世界各国市制比较研究：中央直辖市的规模效果

第四章　东盟国家的市制

东盟各国的地方行政区划体系并不一致，这里考虑东盟一体化进程的存在而合列一章。大体而言，儒家汉字文化圈的越南，其格局与我国和朝鲜、韩国相似性较高，菲律宾似乎糅合了西班牙、东亚和美国的特点，泰国、老挝、柬埔寨和缅甸可比性更高一点，马来西亚带有浓厚的英国痕迹与其他各国最为不同。

一、越南的市制

越南位于东南亚，北与广西壮族自治区和云南省接壤，与我国同属汉字文化圈。地方行政区划为“省——县——乡”三级，每级都实行城乡分治(参见图4.1)。一级行政区为58个省和5个中央直辖市。越南各级行政区设立人民议会(或译为人民评议会)为地方立法机构，人民委员会为地方行政机构，实行民主集中制。

图4.1　越南地方行政区划示意图

2001年越南开始对地方行政体制进行大规模改革。其目标包括完善法制，强化和明确公权力部门的权限，简化行政手续和增加透明度，向企业、社会团体和NGO放权，调整和缩小政府组织，地方分权，合理化公务员数量提高行政品质，工资改革，财政改革和行政现代化等。

2003年修订的《人民议会和人民委员会组织法》和《人民议会选举法》规定，各级人民议会(甚至越南国会)的代表由公民直选产生，省级人民议会代表45～75名，县级25～35名，镇社级15～25名。2008年10月，越南政府曾提议允许地方官员也由直选产生，但该方案为越南国会所否决。市镇设立和升格的标准也进行了规范。

越南历史上长期使用汉字，所以大多数越南地名都有对应的汉字书写。但也有不少地名用字并没有汉字渊源，无法找到对应的汉字。这些地名一部分来自法国统治时期的称呼，但更多是源自越南本地语言，尤其是西原地区(越南中南部少数民族聚居区)的地名，如多乐省、多农省等地的村镇，常常没有对应的汉字书写。

(一)市、镇的等级和类别

根据越南政府2001年10月5日通过的第72号政府令()，越南的建制市镇(，喃字：都市)分为6个类别，包括行政上的：

(1)中央直辖市(，城铺直属中央)；

(2)省辖市(，城铺属省)；

(3)县级市(，市社属省或市社属城铺直属中央)；

(4)镇(，市镇属县)。

简单来说，就是Thành ph(缩写为TP)、(缩写为TX)和(缩写为TT)，其中又分为中央直辖市和省辖市两种。

6个类别的划分则是依据城市的综合地位、基础设施、人口、非农业人口比重和人口密度5大指标。等级越高的类别，对城市的基础设施和其在全国或区域政治、经济、文化、科学技术、教育、旅游、服务、内外交通和国内外交流等方面的地位的要求越高。至于人口指标的下限可以用下表表示。

表4.1　越南各类都市基本指标对比表

地方政府对应的城市类别如下：

(1)中央直辖市对应为特别类或1类都市；

(2)省辖市对应为2类或3类都市(2005年后也出现1类都市)；

(3)省(或中央直辖市)辖镇对应为3类或4类都市；

(4)县辖镇对应为4类或5类都市。

(二)中央直辖市()

中央直辖市是越南等级最高的城市型地方政府，与省平行，是全国或区域的经济和文化中心。升格为直辖市需要有良好的基础设施条件和经济发展水平，并且人口众多，交通便利，且应有多家高等院校。目前共有5个中央直辖市，其市区(郡部)人口均在50万以上。首都河内市()和全国经济中心和最大的城市胡志明市()为特别都市，其他3处为1类都市。

1975年越南统一时，设河内市、胡志明市和海防市()3个中央直辖市。海防市为首都河内的外港。1997年，中部地区的中心城市岘港市()升格为中央直辖市。2004年，南部湄公河三角洲的中心城市芹苴市()也升格为中央直辖市。

2008年8月河内直辖市辖区范围扩张，吸收原河西省的全部、永福省的迷灵县以及和平省梁山县的4个社后，辖区面积由900多激增至超过3000平方公里，总人口也超过600万，共包括29个郡县镇，成为仅次于胡志明直辖市的人口第二多的省级行政区。

在直辖市内部，其市区部分编为若干郡，郊区编为县。也可以管辖县级镇(TX)，但仅出现过两例。一例是海防直辖市原辖的涂山镇，其已于2007年改为涂山郡。第二例是河内直辖市山西镇。2008年河西省并入河内直辖市后，原河西省所辖的山西市由省辖市降为县级镇，原省会河东市则直接改为河东郡，成为河内市区的一部分。河东市和山西市均是在2007年由省属县级镇()升格为省辖市(，3类)的，因为法律没有规定“市管市”，所以山西市重新改为山西镇。这一点类似我国在重庆直辖市设立后不久就将原万州市、涪陵市等悉改为区。

表4.2　越南的直辖市一览表

(三)省辖市()

设立于那些人口较多的都市地区，目前共有50个省辖市。根据2001年的规定，新设省辖市都为3类市，也就是理论上人口都应该超过10万。但种种迹象表明，升格为省辖市的要件并不仅仅限于人口多寡，还跟城市的政治和经济地位有关。如奠边府市，升格时人口尚不足5万，但这里是越南抗法战争的决定性一役奠边府大捷的战斗地。

1975年以前北方设立的市除河内直辖市和海防直辖市外，有南定市()、荣市(Vinh)、太原市()和越池市(Viet Tri)4个省辖市。南方设立市的有西贡市(Sài Gòn)、顺化市()、岘港市、归仁市()、芽庄市(Nha Trang)、金兰市(Cam Ranh)、大叻市()、头顿市()、美荻市()、芹苴市和迪石市()共11个。

1975年南北统一后，北方体制保持不变，南方所有的市镇自治全部解散，进行行政区划重组。西贡市和嘉定省合并为胡志明直辖市，顺化市、岘港市、芽庄市、大叻市、美荻市和芹苴市改造为北方体制的省辖市。同时新设边和市，抗法战争期间大量北方难民逃难至此使这里人口大增。至此，越南共有河内、胡志明、海防3个直辖市和11个省辖市。

1986年，恢复设立归仁市。

1991年，恢复设立头顿市。

1994年，新设鸿基市(后更名为下龙市)、清化市(Thanh Hoá)。

1995年，新设邦美蜀市()。

1997年，新设海阳市()。

1999年，新设龙川市(Long Xuyên)、藩切市()、波来古市(Pleiku)、金瓯市(Cà Mau)。到2010年底止，1999年以前设立的市均已经升格为1类或2类都市，此后设立的市目前全部为3类都市。

2002年，新设谅山市()和安沛市(Yên Bái)。

2003年，新设奠边府市()。

2004年，新设太平市(Thái Bình)、洞海市()、老街市(Lào Cai)。

2005年，恢复迪石市()，新设绥和市(Tuy Hòa)、广义市()和北江市()。

2006年，新设三岐市()、北宁市()、和平市(Hoà Bình)和永安市()。

2007年，新设藩朗——塔占市(Phan Rang -Tháp Chàm)、高朗市()、朔庄市()、宁平市(Ninh Bình)、河静市()、河东市和山西市(后2市次年取消)。

2008年，新设会安市()、府里市()、山罗市()和芒街市(Móng Cái)。

2009年，新设兴安市()、昆嵩市(Kon Tum)、槟知市()、东河市()、永隆市()和新安市()。

2010年，新设保禄市()、茶荣市(Trà Vinh)、宣光市(Tuyên Quang)、薄寮市()、河江市(Hà Giang)和渭清市()。恢复金兰市。

截至2010年底越南共设有57个市(，含中央直辖市)，其中特别都市2个，1类都市9个，2类都市12个，3类都市37个。

2011年2月又新设汪秘市()。

2012年新增锦普市()、土龙木市()。

以前只有省级以上人民委员会驻地才有资格建制为市，2007年河西省的山西市成为第一个非省会的省辖市，不过次年因河西省裁入河内直辖市，省辖山西市又被降格为县级市。

成为非省会的省辖市，通常需要在经济和文化方面具有重要的地位，目前已有7例，即世界文化遗产会安市，与我国广西壮族自治区东兴市交界的越南最繁忙的口岸芒街市和同样位于广宁省的汪秘市，港口城市金兰市，以及南方的保禄市和新安市。

新设的省辖市都是3类市，但随着发展可以被提升等级。目前属于1类都市的省辖市有顺化市、荣市、芽庄市、大叻市、归仁市、邦美蜀市和太原市。

不过奇怪的是，根据前述规定最有资格升级为1类市的当属边和市。边和市是越南南部的重要工业中心，2009年普查人口78.4万，其中城区人口65万，仅次于5大直辖市，远高于第7大城市顺化(城区人口30万)。但不知是因为离胡志明市太近，还是因为人均财政收入不高等原因，该市似乎成了万年2类市。边和市的人均财政收入不及芽庄、大叻、归仁、邦美蜀等南方其他1类都市的一半，更是远远低于波来古市、下龙市和头顿市等其他2类都市。

(四)县级市()

县级市()设立于省内的其他市镇化地区，与县平行，隶属于省。其规模和行政地位均低于省辖市()。通常是一个较大的镇，人口较为集中，以小型工商业和服务业就业人口为主。有些中文资料也翻译为“镇”或“县级镇”。

对应的越南的都市等级为3级都市或4级都市，按4级都市的最低人口限度而言应是5万。不过仍有近10个县级市的人口不足5万。

近年来，由于越南革新开放后城市化进程的加快，增加了一些TX，并有不少TX升格为TP。县级市的设立也考虑了区域平衡，如在西北部、西原等人口稀疏的地区新设的镇常常人口不多，但在湄公河三角洲等地就不一样。比如2009年新设的安江省新洲市()，人口18.4万，一设立就成为仅次于土龙木市的当时人口第二大县级市。而目前人口最多的两个县级市则是2011年初新设立的顺安市()和迤安市()，他们都位于平阳省，和该省省会土龙木市一样，都属于大胡志明市都市区的组成部分。2005年嘉义市()设立后，所有的省会都拥有县级市()以上资格，虽然嘉义的人口远不到5万。

截至2011年1月，共有44个县级市。其中包括8座省会，即土龙木市、西宁市()、同帅市()、嘉义市、北干市、高平市()和莱州市。另外朱笃市()和沙沥市()等，也历史悠久，人口较多。按照越南目前每年新设市数量越来越多的趋势，相信不久也会升格为市。

这里面值得一提的是河内直辖市下属的山西市。河内直辖市的山西市原属河西省，2007年地位由省属县级市()升格为省辖市()。成为越南第一个非省会的TP。但在2008年河西省撤销整体并入河内直辖市后，山西市的地位又恢复为县级市()，从而避免出现作为上级政府的河内，与下级政府的山西，同时都是的情形。现在，山西市是唯一属于直辖市的县级市。历史上，海防直辖市也曾经管辖过一个县级市，即涂山市，目前已经改制为涂山郡。

区、省辖市和县级市的城内分为若干坊()，城外分为乡()。

二、菲律宾的市制

菲律宾共和国是东南亚群岛国家。1898年结束西班牙300年殖民统治，后又为美国和日本相继占领，直到1946年恢复独立。西班牙和美国都对这个国家有较深的影响，圣胡安市、圣何塞市、加的斯市这些市名都充斥着西班牙的烙印，而夏都碧瑶市更是直接由美国人创建。

地方行政区划体系的序列，除国家首都大区不设省外，为“大区——省——市或镇——村”4级。现有17个大区(Rehiyon/Region)，大区下分为81个省(Lalawigan/Province)。多数政府机关只设立驻大区的办公室，而非每省皆设。大区本身并非地方自治政府，除棉兰老穆斯林自治区(Autonomous Region in Muslim Mindanao)以外，棉兰老穆斯林自治区是南方穆斯林各民族的自治地方，设立有民选的大区议会和大区主席。位于吕宋岛北部内陆地区的科迪勒拉行政区(Cordillera Administrative Region)的主体居民是山地诸原住民族群，不过针对是否成立自治区的两次当地公民投票均告失败。

(一)市的设立标准

国家首都大区和各省下分为市(Lungsod/City)和镇(Bayan/Municipality)，市和镇下分为村(Barangay，或译为社区)。市镇为基础地方自治体。根据菲律宾共和国2001年通过的第9009号法案，市设立的要件包括：

1.由财政部确认的最近两年的本地生产总值至少达到1亿菲律宾比索(以2000年不变价格计算，约合人民币1500万元)；

2.人口达到15万以上(国家统计局确认)，或不含飞地在内的土地面积达到100平方公里以上(菲律宾国土管理局确认)。

通常关于市设立的特许法案在发布之日或至少半年之内即实施，仅有为数不多的延至数年以后实施，或干脆未予实施。造成这种情况发生的主要原因是当地居民在对法案进行公投时进行了否决。

如国家首都区的塔吉格市(Taguig)，该地早在1998年2月11日就通过8487号共和国法案升格为市，但因为是年4月举行的当地公民投票中反对升格法案，而延至2004年12月8日才正式设市。又如第Ⅱ大区伊莎贝拉省的伊拉甘镇(Ilagan)，也是在1998年被批准升格为市，但在次年的公民投票中，本地居民否决了这项升格案，并且伊拉甘镇至今没有升格为市。

至于在动议阶段公民即投票反对升格的个案则更多，如4～A大区甲米地省的达斯马里尼亚斯()曾经在1997年和2000年两次提议升格为市，但两次都被镇民以压倒性多数而否决。直到2008年，镇民的态度才发生了重大变化，终于在2010年2月正式升格为市。升格时的达斯马里尼亚斯人口早已超过50万，此前长期是菲律宾人口第一大镇。甲米地省另有一巴科奥尔镇(Bacoor)，现人口也接近50万，是目前全菲律宾的人口第一大镇，暂尚未升格为市。

市一旦设立以后，就鲜有市特许权被废除的。但在2008年，菲律宾最高法院宣布废除16个市(均为2007年批准设立)，因为他们不符合9009号法案的规定。到2009年10月，在多方努力下，菲律宾政府又恢复了这16个市的资格，其理由是这几个镇在9009号法案出台前，已经达到了原来的法律所规定的设市条件，所以他们通过共同游说终于促成最高法院追溯至1991年的地方政府法。

截至2011年6月，菲律宾共有建制市138个。

(二)市的分类和分等

1991年以前，菲律宾所有的市是“特许市”(Chartered cities)，运作独立于省，实际上等同于中央直辖市。1991年地方政府法出台后，将市分为三类。

第一类为独立市，直译为“高城镇化市(Highly Urbanized City)”，脱离于省实行自治。其人口应在20万以上，并且最近一年收入超过5000万比索(以1991年不变价格计算)。目前共有34个，其中16个位于马尼拉国家首都大区。

由于国家首都大区下没有省的建制，所以该大区下所有的16个市(另有1镇)无论人口和收入多寡，自然就成了独立市，包括2007年设立的人口12.5万的圣胡安市(San Juan)，因其无省可属。这16个市是马尼拉市(Manila)、奎松城市(Quezon City)、卡洛奥坎市(Caloocan)、巴石市(Pasig)、瓦伦苏拉市(Valenzuela)、拉斯皮尼亚斯市()、塔吉格市(Tagig)、帕拉尼亚克市()、马卡迪市(Makati)、马里基纳市(Marikina)、蒙廷卢帕市(Muntinglupa)、帕赛市(Pasay)、马拉翁市(Malabon)、曼达卢永市(Mandaluyong)、纳沃塔斯市(Navotas)、圣胡安德尔蒙特市(San Juan del Monte)。

其他18个独立市位于国家首都大区以外，他们是：

科迪勒拉行政区的碧瑶市(Baguio，大区中心)，第三大区(中央吕宋大区)的安赫莱斯市(Angeles)、奥隆阿波市(Olongapo)，第四A大区(甲拉巴松大区)的安蒂波罗市(Antipolo)、卢塞纳市(Lucena)，第四B大区(民马罗巴大区)的公主港市(Puerto Princesa)，第六大区(西米沙鄢大区)的伊洛伊洛市(Iloilo City，大区中心)、巴科洛德市(Bacolod)，第七大区(中米沙鄢大区)的宿务市(Cebu City，大区中心)、曼达韦市(Mandaue)、拉普拉普市(Lapu-Lapu)，第八大区(东米沙鄢大区)的塔克洛班市(Tacloban，大区中心，2008年升格)，第九大区(三宝颜大区)的三宝颜市(Zamboanga City)，第十大区(北棉兰老大区)的卡加延德奥罗市(Cagayan de Oro，大区中心)、伊利甘市(Iligan)，第十一大区(达沃大区)的达沃市(Davao City，大区中心)，第十二大区(中棉兰老大区^[1])的桑托斯将军城市(General Santos)，第十三大区(卡拉加大区)的武端市(Butuan，大区中心)。

第二类为准独立市，直译为“独立组成市(Independent Component City)”。被认为是省的组成部分，但市民不参与省的选举，实际上也是独立于省之外。目前共有5个，即第一大区的达古潘市(Dagupan)、第二大区的圣地亚哥市(Santiago)、第五大区的那牙市(Naga)、第八大区的奥尔莫克市(Ormoc)和第十二大区的哥打巴托市(Cotabato City)。其中哥打巴托市较为特殊，它在地理上属于棉兰老穆斯林自治区(Autonomous Region in Muslim Mindanao)的马京达瑙省，又是该自治区的首府，但市本身在行政上却是属于第十二大区，成了十二大区的飞地。由3类市升格为2类市是由国会颁布一个宪章修正案，禁止该市市民参与省级选举。到目前为止，没有一个市循这条途径升格。

上述两类市都对省保持相当的独立性，合称为独立市(Independent City)。考虑到中文的习惯和便于理解，本处将第一类市直接意译为“独立市”，而将第二类5个市意译为“准独立市”。

我不太确认的是，准独立市(Independent Component City)的出现，是否跟该大区没有独立市(Highly Urbanized City)有关。因为现存的5个准独立市所属的大区中，第一、第二、第五3个大区正是目前没有独立市，而第八大区在2008年以前也没有独立市。至于第十二大区的哥打巴托市，实际上是该大区位于棉兰老穆斯林自治区境内的一块飞地，而棉兰老穆斯林自治区恰也没有独立市。

除以上两者之外的其他为第三类市，即“非独立市”，直译为“组成市(Component City)”，完全是省的组成部分，也就是一般的非独立市。理论上独立市可以被降格为非独立市，但要同时修改市的宪章(主要涉及到选举)和地方政府代码，实际上很难出现。1998年曾经颁布第8528号法案，将圣地亚哥市由准独立市改为常规的非独立市。不过这项法案在次年为最高法院所裁定为违宪，理由是市的分合置废等变更均需经过全民公决予以确认，但8528号法案缺乏公决基础^[2]。有报道称，宿务市的一些政治人物希望能重新回归宿务省管辖，以便他们可以投票反对宿务省。^[3]

另外，根据过去3年的平均年收入，菲律宾也将各市分为若干个收入等级，2008年7月29日起实行的等级分类标准如下：^[4]

1等为4亿菲律宾比索(约合人民币6000万)以上；

2等为3.2亿比索(约合人民币4800万)以上，不足4亿比索；

3等为2.4亿比索(约合人民币3600万)以上，不足3.2亿比索；

4等为1.6亿(约合人民币2400万)比索以上，不足2.4亿比索；

5等为8000万比索(约合人民币1200万)以上，不足1.2亿比索；

6等为8000万比索不足。

人口最多的奎松城市和首都马尼拉市则为特别等。

菲律宾首都地区的人口聚集度非常高。包括奎松城市、马尼拉市等建成区相连各市在内的面积636平方公里的国家首都大区(NCR-National Capital Region)拥有人口11，566，732(2007年普查)，占全国人口的13%，坐拥奎松城(Quezon City)^[5]、马尼拉(Manila)和卡洛奥坎(Caloocan)3座百万人口的市。达沃市是大马尼拉以外人口最多的市，虽达136.3万，但也不及大马尼拉的1/7。国家首都大区以外，其他人口在50～100万之间的还有宿务市(Cebu City)、三宝颜市(Zamboanga City)、安蒂波罗市(Antipolo)、卡加延德奥罗市(Cagayan de Oro)和桑托斯将军城市(General Santos)等。面积方面，以公主港市2540平方公里和达沃市2444平方公里为最大。

(三)市的沿革

菲律宾近代市制的建立是在美国人统治时期，马尼拉和碧瑶(Baguio)相继在1901年和1909年设市，两市分别是菲律宾的首都和夏都，今天也仍是。

菲律宾自治领(1935～1946，相当于今天波多黎各的地位)期间新设了10个市。1936年宿务、三宝颜、达沃三市成立，这三市到今天也还是大马尼拉都会圈以外最大的三座城市。1937年伊洛伊洛市设立。1938年塔加伊泰市和巴科洛德市设立。1939年奎松城市设立。1940年圣巴勃罗市、甲米地市和马拉维市设立。在日本短暂的占领期间，市制无暇顾及。

1946年美国允许菲律宾独立后，恢复设市工作。1947年设立达古潘市、利巴市、帕赛市和奥尔莫克市。1948年设立杜马格特市、那牙市(南甘马粦省)、奥三棉示市、甲描育市和卡巴洛甘市。1950年设立卡加延德奥罗市、武端市、伊利甘市和甲万那端市。1951年设立罗哈斯市。1952年设立塔克洛班市。1956年设立特雷塞马蒂雷斯市。1957年设立锡莱市。1959年设立黎牙实比市、哥打巴托市。1960年设立圣卡洛斯市(西内格罗斯省)、托莱多市、欣奥奥格市。1961年设立达瑙市、卢塞纳市、拉普拉普市、坎拉翁市。1962年设立卡洛奥坎市。1963年设立达皮丹市。1964年设立安赫莱斯市。1965年设立帕拉延市。1966年设立拉瓦格市、圣卡洛斯市(班诗楠省)、巴戈市、拉卡洛塔市、奥隆阿波市、塔比拉兰市。1967年设立加的斯市、坦古市。1968年设立桑托斯将军城市、伊里加市、拜斯市。1969年设立八打雁市、帕加迪安市、曼达韦市、公主港市、圣何塞市。1970年设立第波罗市、奥罗基耶塔市、苏里高市。至此有61个市。

从1971年至1993年长达22年时间内，菲律宾没有新增过一个市。由于家族统治垄断菲律宾的政治和经济生活，菲律宾从20世纪60年代开始就从仅次于日本的亚洲第二迅速下滑，马科斯任内更是腐败横行。动荡糟糕的政治和经济大环境，市镇地方自治也无人问津。

1987年，菲律宾通过新宪法，规定所有地方政府法律地位的改变，均需通过地方公民投票表决。所以，这也才会出现前面提到的因市民反对而未能设市的情况出现。1991年，菲律宾通过地方政府法，规定新设市的本地生产总值必须达到2000万比索(约合人民币300万)以上。

1994年设立曼达卢永市、圣地亚哥市。1995年设立巴石市、马卡迪市、蒙廷卢帕市。1996年设立萨加伊市、马里基纳市。1997年设立拉斯皮尼亚斯市、卡班卡兰市。1998年设立萨马尔市、塔古姆市、帕希市、圣费尔南多市(拉乌尼翁省)、塔里萨伊市、维多利亚市、卡拉潘市、乌尔达内塔市、帕拉尼亚克市、马来巴来市、基达帕万市、安蒂波罗市、打拉市、瓦伦苏拉市。1999年设立土格加劳市。2000年设立马阿辛市、迪戈斯市、圣何塞德芒特市、达古龙市、比斯利格市、马斯巴特市、科罗纳达尔市、穆尼奥斯市、索索贡市、巴亚万市、巴朗牙市、巴伦西亚市、塔里萨伊市。2001年设立美岸(维甘)市、圣费尔南多市(邦板牙省)、塔纳万市、里高市、塔瓦科市、坎东市、阿拉米诺斯市、卡瓦延市、帕纳博市、埃斯卡兰特市、希马麦兰市、锡帕莱市、坦哈伊市、马拉翁市、卡兰巴市、伊莎贝拉市、加潘市。至此有114个市。

随着社会经济的发展，2000万比索的规定越显过低。2000年和2001年设立的市中，有半数以上在2000年的人口普查中不足10万，如第一大区的美岸(维甘)市仅4.5万，坎东市5万。遂在2001年修改了新的设市标准，本地生产总值的要件提高到1亿比索，并在次年开始实施。

这项改革使得此后每年新设的市数量，相比2000年和2001年大为减少，平均每年仅增设约1个市。2002年设立马洛洛斯市。2004年设立圣罗莎市、塔吉格市。2006年设立梅卡瓦延市。2007年设立圣胡安市、纳沃塔斯市。2009年设立达斯马里尼亚斯市、2010年设立比南市。

另外，2007年设立，2008年因不够设市资格被废除，2009年又恢复的16个市是巴塔克市、塔亚巴斯市、吉胡尔岸市、卡尔卡尔市、那牙市(宿务省)、博戈市、拜拜市、博龙岸市、卡巴洛甘市、萨尔瓦多市、马蒂市、拜乌干市、丹达市、塔布克市、拉米坦市和卡巴巴来市。他们中人口最多的马蒂市也才刚过10万，但无疑他们都符合1991年的设市标准。截至2011年6月共有138个市。

表4.3列举的是菲律宾2007年人口普查时，总人口超过50万的市。

表4.3　菲律宾主要的市一览表

续表

注：人口为2007年普查值，面积单位为平方公里。NCR指国家首都大区(National Capital Region)，CAR指科迪勒拉行政区(Cordillera Administrative Region)。关于城乡划分的资料来源自菲律宾国家统计协调委员会(网站：http://www.nscb.gov.ph)。名前带*的为大区行政中心。

三、印度尼西亚的建制市

印度尼西亚共和国是世界上最大的群岛国家，面积192万平方公里，人口超过2亿，是仅次于我国、印度和美国的世界第四人口大国。目前行政区域划分为“省(Provinsi)——县(Kabupatan)和市(Kota)——区(Kecamatan)——村(Desa)和里(Kelurahan)”4级。

省一级地方政府目前有33个。其中5个省因其在政治、历史和文化上的特殊性，拥有特别的地位，即大雅加达首都特区、日惹特区、亚齐达鲁萨兰特区、巴布亚省和西伊里安省。

除大雅加达首都特区外，2004年二级行政区共有348个县和86个市，不时有所增加。县和市都是地方自治单位，其中县的自治权限通常比市更广泛点。县市首长和议员由民选产生，5年一选。

县、市下分为若干区(Kecamatan，巴布亚称Distrik，相当于我国的乡镇)，随后是村(Desa)和里(Kelurahan，相当于我国居民委员会)。2004年时全国共有5263个区，62806个村和7113个里。

原则上，县市担当的事务涵盖除外交、国防治安、司法、金融、宗教以外的所有领域，也就是说它实际拥有的地方自治权限比省还多。主要包括公共事业、卫生保健、教育文化、农业、运输和通信、工商业、投资、环境、土地、协同组合、劳动等。根据新的地方自治法，又新增消防、清扫、公园、都市计划等业务。

市的财政收入主要来自自主财源、国家平衡分配、融资借贷和其他。由县市政府课的税源为旅馆税、餐饮税、娱乐税、广告税、街灯税、C种资源采掘加工税、停车税。印尼资源丰富，与资源相关的税则在中央、省和县市之间进行分配。其中石油和天然气使用税主要为中央政府所有，中央政府分别收缴85%和70%，省和县、市则分别取得3%和12%，及6%和24%。森林和矿山的使用税，则采取中央、省、县市按20：16：64的比例分成。另外，县市留存部分，也并非全由资源所在县市全部所有，而是产出县市提32%，剩下的32%归省内其他县市。也就是资源税有一部分在省内各县市之间进行一次再分配。

1998年5月，在亚洲金融风暴对印尼经济产生巨大冲击和国内强烈的要求政治改革声浪的压力下，印尼总统苏哈托被迫下台。在苏哈托时代，地方政府85%的财政收入被要求上缴中央，加上雅加达政府长期忽视爪哇岛以外各省的发展，以致外省地方政府建设资金捉襟见肘，民生长期得不到改善。过度中央集权使中央与地方矛盾和分离主义加剧。因应上述问题，印尼新政府在1999年颁布新《地方自治法》(第22号法律)和《中央与地方财政均衡法》(第25号法律)，推进地方自治和权力下放。新法规定省和县市政府可以自行编制地方财政预算和决定行政管理事宜，省级财政上缴中央的比例也降到40%。

2001年1月1日，《地方自治法》正式实施，印尼进入地方自治的时代。印度尼西亚大刀阔斧的进行地方分权，其幅度之大为世界瞩目。当然分权的过程也带来了一些问题，最明显的是大量中央政府的职员随着分权的推进转入地方，使地方政府的人事费用大幅增加，带来地方财政负担加重。2005年以后，地方首长开始实行民选。

另外，大雅加达首都特区面积664平方公里，现有人口900多万，在东南亚仅次于大马尼拉国家首都区。雅加达分为5个行政市(雅加达中、雅加达北、雅加达南、雅加达西、雅加达东)和1个千岛行政县(离岛，仅12平方公里，1.8万人，2001年分雅加达北行政市设立)组成。与大马尼拉不同，大雅加达的地方政府是上强下弱，各行政市和县是大雅加达的下属机关，并不是地方自治单位，不进行地方选举。

印度尼西亚新设市建制的最低人口为5万。看起来，印尼新设的市除了与其人口规模和经济社会发展有关外，还跟其所处的地理位置有关。

在人口密集的爪哇等地，新设市的人口则可能高达三四十万(如2001年新设的西爪哇省芝马墟市)，甚至超过100万(如万丹省2008年新设的南唐格朗市)。2007年，中爪哇省的普禾格多(万由马士县驻地)升格为市案没有获得通过，而其人口当时已经超过20万。这是因为印度尼西亚的人口分布极不平衡，全国接近一半以上的人口都居住在面积不足全国7%的爪哇岛上的6个省区内。印尼此举可能是为了区域平衡。

印尼早期的市，可以追溯到荷兰统治时期。当时一些重要的城镇被提升为市(荷兰语：Stadsgemeente)，设市议会(Stadsgemeenteraad)和市长(Burgemeester/Walikota)。印尼独立以后，荷兰语的Stadsgemeente演变为印尼语的Kotamadya(Kota)。

包括大雅加达的5个行政市在内，截至2010年底，印尼共有98个建制市(见表4.4)。另外，有两个省的省会没有建市。一为西苏拉威西省的省会马穆朱，该省是2004年设立的印尼最年轻的省，西苏拉威西省也是印尼唯一一个没有设建制市的省。另一个为北马鲁古省的省会索菲菲，他在2010年正式成为北马鲁古省省会，是印尼最年轻的省会。索菲菲在行政上为蒂多雷群岛市的一个里。

印尼市、县的格局，比较类似我国1980年代以前的市县分治格局。绝大部分市的行政区域都只包括城区和近郊区。近年来，一些包括大量乡村区域的低密度市也常有出现，如苏布卢萨兰市、杜迈市、蒂多雷群岛市等面积均超过1000平方公里，不过他们大多位于本来就人口稀疏的爪哇以外各岛，不排除日后市县分治的可能性。

表4.4　印度尼西亚建制市一览表

续表

注：市名称前带*的为省会，名单中用“，”隔开前为1989年以前设立的市，因资料不全未及列出设市时间。

下表是印尼2010年人口普查时，所有人口超过50万的市名单。

表4.5　印度尼西亚主要的市表(www.xing528.com)

续表

注：大雅加达包括5个行政市。人口为2010年普查值，面积单位为平方公里。

四、泰国、老挝、柬埔寨和缅甸的市

泰国、柬埔寨、老挝和缅甸4国虽然目前社会制度相差较大，但历史渊源较深，在行政区划的设置上，除缅甸的邦和省外，4国具有较大可比性(见下表)。

表4.6　缅甸、泰国、老挝、柬埔寨行政区划序列比较表

续表

注：

(1)上表中将缅甸的省邦单列出来称为最高级，是基于：(a)方便4国进行比较，从规模上来看，缅甸的县，泰国的府、老挝的省和柬埔寨的省更接近；(b)缅甸的邦在理论上为联邦组成单位。

(2)缅甸镇区以上行政区的数量为2008年5月时，市镇乡村的数量为2001年12月31日时。其中原首都和最大城市仰光的体制有所不同，仰光市包括33个镇区。

(3)1989年万象首都市由万象省分设，分为9个县，其中5个为万象市的城区。

(4)柬埔寨的乡的数量，包括同级的分区的数量。行政区划数据为2009年1月时。

(一)泰国的市镇乡和地方自治

泰国一级地方行政区划分为府(Changwat)。目前分为76府和曼谷特别市，除曼谷市长由选举产生外，各府府尹由内政部任命。各府的行政驻地均与府同名，且除宋卡府(最大城市是合艾市)外，首府均为所在府的最大城市。

府下分为若干县(Amphoe)。2007年以前还有81个准县(King Amphoe)，设立于人口稀疏位置偏远，人民到县中心办事不便的地区。2007年5月，为了改善这些地区的行政，泰国将准县全部提升为县。目前泰国有县877个。府行政中心所在地的县称为首县(Amphoe Mueang)。北榄府的北榄县(首县)人口43.5万(2000年普查)，是泰国人口最多的县，最小的县只有约2000人。各县县长由内政部任命，是府尹的下级官员。县下进一步分为乡(Tambon，约7255个)，乡下为村(Muban，约7万个)。曼谷市下分50区(Khet)，并进一步分为分区(Khwaeng)。

泰国于1933年立法引入基础地方政府(Thesaban)，它设置于人口密度高的商业化的地区。与“府”不同的是，Thesaban是地方自治单位，设立地方议会和行政首长行使立法和行政权。1999年，由于原来的卫生区(Sanitary District)全部改为基础地方政府，导致其数量是年激增到1133个。

根据人口密度和收入状况，基础地方政府(Thesaban)又可分为市、镇、乡3种类型。市议会议员定额24名，镇议会18名，乡议会12名，均为直选产生，任期4年。行政首长则由议员互选产生。市和镇的行政接受府知事的指导和监督管理，乡行政接受县长的指导和监督管理。

基础地方政府(Thesaban)的业务主要集中在社会福利、医疗服务和教育等方面。因为财政能力不均，各地方的服务提供也有落差。一些规模小的地方政府，根本无力举办法律规定的如垃圾、污水处理等义务。

与大多数国家都不相同，泰国的基础地方政府的设置具有很强的独特性，并非一乡一政府。市、镇和乡地方政府(Thesaban)的辖区可以与地理划分上的乡(Tambon)不一致，既可以是乡内一部，也可以跨乡。凡是设立了市、镇或乡等基础地方政府(Thesaban)的区域，则统称为“自治区域”。

还有很多的乡(或乡的一部分)没有被任何基础地方政府(Thesaban)所覆盖，而是设立乡村管理委员会，是非民选的地方自治机关。这样的区域称为“非自治区域”。

以泰北中心清迈府为例，其分为24县(Amphoe)，204乡(Tambon)和1915村(Muban)。清迈县是首县(Amphoe Mueang)，面积152.4平方公里，人口248,479(2000年人口普查值)，分为16个乡，并进一步分为77个村。

其中清迈市(Thesaban Nakhon Chiang Mai)的范围包括7个乡(Si Phum、Phra Sing、Haiya、Chiang Moi、Chang Khlan、Wat Ket和Pa Tan)的全部和7个乡(Chang Phueak、Suthep、Pa Daet、Nong Hoi、Tha Sala、Nong Pa Khrang和Fa Ham)的部分。另有3个乡行政当局，Chang Phueak乡政府只覆盖同名乡的一部分(另一部分属于清迈市)，Mae Hia和Tha Sala两个乡政府则覆盖同名乡的全部。其它地区成立6个乡村管理委员会。清迈市和3个乡政府辖区，合称为“自治区域”，合计人口174,438，占全县的70.2%。其它地区则为“非自治区域”，合计人口74,041，占全县39.8%。

下图为清迈县行政区划示意图，图中每个格子表示一个Tambon，共计16个。双线区域表示自治区域。

图4.2　泰国清迈县行政区划示意图

(二)泰国的市镇设置标准、曼谷特别市和芭提亚自治市

前文已述，泰国的基础地方政府，包括市、镇和乡3种形态。其划分是依据人口总数、人口密度和财政收入等指标。

第一等级为市政府(Thesaban Nakhon)，升格为市的要件是人口满5万并且人口密度达到3,000人/平方公里，由泰王发布敕令批准。观诸各国关于设立市的标准中，泰国在人口密度方面的要求几乎是最严格的。因此，以泰国的人口数量来看，其建制市数量不多，面积不大且基本无乡村用地。

第二等级为镇政府(Thesaban Mueang)，府的首府，或拥有1万以上人口且人口密度超过3,000人/平方公里并且自治财源充裕足够应付业务，可以由国王发布敕令设立镇。截止2009年初共设立118个镇政府。

第三等级为乡政府(Thesaban Tambon)。设立要件是总收入达到500万泰铢，人口达到5000，人口密度达到1,500人/平方公里。只需获得住民同意，不需要敕令。截止2008年8月15日共设立1,456个乡政府。

1936年，泰国第一批设立了清迈市、曼谷市和吞武里市3个市，但此后半个多世纪未再有新的建制市出现。其中曼谷市和吞武里市在1972年取消，并入新设的曼谷特别市(详见下文)。

半个多世纪以后的1994年，泰国始重新设立市建制。

1994年设立那空是贪玛叻(洛坤)市；

1995年设立暖武里市、合艾市、呵叻(那空叻差是玛)市、乌隆(乌隆他尼)市、孔敬市、也拉市、那空沙旺(北榄坡)市等7市；

1999年设立乌汶(乌汶叻差他尼)市、彭世洛市、沙没巴干(北榄)市、佛统(那坤巴统)市、宋卡市(属宋卡府)、沙没沙空(龙仔厝)市、罗勇市、董里市、南邦市、大城(阿育他亚)市等10市；

2000年设立北革市；

2004年设立普吉市、清莱市；

2007年设立素叻他尼(万伦)市。

截至2007年，泰国共有23个地方政府获准设立市政府(Thesaban Nakhon)，且除泰南的商业和交通中心合艾市外，其他各市均为同名府驻地。从2010年开始，较多的非首府市才出现。2010年设立的湄索市(属达府)、林查班市(属春武里府)和Om Noi市没沙空(龙仔厝)府〗3个市，以及2011年初设立的兰实市(属巴吞他尼府)，均非府行政中心。其中林查班是泰国第一大海港和首都曼谷的外港。湄索毗连缅甸的克伦邦，由于缅甸政局不稳，这里生活着数万担心受缅甸军政府迫害的难民，由于达府面积广大，有以湄索为中心分设新府的规划。另外两市则是曼谷的卫星城。2012年色军(沙功那空)府的同名首府升格为市。

此外，曼谷特别市和芭提亚自治市拥有特别的地位。

作为泰国首都和最大城市，曼谷特别市是一个独特的行政单位，不属于任何府，它的市长由民选产生而不是如其它各府的府尹般由中央任命。该特别市于1972年由曼谷府和吞武里府合并而成，总面积1,569平方公里，人口6,355,144(2000年人口普查)^[6]。1985年《曼谷特别市行政组织法》颁布实施。在特别市成立前，也曾经存在曼谷市和吞武里市(均1936年设立)。曼谷特别市行政上分为50个区，续分为169个街区。大曼谷都市区包括曼谷特别市和沙没巴干(北榄)、暖武里、巴吞他尼、佛统(那坤巴统)和沙没沙空(龙仔厝)5府，总人口约1016万，面积7,761平方公里，是世界上最大的都市区之一。

芭提亚(Pattaya)位于春武里府的海滨，在1961年美军在此休闲度假后，这里逐渐发展成为东南亚热度极高的海滩度假胜地。1976年以后成为自治市，行政体制实行议会——经理制，1999年颁布《芭提亚特别行政组织法》。该市面积22.2平方公里，在册人口仅约10万，但如包括非当地居民，则总人口约在30～50万，每年游客超过400万。

(三)柬埔寨、缅甸和老挝的市

1.柬埔寨

1994年，柬埔寨通过新宪法，1998年实现民族和解，此后国家进入和平发展时期。2008～2009年地方行政区划进行重大调整。调整后的柬埔寨，实行“省——县——乡——村”四级制。

省级方面，目前分为23个省(Khet)和1个市(Krong)。2008年12月22日，西哈努克国王签署敕令，将除金边(Phnum Pénh)以外的其它3个中央直辖市，全部改制为省，并调整部分省的边界。改制前的原3个直辖市在柬埔寨政治和经济上具有特殊的地位。西哈努克市(Preah Sihanouk)是柬埔寨唯一的国际港。1993年升格的白马市(Kep)是著名的海滨旅游胜地，在经济上有独特的地位。2001年升格的拜林市(Pailin)是前红色高棉的要塞，今天这里仍旧居住着不少前红色高棉领导人。

县级方面，2008～2009年间进行了较大调整，正式实行县(Srǒk)市(Krong)分治和增设若干新的县。省会和其它重要城镇设立市，而郊区仍旧保持县制。此前除直辖市外，其他地方并没有实施市制，无论城乡一律称为县。至2009年1月，相继通过改制或新设，设立了26个市(县级)，其中23个是省会所在地，其它3个为苏翁市(红色高棉时期东部大区首府)、波贝市(柬泰边境城市)和巴域市(柬越边境城市)。县的数量增加到159个。首都金边直辖市分为8个区(Khan)，与县、市平级。

和平时期的柬埔寨重视地方政府发展，尤其是将城镇的地方自治视为地方可持续发展的一个关键要素。2002至2007年，欧盟曾支持两项城市项目以实现国家权力向暹粒(Siem Reab)和马德望(Batdambang)两个城市地方政府下放，促进当地自治的发展。暹粒和马德望是柬埔寨除金边外人口最多的两座城市。2008年3月人口普查时，暹粒市有人口23万，这里有吴哥窟和柬埔寨国王的行宫。

乡、村方面，2002年2月开始实行乡级选举。共有乡级行政区1621个，包括隶属于县位于农村地区的乡(Khum)和隶属于市、区位于城镇地区的分区(Sangkat)。乡以下分为若干个村(Phum)，村级选举自2006年开始实行。

在统计上的城乡分类方面，1998年普查时规定省会所在的县和直辖市为城镇，其它为乡村。2008年普查时不再使用这种纯粹根据政治地位的统计分类，而是规定被统计为城镇的地方，需满足以下条件：

(1)人口密度达到200人/平方公里；

(2)男性劳动力中，农业就业人口比例低于50%；

(3)总人口超过2000。

所以，特别市的区和街区，并非都被认定为城区。以首都金边市为例。行政上包括76个街区和685个村，总面积290平方公里，人口1,325,681(2008年3月普查)。但只有63个街区和566个村被统计为城区，另外的属于郊区。另金边的建成区已延伸至干丹省省会达克茂(Ta Khmau)。

2.缅甸

缅甸联邦于东南亚西北部，与我国云南省和西藏自治区交界。2005年11月首都自仰光内迁至彬马那(Pyinmana)并更名为内比都(Nay Pyi Taw)。行政区划分为“省(Taing)、邦(Pyi-neh)——县(Kayaing)——镇区(Townships)”三级。截至2010年中，缅甸共有7省，7邦，67县和330个镇区。7省是缅族主要聚居区，7邦为其它民族聚居地。

镇区以下的城市化地区建立市(镇)，市(镇)下分为区；农村地区为村，各村联合为乡。截止2001年底，全国共有市(镇)312处。其中仰光市范围跨越33个镇区，其它都是在镇区的中心部分设立市(镇)建制。

缅甸军政府宣布在2010年进行自1990年以后二十年来首次中央和地方选举，但选举的公正性受到普遍质疑，边境民族地区也有不少宣布抵制或其它形式消极对待选举。

仰光和曼德勒两大城市，拥有与其他地方不一样的体制。为扩大权力下放，1990年5月出台的第11/90号法令赋予了仰光城市发展委员会与其发展目标相当的权力。委员会的目标是把仰光建成一个国际化大城市。在仰光市政范围内，委员会被授予划分和重新划分区域的权力；由独立使用委员会资金开展工作的权力；制定、修改税法，征税和收税及结合发展要求制定税率的权力；可使用因出租房产、土地或其它发展方式而获得的外汇收入的权力。这个法令规定允许仰光城市发展委员会重组成为一个独立机构。按照7/90条款规定，委员会升级为部级，委员会主席(市长)为部长并任命一副部长。

由于缅甸长期对外封闭，信息相当缺乏。估计前首都兼仰光省省会仰光市的人口目前约400～500万，曼德勒省省会曼德勒市人口约100万。

3.老挝

老挝是东南亚唯一的内陆国家，与我国云南省接壤。行政区域划分为16个省(Khouèng)和1个首都市(Kamphèng Nakhon)。省下分为139个县(Muang)，再分为村(Baan)。

1989年万象(Vientiane)首都市由万象省分设，包括9个县，其中5个为万象市的城区。根据2005年普查，万象首都市总人口为698,318，其中5个城区之和约57万人。

五、马来西亚、新加坡、文莱的市制

马来西亚位于东南亚，总面积329,995平方公里，人口23,274,690(2000年7月5日普查)。包括13个州(Negeri)。其中11个州(西马)位于马来亚半岛，东马的沙巴州和沙捞越州位于加里曼丹岛北部。另外还有吉隆坡、布城和纳闽3个联邦直辖区(Wilayah Persekutuan)。首都吉隆坡(Kuala Lumpur)，目前联邦政府行政中心在布城(Putra Jaya)。国家元首从西马的柔佛、彭亨、雪兰莪、森美兰、霹雳、登嘉楼、吉兰丹、吉打和玻璃市9个州的世袭苏丹中轮流选举产生。各州下设立县(Daerah，吉兰丹州称Jajahan)，东马在州和县之间还存在省(Bahagian，沙巴州5个省，砂捞越州11个省)。2000年人口普查时，共有139个县。

(一)马来西亚地方政府的类型

在联邦和州以下，马来西亚政府系统中最低层级的地方政府称为Kerajaan Tempatan。其职能是征税、法规创制和商业许可证发放，以及基础设施建设和垃圾清运等。

在1976年以前，马来西亚的地方政府分为6种类型，即吉隆坡市政厅(Dewan Bandaraya Kuala Lumpur)、市议会(Majlis Perbandaran)、镇议会(Majlis Bandaran)、镇管理委员会(Lembaga Bandaran)、乡区议会(Majlis Daerah Luar Bandar)和地方议会(Majlis Tempatan)，合计共418处。此点与英国1973年以前的体系较为接近，请参考本书英国部分。

1976年，马来西亚对地方政府进行合并重组，也类似英国1974年的地方政府调整。调整后地方政府(Kerajaan Tempatan/ Local Government)的类型包括4种：

(1)市政局(Majlis Bandaraya/ City Council)，或市政厅(Dewan Bandaraya /City Hall)，是马来西亚真正意义上的市(Bandaraya)，相当于英国的特许市议会(City Council)；

(2)市议会(Majlis Perbandaran/ Municipal Council)，它有市(城市生活形态)之实而无市(Bandaraya)之名，相当于英国的自治市议会(Bourough Council)；

(3)县议会(Majlis Daerah/ District Council)，相当于英国的区议会(District Council)；

(4)地方政府(Pihak Berkuasa Tematan/ Modified Local Authority)^[7]，大致相当于设县市之前的过渡阶段。

截至2011年8月，马来西亚共有12个市政局(或市政厅)，39个市议会，98个县议会，5个地方政府(Pihak Berkuasa Tematan)，合计154个地方政府。

需要注意的是，马来西亚并非如我国一个县设立一个县人民政府。通常1个县的区域由一个地方政府(市政厅、市议会或县议会)管理，但不同的情况大量存在。一些人口多和面积大的县内可能会分设多个地方政府。如雪兰莪州八打灵县(全国人口最多县)，县内设立有莎阿南市政厅、八打灵再也市政厅和梳邦再也市议会3个地方政府，同时莎阿南市政厅的管辖范围还包括巴生县的一小部分区域。霹雳州的近打县、柔佛州的新山县、砂捞越州的古晋县，都设立有多个地方政府。

反过来，一个地方政府(Kerajaan Tempatan)也可以管理多个县。如槟城州共分为5个县，但是只设有2个地方政府，槟岛市政局管理岛上2个县，威省市政局管理大陆上3个县。又比如吉打州的亚罗士打市政厅，2009年，波各先那脱离哥打士打县(州首府亚罗士打所在)升格为县，但截至2011年中，波各先那县在行政上仍附属于亚罗士打市政厅。

县市下分为区(巫金，Mukim)。巫金下包括甘榜(Kampung，马来人的村庄)、新村和士展区，这是都是为行政方便设置的区划，并不是地方自治单位。

地方政府(地方议会)的议员目前均为委任产生，历史上曾一度实行民选。以最具代表性的乔治市(槟城)为例，1951年乔治市市议会举行马来西亚(当时尚处于英国殖民统治时期)首次民主选举，1965年乔治市市议会被指滥权(后经调查未证实贪污)，加上当时马印对抗的国际形势，马来西亚废除了地方政府选举。1976实行的地方政府法，更是明文规定取消地方选举，市议会必须被州政府通过委任方式推举。

2010年，槟榔屿州和雪兰莪州曾致函选举委员会，请求在该两州执行地方政府选举，但马来西亚首相和选举委员会均拒绝了该请求。马来西亚拒绝地方选举，主要原因是城市居民中非马来人居多，因此长期执政的代表马来人利益的政党巫统，担心一旦选举将有可能使马来人利益受损从而以各种理由予以拒绝。另一方面，其它的主要政党也因为害怕担上出卖马来人利益的罪名，而在推动地方选举方面只闻楼梯响，不见人下来。没有真正的选举结果下的地方政府(地方议会)，其议员名额也就被执政党拿来奖赏给一些本党的忠实党员。

(二)马来西亚的市政局

市政局(Majlis Bandaraya/ City Council)，或市政厅(Dewan Bandaraya/ City Hall)，是马来西亚真正意义上的市(Bandaraya)和等级最高的地方政府(Kerajaan Tempatan)类型。这一点可以参考英国的特许市(City)。

升格为市政局(市政厅)应有的条件是：

(1)必须是行政重区；

(2)拥有50万人口(2008年3月前标准为30万)；

(3)地方政府税收年逾1亿马来西亚令吉(约合2.13亿元人民币，2008年3月前为8千万令吉)；

(4)是商业贸易、工业和金融交易中心；

(5)具备学术和高等学府设施的条件；

(6)拥有多色彩文化历史，也是体育及休闲康乐设施活跃区；

(7)必须是继续拓展和发展的中心。^[8]

不过根据1976年的地方政府法会，每个州的首府即使不符合升格要件，也可通融处理。

另外，县议会(Majlis Daerah)申请升格为市议会(Majlis Perbandaran)，需要有10万人口，且每年税收规模超过1000万令吉(约合2130万元人民币)以及较完善的基础设施。批准市议会的设立属于州政府的权限。

目前除乔治市(槟城)外共有12个地方政府获得了市政局(或市政厅)的称号。其中吉隆坡市、古晋北市和哥打京那峇鲁(亚庇)市的地方政府是市政厅(Dewan Bandaraya)，其它的均为市政局(Majlis Bandaraya)。看起来像是为了突显吉隆坡、古晋(北)、哥打京那峇鲁(亚庇)分别是马来西亚三大组成部分，即马来亚、砂捞越和沙巴的中心城市一样。不过马来西亚华文的习惯有时和马来文并不完全对应，比如Majlis Bandaraya Ipoh，就总是被译成怡保市政厅。

表4.7　马来西亚各市政局(市政厅)简表

注：前带*的为州首府所在地。

自1972年以后，新成立的市政局的皇家特许权一般由马来西亚最高元首(Yang di-Pertuan Agong)授予，其中马六甲在2003年前先取得历史城市的称号。但是，怡保和新山(柔佛巴鲁)则由各自州的苏丹授予。

(三)槟岛市和其他未来可能升格的市政局

关于槟城州的槟岛目前地位到底是不是“市”，这个问题争议较大。大体情况是，槟岛地方政府于1957年1月1日获英王受颁城市特许状(City charter)，称为乔治市政局，是当时英属马来亚地方第二个获得城市特许状的地方政府(第一个为1951年授予的新加坡市)。

但是，1974年，乔治市政局与槟榔乡村议会合并，称为“槟岛市政局”，其管辖范围涵盖整个槟榔屿岛，即包括东北和西南2个县的范围。根据1976年的地方政府法，原乔治市的市政局地位已经丧失。只是合并后的地方政府的中文名习惯上沿用“市政局”的名号，但是并没有委任的市长，所以严格来说，槟岛已经没有了正式的市之名分。

2008年槟州选举后，槟州议会有意推进槟岛重获正式的市政局地位(若正式取得则将改称槟岛“市政厅”)。2009年，槟岛的人口约75万，稳定的收入超过2亿令吉，均达到升格为市的标准。现在的问题是槟岛选择何种方式升格，是整个岛升格，还是城乡分治单独升格，亦或其他形式。

森美兰首府芙蓉，则希望透过地方政府合并的方式来实现正式升格为市。现时，芙蓉县分设芙蓉市议会(Majlis Perbandaran Seremban)和汝来市议会(Majlis Perbandaran Nilai)2个地方政府。2008年，马来西亚住房和地方政府部批准芙蓉市在2009年9月9日升格为市政局，为实现此目标，森州政府同意两个市议会合并以达到升格为市政局的要件。不过截至2010年中，这个过程并没有实现。森州大臣拿督斯里莫哈末哈山指出，“无论以人口还是年收入，芙蓉及汝来市议会已经可以随时合拼成为市政局，不过在此之前，市议会应该提升各种服务素质及公共安全，只有在这样升格为市政局才有意义”^[9]，“尽管芙蓉市议会与汝来市议会已符合资格升格为市政局，唯州政府不会仓促进行，当局要确保基本建设及交通获得提升，尤其是先解决交通堵塞的问题”^[10]。

巴生是雪兰莪州皇城所在，市议会(Majlis Perbandaran Klang)本望在2008年8月8日升格为市政局，但因收入不平衡，财政赤字及交通系统欠妥善管理，许多道路缺乏规划，而失去了升格为市的机会，一切需要从长计议。^[11]1977年设立的巴生市议会是历史较悠久的市议会之一。辖区人口今已突破100万。因为规模太大，市议会负担沉重，雪州政府曾建议将其一分为二，于港口地区新设一个市议会，当然分家可能会使巴生升格为市的道路更加遥远。^[12]

彭亨州首府所在的关丹市议会本望在2008年11月25日升格为市政局，但因2008年3月受人口要件提升为50万及地方政府收入要件提升为年逾1亿马来西亚令吉的限制未能成功升格。该市2000年普查时总人口344,706(其中城区人口289,395)，2010年普查时达到45万，地方政府年收入约8900万令吉。吉兰丹州首府哥打巴鲁(Kota Bharu)市议会未能升格为市政局，相当一部分原因也是因为收入不理想，该市有人口40万，其中城区25.27万。

其它未来有望升格为市政局的市议会还有：

梳邦再也市议会(Majlis Perbandaran Subang Jaya)是雪兰莪州八打灵县(全国人口最多县)内的3个地方政府之一，1997年市议会设立，县内另外两个地方政府莎阿南和八打灵再也都已经升格为市政局。市议会辖区面积70平方公里，人口423,338。其前身为八打灵县议会，管辖县内除莎阿南和八打灵再也两个市政局以外的部分。

雪兰莪州的安邦再也市议会(Majlis Perbandaran Ampang Jaya)。1992年设立，行政范围跨乌鲁冷岳县(Ulu Langat)和鹅麦县(Gombak)的部分地区，面积144平方公里。两县的其余部分分别在1997年设立加影市议会(Majlis Perbandaran Kajang)和士拉央市议会(Majlis Perbandaran Selayang)进行管辖。这3个市议会都有升格为市政局的前景。

此外城区人口在10～30万之间的还有霹雳州的太平市(Taiping)，吉打州的双溪大年市(Sungai Petani)和居林市(Kulim)，东马砂捞越州的诗巫市(Sibu)和民都鲁市(Bintulu)，沙巴州的山打根市(Sandakan)和斗湖市(Tawau)，他们目前地方政府的地位都是市议会。

(四)新加坡和文莱的市

新加坡共和国是一个城市国家。面积682.7平方公里，2010年普查总人口达到508万。1951年新加坡取得城市特许权(City Charter)，成为当时英国在东南亚的领地中第一个获得城市特许权的地方。

人民协会是新加坡进行社区建设的指导机构，他是一个半官方的组织，从事政府不及的社区服务。下设有公民咨询委员会(Citizen Consultative Committee)、居民委员会(Residents’ Committee)和邻里委员会(Neighborhood Committee)(1500～2000住户)等机构，还有专门针对高龄者、妇女、青年、马来人、印度族人士的活动执行委员会。

从2001年11月24日开始，全国分为中、东北、西北、东南和西南5个区，分别设立社区发展理事会(Community Development Council)，开展社会援助服务，包括确定地区性社会需求，策划推动地区的社会服务，协助招募挑选合适的社会工作者，协助自愿福利团体设立服务设施。主要的工作领域包括民族融合(Connecting)，生涯学习(Learning)，培育居民参与的积极性(Active Citizenry)，促进自立(Self-Help)，抵御安全(Security)等事业。

同时，新加坡还设立有市镇理事会，隶属于国家发展部，由政府任命官员、选区国会议员和专业人士所组成，是城市公共社区和物业管理机构。它成立的目的是为了让居民能够更多地参与城市管理，让国会议员更多地施展其领导才能。市镇理事会负责新加坡城市管理中最日常的工作，在城市管理中发挥了极其重要的作用。目前有16个市镇理事会，负责对其所管辖的市镇进行物质环境的管理，由于政府希望体现出不同市镇城市管理的产业，因此每个市镇理事会具体的组织并不完全相同。

不过，无论社区发展理事会还是市镇理事会，都不是地方自治团体。作为一个城市小岛国家，新加坡可以说是一个中央政府管到底。与新加坡类似的是加勒比地区的巴哈马，占全国人口2/3的都拿骚(Nassau)所在的新普罗维登斯岛(New Providence)，即不设立地方政府，由中央政府直接管辖，外岛则设有地方专员。

文莱达鲁萨兰国是加里曼丹岛北部一古老的绝对主义伊斯兰君主国，总面积5765平方公里。文莱分4个县(Daerah)，县长负责县内的日常行政事务，由内政部办公室统筹管理。县下分为区(巫金，Mukim)，首长由政府任命。巫金下分为村(甘榜，Kampung)，村长由村民民主选举产生。

另有3个市议会(Lembaga Bandaran)，各管辖一些甘榜。汶莱——穆阿拉县包括18个巫金，其中13个巫金的大部分甘榜到2007年都已经划入斯里巴加湾市(Bandar Seri Begawan)市议会辖区。该次扩张使斯市市议会辖区面积达到100平方公里，辖区总人口约20万。马来弈——诗里亚市议会，管辖马来弈(Kuala Belait)、诗里亚(Seria)两个城区，该区域盛产石油。都东(Tutong)市议会面积仅4平方公里。

【注释】

[1]中棉兰老大区(第十二大区)在2001年重组，新名称为SOCCSKSARGEN，系区内5省市名称的头文字所组成，因难以音译，这里沿用他的旧名中棉兰老大区，音译或许可采索克萨根大区。

[2]参见菲律宾最高法院官网,http://sc.judiciary.gov.ph/jurisprudence/1999/sept99/133064.htm

[3]Cuenco ready to work for it; del Mar wants to be sure,Sun.Star Cebu. http://www.sunstar.com.ph/static/ceb/2005/05/27/news/cuenco.ready.to.work.for.it.del.mar.wants.to.be.sure.html

[4]Income Classification for Provinces, Cities and Municipalities, National Statistics Coordination Biard. http://www.nscb.gov.ph/activestats/psgc/articles/con_income.asp

[5]1998年批准划奎松城市北部15个社区分设诺瓦利切斯市(Novaliches)，但为次年公民投票否决。

[6]泰国内政部地方管理司提供的2007年估计人口为5,705,061，可能是由于统计口径有差异。

[7]将马来语的Pihak Berkuasa Tematan翻译为中文的“地方政府”是马来西亚华界的译法，请注意它与通常说的相对于中央政府而言的地方政府的区别，后者在马来语中指的是前文提及的Kerajaan Tempatan。本文中的中译名，多采用马来西亚华语规范理事会的统一译名。

[8]Mesyuarat Pertama Penggal Keempat DUN Pulau Pinang Ke-11 T，Soalan Bertulis No. 4w-7，槟榔屿州议会网，http://adun.penang.gov.my/QA/ViewQA.asp?QAID=7724

[9]《防遭滥用·芙蓉市会冻结网咖执照》，光明日报(马来西亚报纸名)(网络版)，http://www.guangming.com.my/node/70767(访问时间：2010年3月31日)。

[10]《特易购开幕，大臣预测15年后隆芙将合成大都会》，中国报新闻网，http://www.chinapress.com.my/content_new.asp?dt=2010-12-07&sec=local&art=1207ls05.txt(访问时间：2010年12月6日)。

[11]《巴生不能如期升格为市》，星洲互动，即时新闻，http://kooky.com.my/node/33086(访问时间：2008年7月19日)

[12]《港口纳入划分方案，巴生市会或年杪分家》，光明日报(马来西亚报纸名)(网络版)，http://www.guangming.com.my/node/73196(访问时间：2010年5月2日)。