县，这使该州成为德国唯一没有自由市的州。

2008年7月1日萨克森州进行行政区划重组，将茨维考(Zwickau)、普劳恩(Plauen)、格尔利茨()和霍耶斯韦达(Hoyerswerd)4个人口不足10万的自由市取消，并入邻近的县降为一般市镇。

以上都可以认为是简单的自由市并入县，但另外2次市县合并情况则要复杂一些。

2001年11月汉诺威市(人口52万)和汉诺威县合并，新成立的地方政府称为汉诺威地区(Region Hannover)，在下萨克森各县中，汉诺威地区具有独特的法律地位，除了是因为该州首府，合并后的汉诺威地区的人口(110万)也远远超过德国任何一个县，列第二位的北威州雷克灵豪森县(Recklinghausen)为65万人。汉诺威地区设自己的议会和行政首长，议员每5年选举一次，行政首长每8年选举一次。汉诺威地区的独特性在于，他既不是县，也不是市，而是县和市的合体，他既代表整个汉诺威地区，也直辖原汉诺威市的区域，然而原县属的各市镇乡则照旧运作。这一点显然与格丁根这样合并后还保留自己的市议会是不同的。

2009年10月，北威州的亚琛市和亚琛县也效法汉诺威进行市县合并，成立亚琛城镇地区(n Aachen)。

2.现有的自由市

除上述已经合并的八个外，目前其它的111个自由市名单如下。

巴登——符腾堡州(9)：斯图加特市(Stuttgart)、曼海姆市(Mannheim)、卡尔斯鲁厄市(Karlsruhe)、弗赖堡市(Freiburg)、海德堡市(Heidelber)、海尔布隆市(Heilbronn)、乌尔姆市(Ulm)、普福尔茨海姆市(Pforzheim)和巴登——巴登市(Baden-Baden)；

拜恩(巴伐利亚)州(25)：慕尼黑市(München)、纽伦堡市(Nürnberg)、奥格斯堡市(Augsburg)、维尔茨堡市(Würzburg)、雷根斯堡市(Regensburg)、因戈尔施达特市(Ingolstadt)、富尔特市(Fürth)、埃朗根市(Erlangen)、拜伊罗特市(Bayreuth)、班贝格市(Bamberg)、阿沙芬堡市(Aschaffenburg)、肯普滕市(Kempten())、兰茨胡特市(Landshut)、罗森海姆市(Rosenheim)、施韦因富特市(Schweinfurt)、帕绍市(Passau)、霍夫市(Hof)、施特劳宾市(Straubing)、安贝格市(Amberg)、魏登市(Weiden)、考夫博伊伦市(Kaufbeuren)、科堡市(Coburg)、梅明根市(Memmingen)、安斯巴格市(Ansbach)和施瓦巴赫市(Schwabach)；

黑森州(5)：法兰克福市(Frankfurt am Main)、威斯巴登市(Wiesbaden、卡塞尔市(Kassel)、达姆施塔特市(Darmstadt)、奥芬巴赫市(Offenbach am Main)；

莱茵兰——普法尔茨州(12)：美因兹市(Mainz)、路德维希港市(Ludwigshafen am Rhein)、科布伦茨市(Koblenz)、特里尔市(Trier)、凯撒斯劳滕市(Kaiserslautern)、沃尔姆斯市(Worms)、诺伊施塔特市()、施派尔市(Speyer)、弗兰肯塔尔市(Frankenthal((Pfalz))、皮尔马森斯市(Pirmasens)、兰道市(Landau in der Pfalz)、茨韦布吕肯市(Zweibrücken)；

北莱茵——威斯特法伦州(23)：科隆市()、多特蒙德市(Dortmund)、埃森市(Essen)、杜塞尔多夫市(Düsseldorf)、杜伊斯堡市(Duisburg)、波鸿市(Bochum)、武珀塔尔市(Wuppertal)、比勒费尔德市(Bielefeld)、波恩市(Bonn)、盖尔森基兴市(Gelsenkirchen)、明斯特市(Münster)、门兴格拉德巴赫市()、克雷费尔德市(Krefeld)、奥德豪森市(Oberhausen)、哈根市(Hagen)、哈姆市(Hamm)、黑尔讷市(Herne)、米尔海姆市(Mülheim an der Ruhr)、索林根市(Solingen)、勒沃库森市(Leverkusen)、波特洛普市(Bottrop)、雷姆沙伊德市(Remscheid)；

下萨克森州(9)：不伦瑞克市(Braunschweig)、奥斯纳布吕克市(Osnabrück)、奥尔登堡市(Oldenburg)、沃尔夫斯堡市(Wolfsburg)、萨尔茨吉特市(Salzgitter)、威廉港市(Wilhelmshaven)、代尔门霍斯特市(Delmenhorst)、埃姆登市(Emden)；

不来梅州(2)：不来梅市(Bremen)、不来梅港市(Bremerhaven)；

汉堡州(1)：汉堡市(Hamburg)；

石勒苏益格——荷尔斯泰因州(4)：基尔市(Kiel)、吕贝克市(Lübeck)、弗伦斯堡市(Flensburg)、新明斯特市(Neumünster)；

柏林州(1)：柏林市(Berlin)；

勃兰登堡州(4)：波茨坦市(Potsdam)、科特布斯市(Cottbus)、勃兰登堡市(Brandenburg)、奥德河畔法兰克福市(Frankfurt(Oder))；

梅克伦堡——前波莫瑞州(6)：罗斯托克市(Rostock)、什未林市(Schwerin)、新勃兰登堡市(Neubrandenburg)、施特拉尔松德市(Stralsund)、格赖夫斯瓦尔德市(Greifswald)、维斯马市(Wismar)；

萨克森州(3)：莱比锡市(Leipzig)、德累斯顿市(Dresden)、开姆尼茨市(Chemnitz)

萨克森——安哈特州(3)：哈雷市(Halle)、马格德堡市(Magdeburg)、德绍市(Dessau)；

图林根州(6)：爱尔福特市(Erfurt)、格拉市(Gera)、耶拿市(Jena)、魏玛市(Weimar)、爱森纳赫市(Eisenach)和苏尔市(Suhl)。

3.大城市的内部分区

一些大型城市在行政上分为若干个区(Bezirke)。如柏林分为12个区，下再分为96个分区。汉堡分为7个区，不来梅分为5个区。分区仅在规划和统计上使用，但因为其源自历史上的独立村镇，所以市民的认知度上反而很高。

以柏林为例，二战后西柏林恢复了魏玛共和国时期的“市——区”二级制，并取得了联邦德国相当于一个州的地位，这使得柏林拥有巴黎、伦敦等其他国家同类城市无法比拟的内部事务和经济自主权，将市州两级权力比较容易的集中起来。两德统一后，德国着力集中较大的力量，整合原被两个政权分治过的一个城市，并渡过当时极大的财政困难。2001年，柏林将原来的23个区合并成12个区，每区得到了较大的自主权。这样做强化了区的地位，减省了行政开支，协调起来比较容易。柏林的调整是为了在集权和分权之间寻求新的平衡点。

(三)基础行政区合并与联合

德国采用小乡镇、小县制度，人口聚集者为州辖的自由市，例如拜仁州的慕尼黑市、北威州的杜塞尔多夫市等。但大多数还是农村型或小型工商生活型的乡镇，其规模也相当于我国的村，或界于我国的乡镇和村之间的规模。基础行政区的平均规模较小，平均面积为29.36平方公里，平均人口为6,845人(2007年12月31日)，中位数3,599人。

除3个城市州以外，基础行政区平均规模最大的是北威州，平均86.08平方公里，45,446人。最小的是莱法州，平均仅8.61平方公里，1,754人。

由于基础地方政府的规模太小，部分地方政府就联合起来举办一些共同事务，以提高行政效率。联合的形式包括邻近联合(engerer Gemeindeverband)、目的组合(Kommunaler Zweckverband)和大联合()。

邻近联合相当于几个小型乡镇合署办公，并从各镇首长中选出一个名誉负责人对外统一代表各镇。

目的组合是为了举办特定事务而举办，如垃圾处理、消防急救业务、学校运营(类似我国农村的联合小学)、上下水道、道路事业等。

大联合的意思是由相关市镇的首长和议会组建联合议会，作为决定机关。共同决定的事物包括如区域开发计划、地域整备计划、社会福利事业、垃圾处理、区域下水道、综合交通计划和公共交通等。

德国各州曾在1960年进行乡镇合并与功能的改革(Gebiets- und Funktionalreform)，否则乡镇的规模更微小薄弱，经过该此改革，市镇乡的功能(即所承办的业务和管理权限)得到扩张，例如早先乡镇规划工作由县政府负责，之后改归乡镇。不过，权力的下放的负面效应也出现，比如增大了地方政府的负担，加重市镇乡的财政压力。

近年来，德国部分州的基础行政区合并的幅度也很大，尤其是原东德各州。如勃兰登堡州，市镇的数量从1995年的1696个逐减至2009年的419个，缩编3/4以上。萨克森州也有减少43%。这些应该都是为了降低财政开支，以减轻东德加入后德国政府所背负的巨大财政包袱。

三、中欧和中东欧各国市制的特征

这里所说的中欧和中东欧国家泛指德国、瑞士以东，波罗的海以南直到巴尔干的各国，既包括德国、奥地利等老牌资本主义国家，也包括苏东剧变后的大部分东欧国家。历史上，德国对中东欧国家的政治影响颇深，虽然经历冷战时期的割裂，但仍旧拥有很多相似的特征。下面简述市制方面的一些共同性。

从文化和历史渊源上看，如今这些国家很多城镇所取得的城镇权利，可以上溯到神圣罗马帝国时代的“马格德堡权利(Magdeburger Recht)”，中世纪日耳曼最重要的城镇法律。中东欧很多君主通过了该权利，使它成为该地区城市化的一个里程碑，并引发了大量城镇的发展。该权利主要是规范城市的商业和手工业贸易，保护城市手工业者和商人的利益。权利主要影响的范围，包括今日的德国、波兰、立陶宛、斯洛伐克等地，甚至白俄罗斯、乌克兰和弗里斯兰。

(一)各国市制的一般特征

1.实行城乡分治

中东欧国家大多沿袭传统的城乡分治的格局，地方政府较严格的区分城镇和乡村形态，各国的基本行政区划模型如下图6.2所示。这个模型因各国规模不同，具体表现上有所不同，但基本格局大体如此。德国因有些州规模过大，在州和县市之间，设立有行政区，但行政区并不是必要的。匈牙利、奥地利等欧洲中等国家基本上采用上述模型。捷克在2003年后有所调整。波兰、斯洛伐克、立陶宛目前没有设立特别市。瑞士的县为非必要，有10个州不设县级。拉脱维亚和爱沙尼亚因规模稍小，可以认为不设省州，下面的行政区划从县级开始起编。

图6.2　中部欧洲各国行政区划的基本模型示意图(www.xing528.com)

也就是说，在大多数时候，一个城镇，无论其规模多大，本身都作为一个基础行政区。即使取得了直辖市的地位，其市辖区也只是市政府的行政单位，不作为地方自治团体。不过，也有几个例外，塞尔维亚、马其顿和波黑的几个人口在20万以上的城镇，每市都包括多个基础行政区，实行两级自治，设立有市行政当局，如同我国的“市——区”两级制。具体包括塞尔维亚的贝尔格莱德市和尼什市等，马其顿的斯科普里市和波黑的萨拉热窝市等。

2.实行小县小乡镇制，基础行政区数量多规模小

尤其是瑞士、匈牙利、斯洛伐克等国，基础行政区的人口中位数不足1000人。即使是近来已经经过市镇乡整并过了的波兰和斯洛文尼亚，其基础行政区的人口中位数，也只有五、六千。德国、克罗地亚、罗马尼亚、希腊和阿尔巴尼亚等国则在3000～5000之间。又如爱沙尼亚的基础行政区(Omavalitsus)，基本仍延续历史上的堂区，所以总体规模更小，2/3的基础行政区的人口都在3000以下。

只有“保加利亚——塞尔维亚——黑山——马其顿——波黑”这一块地区的基础行政区(波斯尼亚语：，塞尔维亚语、马其顿语：oпштина，黑山语：oпштине，保加利亚语：община)才普遍较大。在最近一次(2000～2003年之间)上述五国的人口普查中，基础行政区的人口中位数最低的保加利亚为13,830人，但这一数据仍远远高于其他国家，包括2009年已经进行了地方政府合并后的拉脱维亚。

表6.4　中部欧洲各国地方行政区划比较表

续表

注：波黑的143个基础行政区为两个政治实体之合，其中有几个因为被两者分治而被重复统计，如萨拉热窝、莫斯塔尔、多博伊、帕来、福查、库普雷斯等，也就是说，战争爆发前波黑的基础行政区的人口中位数当更高。

3.多数国家无市和镇的区分

这些国家的基础地方政府，普遍区分为“市”和“村”，但中文中的“市”和“镇”在这些国家的官方语文中，大多是同一个单词。

在德文中的Städte，泛指一切城镇形态的地方政府，既指中文的市，又指镇。所以就出现德国人口不足1万的市(Städte)比比皆是的情况，甚至还有仅5人的市Wiedenborstel。

匈牙利语中为város，捷克语为město，斯洛伐克语为Miest，斯洛文尼亚语为Mesto，克罗地亚语为Gradovi，波兰语为Miasta，爱沙尼亚语为Linn，拉脱维亚语为Pilsētas，阿尔巴尼亚语为Bashkia，希腊语为Δ。

仅有3个国家例外，即罗马尼亚、摩尔多瓦和立陶宛。在立陶宛语中，中文的“市”和“镇”分别对应Miestas和Miestelis。罗马尼亚——摩尔多瓦语中，则分别是municipiu和。

没有市和镇的区别使这些国家设市标准普遍较低，或者可以理解为我国的设镇标准。

4.当市人口达到一定规模时，可以升格为拥有特别地位的市

表6.5　部分中东欧国家基础行政区和市的名称对照表

注：表上三者中，前者在外延上包括后者。

如德国的自由市(Kreisfreie Städte)，奥地利的法定市(Statutarstadt，或Städte mit eigenem Statut)，捷克的法定市(statutární město)，匈牙利的县级市(megyei jogu város)，波兰的县级市(Grodzkie或Miasta na Prawach Powiatu)，塞尔维亚的法定市(Службени градови)及波斯尼亚和黑塞哥维那的法定市(Službeni gradovi)。

根据中文的习惯，也有中文文献把这些拥有特别地位的市——即当地语言在“市(镇)”一词上追加一堆修饰语——直接译为市，而把没有这些修饰语的译为镇。

5.市镇地方自治历久悠久，但又必须接受上级政府的监督

以德国为代表。德国地方自治历史悠久，甚至可以追溯到中世纪自由城邦的特权。今天还有“自由市”这一名称的沿用。德国基本法保护地方政府在上级政府对本地区作出重大决策时行使否决权，防止无端干扰，维持地方稳定，保护地方利益。与此同时，市镇乡地方政府也必须接受上级政府的监督。

就法律地位而言，基础地方政府，无论其规模差异多大，或者有没有取得市的地位，在自治权限上均无差异，不存在互相隶属的问题。

(二)中欧和中东欧国家设市(镇)的标准

关于基础行政区中，正式取得市(镇)称号的标准，各国不一。在很多时候，取得市镇称号后，拥有比原来的乡村更多的地方自治权限，这主要是因为人口增加所带来的事务繁多，需要设立专门的机构处理。

立陶宛规定人口超过3000且至少2/3居民从事工业或服务业的地理区域可以设立市(Miestas)，取得城镇自治权。如果人口不足3000，但超过500，且至少一半居民从事非农产业，这样的地方可以设立镇(Miestelis)。不过目前不少市和镇，其地位是由历史上沿袭下来。市、镇通常有一个教堂，有些还有自己的纹章。一般来说，取得市自治权后，该地位不会因其人口下跌而被取消，不过也有例外，在2002年和2003年，就有3个市，、Kulautuva、Tyruliai被降格为镇。所以目前共有103个市。

瑞士规定人口超过1万的基础行政区(德语Gemeinden，法语Commune，意大利语Comuni)可以升格称为市(德语Städte，法语Ville，意大利语Città)。另一方面，虽然人口不足1万，但历史上获得过城市自治权或经商权，且延续至今没有被取消的，也仍旧被认为是市，这样的城镇不下100处，其中人口最少的仅90人。合计瑞士总共有226个市。

斯洛伐克在1990年以后规定，一个基础行政区(Obec)当它是区域经济、行政、文化或旅游中心，能为周围各村居民提供良好服务，拥有完善的交通体系，且居民数达到5千时，经过全体居民公决，可以自动成为市(Miest)。如果其他条件都符合，那么人口要件可以被降低，目前共有138个市，其中最小的莫德里卡门(Modry Kameň)不足1500人。人口最多的首都布拉迪斯拉发市(42.87万)和科希策市(23.6万)较为特殊，分别包括5个县和4个县，并设立有市行政当局。

拉脱维亚2009年行政区划调整前的法律规定，拥有良好的基础设施和公共事业的文化和产业中心，且至少拥有2000人口的乡(Pagasti)，可以被授予市(Pilsētas)的称号。

斯洛文尼亚现有11个基础行政区()拥有市(Mesto)的资格，其中人口最少的斯洛文尼格拉代茨市(Slovenj Gradec)约1.7万人。

克罗地亚在县()以下设立基础行政区()，共约556个。当基础行政区符合(1)县行政中心；(2)人口超过1万；或3)其他例外情况时，可以被授予市(Grad)。至2006年，正式取得市地位的基础行政区有127个，包括首都萨格勒布市，它拥有县级地位。

波兰的基础行政区(Gmina)分为3种类型，截至2010年1月1日时有306个市(Gmin miejskich)，597个镇(Gminy wiejsko-miejskie)和1576个乡(Gmin wiejskich)。其中前两者合称为城镇(Miasta)，合计903个。

罗马尼亚在县()下设立有市(Municipiu)、镇()和乡(Comune)，构成罗马尼亚的基础行政区。市(Municipiu)根据人口多寡分为3个等级。首都布加勒斯特为特等市(直译为“0等市”)，也是直辖市。人口在20万以上的为一等市，其中巴克乌市曾经在1992年人口普查时一度突破20万，虽然因为人口外流再跌至20万以下，但其仍旧保留一等市地位不变，所以目前有11个一等市。其他的则是二等市，除伊尔福夫县(它是布加勒斯特直辖市的郊区)没有市建制外，其它各县的行政中心都设立市，通常市的人口都在2万以上。

塞尔维亚规定基础行政区升格为市(градови)的要件是人口达到2万，称为官方市(塞尔维亚语：Службени градови)。2008年1月洛兹尼察(Лозница)升格为官方市后，塞尔维亚本部和伏伊伏丁那自治省范围内共有24个地方取得了该地位。首都贝尔格莱德和尼什等较大的官方市分别包括多个基础行政区。

官方市(波斯尼亚语：Službeni gradovi)也同样为波黑所采用，目前共有4个。除了人口数量和城市化水平外，波黑的官方市的设立通常考虑政治因素或行政和法律上的标准。波黑两个政治实体穆克联邦和塞族共和国各自的行政中心——萨拉热窝市(Sarajevo)和巴尼亚卢卡市()都取得了官方市地位。而东萨拉热窝市()，虽然被授予法定市地位，但总人口不多，城市化水平也不高，其升格的原因在于波黑内战前它是首都萨拉热窝的组成部分，而现在他属于波黑塞族共和国一方管辖，与属于穆克联邦的萨拉热窝市(Sarajevo)在行政上分离。

表6.6　部分欧洲国家乡村升格为市要件简表

(三)特别地位的市

欧洲大陆不少国家，当市人口达到一定规模时，可以升格为拥有特别地位的市。如德国的自由市(Kreisfreie Städte)，奥地利的法定市(Statutarstadt，或Städte mit eigenem Statut)，捷克的法定市(statutární město)，匈牙利的县级市(megyei jogu város)，波兰的县级市(Grodzkie或Miasta na Prawach Powiatu)及波斯尼亚和黑塞哥维那的官方市( gradovi)。

1.奥地利的法定市

奥地利截止2001年，基础地方政府(Gemeinden)共有2359个，其中194个被授予“市(Städte)”的称号。市之中，又有15个被授予法定市(Statutarstadt，或Städte mit eigenem Statut)，与县(Bezirke)平行。

根据奥地利法律，人口满2万的市可以经州政府和联邦政府批准升格为法定市，拥有市章。但也有一些人口没有达到2万的市因历史原因而成为法定市，比如布尔根兰州的艾森施塔特(Eisenstadt)和鲁斯特(Rust)两市。布尔根兰州历史上属于匈牙利王国，在17世纪已经成为匈牙利王国内的自由市。奥匈帝国解体后，该州于1921年归属奥地利，随即这两座自由市的地位被改制为法定市，虽然他们的人口都不足2万，后者甚至不足2千

最早出现的法定市是首都维也纳市(Wien)和克恩顿州的克拉根福市(Klagenfurt)，为1850年授予。最近一次是上奥地利州的韦尔斯市(Wels)在1964年获得法定市的资格。由于法定市出现的1850年奥地利以奥匈帝国的名义统治捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚等地，所以这一概念也不同程度的影响至这些国家，尤以捷克为最。

另外，福拉尔贝格州州府所在的布雷根茨是唯一没有升格为法定市的州首府，他的人口约2.4万。该州目前没有法定市建制。

首都维也纳是法定市，同时他也单独成为一个州。

2.捷克共和国的法定市和特别市

捷克允许授予人口在5万以上的基础行政区(Obec)以法定市(Statutární Město)的地位。法定市在行政上拥有县的权力，实施地方自治。当然，人口最多的布尔诺(Brno)、俄斯特拉发(Ostrava)和比尔森(Plzeň)3个法定市，在2000年县(okres)没有因重组而成为州(Kraj)政府的派出机构以前，这3市均正式的单独为一县。

1990年首批授予13处法定市，2000年和2004年各追加3处，2006年追加4处，共23座法定市。目前所有的州政府驻地都已经取得法定市资格。

捷克的法定市与奥地利较为接近，实际上，该概念就是源自奥地利。1850年，处于奥匈帝国统治下的捷克的布拉格和利贝雷茨，摩拉维亚的布尔诺和奥洛穆茨，与奥地利的维也纳和克拉根福等一起被授予法定市。法定市在纳粹占领期间被取消，二战结束后的1945年至1948年间曾短暂恢复。

需要说明的是，首都暨最大的城市布拉格，目前并不是正式的法定市，而是称为特别市(hlavní město)，拥有州的地位和权力，位阶高于法定市。

3.匈牙利的县级市和特别市

匈牙利规定，州首府或人口满5万的市(város)可以升格为拥有州赋予的权力的市(megyei jogu város)，通常可译为“县级市”，与县(kistérségek)平行。

该概念在1971年以前称为 Jogú Városok。1971年改称Megyei Város，是年增加5个，1989年又新增3个。1990年再改为现名，并规范设立的标准。此年后仅新增一处，即2006年新增的佩斯州的埃尔德市(érd)。目前共有23处县级市，包括18个州的州府(佩斯州的州府在布达佩斯)。

另外，匈牙利首都布达佩斯(Budapest)的地位是特别市()，相当于我国的直辖市，不属于县级市。

4.波兰的县级市

人口众多的市(Gmin miejskich)的地位，可以由基础行政区(Gmina)升格为与县(Powiat)平级，称为县级市(Grodzkie或Miasta na Prawach Powiatu)。截至2008年共有65个县级市。根据2002年人口普查，65个县级市的人口均在4万以上。另外下西里西亚的瓦乌布日赫在2003年放弃县级市的地位，成为唯一一个人口超过10万的县辖市。

波兰曾经还设立有5个直辖市，即华沙市、罗兹市、克拉科夫市、弗罗茨瓦夫市和波兹南市全部5个人口在50万以上的市。但在1999年行政区划重组过程中，直辖市建制被取消。顺便提到，上西里西亚是波兰和华沙相当的大都市区，不过，其长期以来由多个市分治。2006年时上西里西亚都市联盟计划联合区域内各市合并为“西里西亚市”，一个将拥有200万人口的波兰第一大市。但合并最终没有实现。

表6.7　匈牙利、奥地利、捷克、波兰4国的市一览表

续表

(四)基础行政区合并

为改善规模过小所带来的施政效率低下等问题，自1960年以来，瑞士、北欧、低地各国都鼓励对基础地方政府进行合并，并且大多数取得了成功。如瑞士基础行政区(德语Gemeinden，法语Commune，意大利语Comuni)的总数从1960年的3095个，直降到2009年的2636个，并且合并的速度在加快中，如1990～2000年间，累计消减122个地方政府，2000～2009年间减少263个，尤其是2004年和2008年分别有52个和79个地方政府被合并掉。不过即使这样，瑞士的基础行政区，也仍旧是欧洲最小的之一。

希腊规定新的基础行政区设立，人口要达到1500人(虽然目前有88个村的人口数在1000以下，最少的仅28人)，有稳定的行政和财政能力，且获当地3/4居民支持。当6成地方议会议员或半数居民同意，相邻的市或村可以选择合并。

东欧民主化以后，一些原社会主义国家也开始对基础行政区进行整并。有些是逐步合并，如爱沙尼亚，1993年以后，零星的基础行政区合并在不断的进行，2002年有14个村被合并。有的是深度规划，一朝通改，如立陶宛(1994年和2000年)、捷克(2003年)、拉脱维亚(2009年)等。这种趋势目前仍在持续发展。

以立陶宛为例，经过1994年和2000年两次整合后，目前实行“一级自治，三级管理”体制。一级地方行政区域分为10个县(Pskritis)，县长由中央任命。县下为60个自治单位()，包括8市(Miesto )、9镇()和43区(Rajono )，在地方行政中，这一级地方政府所承担地方自治功能最强。在2000年以前，立陶宛共有108个市(Miestas)和44个区，2000年合并为60个，这其中含有与西方国家接轨的意思。60个自治单位()下为546个社区(Seniūnija)，是一个非常小的区域，它通常包括几个村、一个小镇或一个较大的市的一部分，有点类似我国的居民委员会或村民委员会辖区，其面积和人口规模根据地理和自然环境差异很大。虽然社区是目前立陶宛的最低一级的基层行政区，不过其只负责少量地方事务管理，如步道修缮、家庭登记等，但在社会生活中被广泛使用。这是基于社区和高级地方政府不同的，有时间和每位有需要的社区居民进行对话这个前提。

捷克从2003年1月1日开始，对基础行政区进行整并，各州共分为204个扩权区()，俗称“小县”(Malé Okres)。原来的县不再作为地方政府，但仍保留一些行政功能。一些扩权区下又设分区管理委员会()。以卡罗维发利州为例，该次调整，将该州原3个县分为7个“小县”和14个分区。

拉脱维亚于2009年7月1日，行政区划由原来的两级体制整合为一级制。将原第一级的7个共和国市(Republika pilsēta)和26个区(Rajoni)，第二级(基础级)的77个镇(Pilsēta)和509个乡(Pagasti)，全部废除，合并为9个共和国市(Republika pilsēta)和109个区(Novadi)。调整前，拉脱维亚规定人口满5万，且有发展良好的工业，交通运输，公共设施和文化系统，或者是重要的文化和社会服务的中心的镇(Pilsēta)可以升格为共和国市，由于拉脱维亚没有省州级行政区，所以这里的共和国市，实际类似于奥地利、捷克、波兰、匈牙利等国的法定市(或县级市)。2009年区划调整时新增Valmiera和Jēkabpils两处为共和国市，该两市的人口在2.5～3万之间。

马其顿则是在独立后先将基础行政区划小，其数量由独立前的34个在1996年时调整为123个。这是因为前南斯拉夫的基础行政区规模普遍较大，参看前表塞尔维亚可得知。2004年时，马其顿又将123个市镇合并调整为84个。

下面是中欧和中东欧地区所有人口在50万以上的市。

表6.8　中欧和中东欧地区人口在50万以上的市一览表

续表

注：市镇名前带*的表示为各国首都。

四、低地国家的市制和城市自治特许状

荷兰、比利时和卢森堡三国位于欧洲西部，荷兰和比利时的地方政府体系类似，均为省(高级地方政府)和基础地方政府两级体系。由于多年的市镇合并，以及国家所授予“城市自治特许状”实际上已经成为象征品，这三国的市制已经很像“拉丁型”。不过基于历史的缘故，本书仍将他们附在本篇中。

(一)低地国家的基础行政区

荷兰王国和比利时王国大体实行省和市(镇)两级。

荷兰分为12省(Provincie)，其中弗莱福兰省(Flevoland)完全由填海所得，弗里斯兰省(Friesland)是弗里斯兰人聚居地，该省实行双语。省下设基础行政区(Gemeenten)，即市(镇)，2007年底时有443个。省和市(镇)之间在行政上也有县(Gewest)，但县不是地方自治单位。

比利时包括10个省，根据人文因素又在省之上设置3个大区，即使用佛兰德语(基本上相当于荷兰语)的佛兰德大区(佛兰德语：Vlaams Gewest)，使用法语的瓦隆大区(法语：Région Wallone)和使用双语的布鲁塞尔大区(法语：Région de Bruxelles，佛兰德语Brussels Gewest)。另外瓦隆大区的列日省有不少居民使用德语。佛兰德大区、瓦隆大区各包括5个省(法语：Province，佛兰德语：Provincie)，布鲁塞尔大区下不设省。比利时的省和市(镇)之间，也有区(Arrondissement)的设置，它是最低的司法单位，但并不是地方自治单位，类似荷兰的县。截至2007年底时，比利时共有589个市(镇)

卢森堡大公国是西欧一内陆小国，行政区划依次分为3个区(District)，12个县(Canton)和116个作为基础地方政府的市(镇，法语：Commune，德语：Gemeinden，卢森堡语Gemengen)。县长、市(镇)长由大公(君主)任命。

综合而言，荷兰和比利时的地方行政区划体系甚为接近，市(镇)的规模也较类似，2006年时，荷兰的市(镇)的人口中位数为23,201，这在全欧洲而言并不算小。卢森堡的地方区划更接近法国，市(镇)规模很小。

(二)低地国家的“城市自治特许状”

荷兰、比利时和卢森堡三个低地国家的城市自治权，乃是中世纪政治的产物。所以，在今天的低地国家，一个城镇被称为市，更多的是一种历史荣耀的象征。一个城镇今天的人口或经济社会发展水平与其是否取得市的地位无关。

地方行政上，荷兰、比利时和卢森堡的基础行政区——市(镇)——都没有在称呼上区分城市(Stad)和乡村(Dorp或Gehucht)。一个市镇是否在历史上取得过城市自治权，也跟其目前的行政关系不大，不会因此多增加半点行政权限。

在荷兰，代芬特尔(Deventer，中世纪的学术中心，后来参加汉萨同盟)于956年率先取得城市自治特许状成为第一个城市(Stad)。此后至1586年，先后有186个城镇取得这项权力。随后的荷兰共和国时期只有加授一座城镇，巴达维亚革命后取消颁发。

1813年后，荷兰部分的恢复了“市制”，但其以前享受的独立立法权和司法权均为中央政府吸收。最后一个获得特许状的城镇是代尔夫斯港(Delfshaven，1825年)，此后不再授予城市自治特许状。在今天人口15万以上的基础行政区(市镇)中，阿尔默勒和阿珀尔多伦实际上从未取得过城市自治特许状，或者说，他们的正式地位是“村”而不是市。

根据1848荷兰宪法和1851年地方自治法，原市和村之间的差别已彻底消失，市仅仅成了一种荣耀的象征，由当初取得的居民点保留这一称号。

与荷兰在1825年实际停止授予“城市自治特许状”不同，比利时正是从1825年开始授予第一批城市自治特许状，且一直延续至今。目前有133个城镇取得了“市”的地位，所有人口在5万以上的城镇，它的主要居民点都取得了“市”的地位。

卢森堡在1843年授予第一批7个城镇以“市”的地位，目前有13个市。

实际上，1960年以后市镇合并后形成的新的基础地方政府(Gemeenten)，大都是城乡混合形态，包括以前的多个市和村等居民点。

需要说明的是，由于荷兰和比利时后来推行市(镇)合并，一些原来取得过城市自治特许状的地方甚至已经被合并到其它的基础地方政府(Gemeenten)。现在的市(镇)基础地方政府有不少都是城乡混合形态，市(镇)内拥有多个居民点。那些历史上取得市称号的居民点，在今天看来很多都是小村庄。比如荷兰的Staverden，1298年取得城市自治特许状，但今天这里只有40人，是所有拥有特许状的城镇中最小的一处，并已经成为海尔德兰省的一个名为埃尔默洛(Ermelo)的基础行政区的一部分。

(三)市(镇)合并

20世纪60年代以后，为改善地方政府官僚主义作风，提高地方政府施政能力，低地三国鼓励规模过小的基础行政区——市(镇)——进行合并。合并后的基础行政区，通常包括一个主要的市、镇、村和若干周围村庄，成为一种城乡混合型的行政区。

1948年荷兰本土有市(镇，gemeenten)1014个，经过合并1976年为840个，2001年剩504个，到2010年1月时再降至430个。另外2010年10月10日，原荷属安第列斯解散后，有3个小岛以特别市(Openbaar Lichaam，直译为公共机构)的形式并入荷兰本土。

阿姆斯特丹(Amsterdam)、鹿特丹(Rotterdam)和海牙(’s-Gravenhage^[2])是荷兰人口最多的3个市。其中阿姆斯特丹和鹿特丹两市因人口众多各分为15个区(Deelgemeenten)，每区有区长(deelgemeentevoorzitter)、区参事(deelgemeentewethouder)和民选的区议会(deelgemeenteraad)，具有地方政府的性质。

比利时在1830年获得独立。1839年勘定边界时，124个市(镇)划入荷兰，119个成为卢森堡大公国，此时比利时共有市(镇)2,508个。到1961年增加到2,663个。

1961年，比利时通过合并法，决定对基础行政区进行合并。被合并市(镇)的行政在10年内由一个行政部门托管，可以根据财政、地理、方言、经济、社会或文化等因素进行合并。此后10年有约300个市(镇)被合并掉。1977年进一步的合并法案实施，是年基础行政区从2,359个骤减至596个。

但此后唯一实际发生的合并是1983年原安特卫普等8个市(镇)合并为新的安特卫普市，成为比利时最大的基础地方政府，同时合并前的8个市(镇)也成为安特卫普市的区(Deelgemeenten)，初期8个区仅拥有咨询功能，2001年1月1日后重新拥有了行政功能。另布鲁塞尔首都大区的19个市(镇)，曾有合并的计划，但至今未能实现，这可能跟首都大区使用双语有关。

卢森堡方面，1978年以来相继撤销了15个市(镇)。

表6.9　荷兰和比利时主要的市一览表

注：比利时的人口为2008年1月1日登记值，荷兰为2010年1月1日登记值。面积单位：平方公里。

五、北欧国家的市制

北欧五国(丹麦、挪威、瑞典、芬兰和冰岛)的地方行政区划设置具有较高相似性，尽管在翻译成中文时，译名有所差异。如同低地三国一样，北欧国家也取消了城乡分治。

目前，除小国冰岛外，其他实行两级或多级体系。从公共服务提供上讲，基础地方政府在北欧国家生活中扮演的角色非常重要，如芬兰基础地方政府提供一半的公共服务。基础行政区的冰岛语为，芬兰语为Kunta，丹麦语、挪威语为Kommune，瑞典语为Kommun，无城乡的区别，本处的中文名统称为市(镇)。

表6.10　北欧五国行政区划比较表

注：丹麦不包括法罗群岛和格陵兰，挪威不包括斯瓦尔巴群岛等。

(一)高级行政区的近期调整

传统上，北欧5国的行政区划为“省(或郡、区)——市(镇)”两级体系。自上世纪90年代开始，各国关于对省级行政区的调整的讨论甚为热烈，并开始实施。

1992年以后，小国冰岛首先取消23个传统上的郡()。国家直接管辖79个市(镇)，79个基础地方政府也就成了地方最高自治单位，负责学务、交通和区域规划等地方自治事务。

1997年，芬兰对源于1634年瑞典时期的省()体制进行调整，旧12省缩减为6个。但省政府非民选产生，而是由中央指派。省下分为20个区(Maakunta/Landskap)，进一步分为分区(Seutukunta/ Ekonomisk Region)。2010年芬兰实现民选产生各区首长，至此20个区全面取代省，而成为最高地方自治政府。

丹麦于2007年1月1日进行地方政府重组，取消1970年以来的14个郡(Amter)和哥本哈根()、腓特列斯贝(Frederiksberg)2个郡级市(Amtskommune)，合并为5个地区(Region)。另外，法罗群岛()和格陵兰()为丹麦的海外自治省，1948年和1979年先后实行内部自治。

挪威和瑞典则对未来高级行政区是否和如何合并进行广泛的讨论。

挪威目前分为19个郡(Fylk，包括首都奥斯陆市)，自1919年以来长期保持稳定，除了1972年郡级市卑尔根并入霍达兰郡。目前各郡的人口中位数为22.4万(西福尔郡)。曾有提议将19个郡在2010年左右合并为5～9个省，但已被放弃。

瑞典现分为21个省()，各省人口普遍在20～30万之间。此前在1997年和1999年曾分别有一起省合并案。目前有讨论合并为9个大省的可能性，如被采纳将可能在2015年左右实施。

(二)基础行政区和1960年以后的城乡合并

由于高度城市化，都市型地方政府(类似我国的镇)和农村型地方政府(类似我国的乡)的区别已很小。20世纪中期以后，为推进城乡联合发展并有效提供公共服务，降低行政成本，北欧各国普遍进行了基础行政区合并，导致大多数基础地方政府普遍兼管城乡。类似我国80年代末90年代初的撤区扩镇并乡后实行镇领导村。

冰岛从18世纪以后还相继成立了24个独立市()。1980年后，城镇地区的独立市与乡村地区的村镇已经没有了什么区别。市(镇)的数量从1950年的229个，经过多次合并减少到2006年的79个。不过由于冰岛人口密度稀疏，除首都雷克雅未克(Reykjavík，占全国总人口的1/3强)外的78个市(镇)人口都在3万以下，最小的仅48人，随着城市化进程的进一步发展，这个差异的倍数几乎每年增加100。

丹麦在2007年1月1日进行大规模的市(镇)合并，数量从原来270个减至98个(不含法罗群岛和格陵兰)，市(镇)人口中位数达到43,245(按照2006年1月1日登记人口重新计算)，位列欧洲前茅。且除6个地理上独立的海岛市外，各市人口都在2万以上。作为这场大合并的预演，2003年1月1日，博恩霍尔姆岛(Bornholm)上的博恩霍尔姆郡与所辖的伦讷()等5个市(镇)悉数撤销，整合成一个广域市(Regionskommune)，一岛一市，面积588.15平方公里，人口43,245。

挪威的市(镇)传统上分为都市型市镇(Bykommune)和乡村型市镇(Herredskommune)两种。早在1960～1965年间，挪威市(镇)基础地方政府进行大合并，建立城乡一体化的管理。到1992年，两者之间的差异更由是年颁行的地方政府法取消。市(镇)的数量从1930年的747个减少到2006年1月1日的431个，人口中位数4,439(2008年1月1日)。首都奥斯陆是一个特殊的郡市合一的行政体，相当于直辖市。

瑞典情况有所不同，在1960年以前的市(镇)基础行政区分为城乡两种形态，市(Stad)设立在城市化地区，但随后的城乡合并取消了这个差异。由于合并后瑞典的市(镇)的规模较大，所以半个世纪来反而析设了一些新的市(镇)。新市(镇)的设立由瑞典中央政府批准，并且至少应该有2000居民。2003年起瑞典的市(镇)数量为290个。依信义宗传统，市(镇)下分为2512个(2000年)堂区()，今天仍在选举和人口普查时发挥着作用。市(镇)的主要职能包括幼儿教育、中小学、社会服务、长者服务、残障人士支援服务、健康和环境问题、紧急事件服务(但不包括警政，该事物属于中央政府)、城市规划、废弃物和污水处理等。

1960年以后芬兰的市(镇)基础行政区也持续进行合并，以利于公共服务提供。1977年以前，基础行政区分为市(Kaupunki/Stad)、镇(Kauppala/)和村(Maalaiskunta/ Landskommun)三种。1977年，镇体制取消并全部改为市。1995年以后又将市和村一概统称为基础行政区(Kunta/Kommun)，即市(镇)。截至2005年底，芬兰市(镇)的人口中位数为4,951。目前415个基础行政区中，有113个曾被授予过市的称号。

(三)统计上的城镇

北欧各国在历史上是实行城乡分治的，基础行政区分为城市形态(或可称为市)和乡村形态(或可称为乡)两种。前面已说过，在1960年以后，各国相继推动进行基础行政区的合并工作，新成立的市(镇)普遍成为城乡混合形态的地方政府。

但是历史上的“市”则在地理和统计上沿用下来，成为法定意义上的“城市”——或者说是“城区”。

“城区”——作为一种人类居住方式，和市(镇)——作为基础行政区——是两个不同的涵义。一个作为基础行政区的市(镇)内可以有一个“城区”，也可以有多个，或者几个市(镇)共同组成一个“城区”。如丹麦的腓特列斯贝市(Frederiksberg)，2007年前曾经为丹麦的两个郡级市之一(另一个为首都哥本哈根市)，面积8.77平方公里，人口91,855，但腓特列斯贝市完全为哥本哈根市所包围，在“城区”的划分上，它是作为哥本哈根的一部分。

各国指定为城市的居民点的要件有所不同。

1.丹麦

在丹麦，城区(By)的定义是一个连续的建成区，市内房屋之间的最大距离不得超过200米，遇公共场所或墓地等设施则可以跳过。一个居民点想拥有“城区”的称号，其人口还应该超过200人。

2.挪威

在挪威，城区(By)称号也授予那些人口密集的居民点，相当于我国的城市建成区。大型城区可以包括几个市(镇)基础地方政府，如阿克什胡斯郡的拜鲁姆市()，虽然市(镇)人口超过10万，但因和首都奥斯陆市处于同一“城区”，所以并没有被单独授予“By”称号，而是作为奥斯陆城区的一部分。

1996年以前，成为城区需由挪威地方政府与区域发展部授予。但1997年以后，只要市内拥有一个人口超过5000的居民点，该市议会就可以自行宣布该居民点成为By，并在形式上由国家承认，也不再拥有特别的地方行政职能。目前正式授予的城区(By)有100个左右。

首都奥斯陆市虽然在城区人口规模上远不及斯德哥尔摩、哥本哈根和赫尔辛基，不过却是目前北欧唯一的直辖市(如果不考虑冰岛的情况)。第二大城市卑尔根在1973年前也曾经为郡级的直辖市，后并入霍达兰郡并为该郡首府所在地。

3.瑞典

在瑞典，在统计上界定的“城区()”，是指住宅间距不超过50米的连续建成区。最大的斯德哥尔摩城区，涉及斯德哥尔摩市(1968年1月取消直辖市，并入斯德哥尔摩省)等11个市(镇)的建成区，是北欧第一大城市。包括郊区在内的大斯德哥尔摩都市区的范围则比这大得多，2005年以后，斯德哥尔摩省的区域被视为大斯德哥尔摩都市区的范围，面积6519平方公里，人口195万。

4.芬兰

芬兰的基础行政区在1977年以前分为市(Kaupunki/Stad)、镇(Kauppala/)和村(Maalaiskunta/Landskommun)。1977年，镇体制取消并全部改为市。1995年以后又将市和村一概统称为基础行政区(Kunta/Kommun)。目前415个基础行政区中，有113个曾被授予过市称号。

由于城市扩展，一些历史上独立的“市”可能已经建成区相连，成为一个更大的城区。如与首都赫尔辛基市处于同一城区的埃斯波市(Espoo/Esbo)和万塔市(Vantaa/Vanda)，人口分别达到23.5万和18.9万，并分别于1972年和1974年被授予“市”的地位，但目前均被统计为赫尔辛基“城区”的一部分。

这里列的是北欧所有城区人口在30万以上的城市。

表6.11　北欧五国主要的市一览表

注：“城市名”前加*的为首都。面积单位：平方公里。城区人口除斯德哥尔摩为2005年底的数据外，其余统计时间均与市人口相同。

【注释】

[1]自由汉萨市是一个历史遗留的名称，今天更多是一种身份的象征，表示该市是曾经的汉萨同盟的成员，当地的市民和商人在中世纪已经从教会手里取得了城市自治权。目前名字中还保留自由汉萨市头衔的自由市，除汉堡和不来梅外还有吕贝克、罗斯托克、施特拉尔松德和维斯马。

[2]Den Haag