日本市町村职能解析-世界各国市制比较研究

一、日本的市町村及职能

日本隔东海与我国相望，是世界人口第二大岛国，是一个高度集权的单一制国家，目前全国划分为1都、1道、2府、43县合计47个一级地方行政单位。县格局形成于1890年府县制和郡制实施时，1947年4月日本颁布《地方自治法》，都道府县不再作为中央的下属机构，成为普通的一级地方政府。在北海道，因为面积大、市町村数量众多而导致的施政不便，所以在道与市町村之间还存在14个支厅，它是特殊的地方行政单位。

在县以下的基础地方政府是市、町、村。郡(介于县和町村之间)作为地方政府在1926年彻底废除，但作为地理概念一直存在到现在，并且在选举、邮政、统计等事务上仍旧起着作用。

其中市和町属于城市性质的基层政权，而村属于农村基层政权组织。长期以来，町一直是数量最多的基层政权，但经多次市町村合并后，町和村的数量都持续下降，相反市则不断增加。到2010年3月时，市的数量首度超过町。

市町村的人口分布极不平衡，神奈川县横滨市(横浜市)拥有人口超过360万，是人口最多的基层地方政府，而人口最少的东京都八丈支厅青岛村(青ヶ島村)已不足200人。市町村分别设立地方议会和市町村长，议员和地方首长均由居民直选产生。

根据人口的多寡，市又分为4个等级，即政令指定市、中核市(即中核市)、特例市和一般市，等级越高的市被赋予的施政权越大。人口多的地方获得更多的施政权，而其他地方的同等事务则由高级地方政府举办。日本的一般市、町、村其实都相当于中国一般意义上的乡镇，而一般市的建设，更是可与目前我国在新农村建设号召下的加强中心镇建设进行比较分析。

为扩大基础地方政府的行政权限，日本政府几次将原先属于都道府县的职权下放给市。人口越多的市由于所面临的事务增加，所以获得的权限相应的越多。如儿童相谈所(儿童咨询中心)的设置和运作本是都道府县的职责，但政令指定市目前也获得了举办儿童相谈所的权限。(www.xing528.com)

日本的政策与法律，对地方政府在民政福利、卫生保健、文化教育、土木建设与环境保护、产业提振等方面的行政权限的规定有所不同。町村主要办理设置福利事务所、实施生活保护、对孕产妇和家庭提供咨询与指导、实施老年人的看护保险制度、管理墓地、管理化制场等社会事务。集中在民政福利与卫生保健政策的落实，这些措施也是最亲民的措施。

一般市与町村相比主要增加在土木建设与产业相关方面的管理权限。包括都市计划开发审查会的设置、发放土地测量及调查许可、对违反屋外广告物条例行为的处理、绿地保护、文物古迹等保护、特定商品专卖等众多产业相关事务的管理、土地改良等。

特例市与中核市，已经拥有了大多数行政事务管理的权限。不过在民政与社会福利事务方面，大多数的业务都是只有中核市或政令指定市才举办，除此两种地方以外的区域的此类业务，实际上都是由都道府县政府举办。目前日本居住在中核市或政令指定市的人口约占全国总人口的1/3，住在特例市的约占1成多。

需要提醒的是，虽然很多政策的实施主体，并不是普通的市町村，但高级地方政府的行政并不一定只在县厅所在城市(县城)设立办公点。比如在儿童援助方面，儿童福利法规定儿童相谈所(辅导中心)的设置与管理由高级地方政府进行，被赋予此项业务管理权的基础地方政府仅有政令指定市。但是由都道府县设立并提供服务的儿童咨询中心一个县(都、道、府)内可不只一家，多的有11家(东京都、神奈川县)、10家(爱知县)，少的也有2家(富山县、福井县、山梨县、滋贺县、奈良县、和歌山县、香川县、高知县、长崎县、熊本县、大分县、冲绳县)，佐贺县虽然只有一家相谈所，但也在北部的唐津市设立有唐津分室。根据厚生劳动省的统计，截止2006年4月1日全日本共有191家儿童相谈所，基本上是依人口多寡由各都道府县在本辖区内进行布局。

随着近年来日本地方分权的进行，相信基础地方政府在社会政策的承担上，会越来越扮演重要角色。如2000年新实行的针对老年人的看护保险制度，就是由所有的基础地方自治体进行主办。

在财政来源上，日本各地方政府对中央财政的平均依赖程度高达约70%。