我国内地主要市、镇的基本情况及世界各国市制比较研究

(三)我国内地主要市、镇的基本情况

前已述，我国当前的设市、镇标准，市管县、市管镇、县管镇，层层相套；2000年人口普查时采用的城乡划分标准，普查后未几就宣布废除。所以，为对我国现行市制和城镇分布有直观的了解，并方便进行国际比较研究，笔者综合我国市制的现状和统计上划分城乡的标准(2010年版)，对市的范围的界定如下：

1.设区的市，是指各(市辖)区的全部街道办事处辖区范围的总和，含飞地街道，但不含插花或建成区连接的乡镇，也不包括下属或代管的其他县或县级市的范围。

2.不设区的市或县，如果设街道办事处，则指各街道办事处辖区范围的总和，含飞地街道，但不含插花或建成区连接的乡镇。如果不设街道办事处(只设镇和乡)，则指政府驻地镇。

3.所有的镇。

这样处理的原因，实际上基于公民所可以直接选举的最低一级的人大代表，同时又考虑到区作为市的有机组成部分这一事实。

在我国，基层政权指的是乡镇政权，在行政级别上来看，街道办事处也属于这一级，不过从法理上来说，街道办事处是上级人民政府的派出机关。所以从某种程度上来说，在设街道办事处的市中，不设区的市或设区的市的区，成了实际上的基层政权(基础地方政府)。在很多时候，设立街道办事处成了地方政府实行市制的标志，以区别于县。

由于1997年以后县改市被冻结，2000年以后，越来越多的县的县城实行街道管理体制，实际上是对地方政府的设置和管理参照县级市进行办理。这种情况多集中在经济较发达，县城规模较大，但囿于冻结无法改制为县级市的县，以浙江省所辖县施行最早，该省约2/3的县目前都撤消了县城所在镇，改设为若干个街道办事处。此后山东省也对县城改设街道的变相县改市体制，较为积极。内陆省份中也有个别县采用，如湖南的长沙县、龙山县等。由于乡镇撤消后，直选产生的乡镇人大也随之取消，所以对于这些地方的老百姓而言，县人大就成为最基层的地方权力机关。所以从这个角度出发，本书此处，也将这样的县，比照县级市来进行统计。

当然，如果考虑到实行村民自治的村民委员会——村集体土地的所有者又是村民集体，所以市镇政府在村的行政要受到一定的限制——那么，以全部居民委员会的辖区范围，作为市、镇的直接管辖的区域，可能是最合理的，不过这对统计是一个很大的考验。这里采用街道办事处一个原因是出于统计的方便。

下表2.2所列的，是中国最大的几座建制市的主要数据，他们的市辖区总人口超过500万。表中所指的“市辖区”和“街道办事处辖区”均按照2011年的行政区划进行调整，以方便前后比较。

表2.2　中国市辖区人口超过500万的建制市表(2000年和2010年)

注：面积单位为平方公里。

下表2.3所列的，则是中国2000年人口普查时，所有人口在20万以上的市或镇。与2.2不同的是，本表完全按照普查当时的行政区划口径整理，没有按照此后发生的行政区划调整进行修正，以反映普查当时的实际情况。

表2.3　中国2000年人口普查时人口20万以上的市或镇表(www.xing528.com)

续表

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注：上表中市(镇)名后的数字为2000年普查时的人口数，单位为万人。

可以预见的是，由于人口大量向中心城镇集聚，且邻近的乡镇不断的被中心城镇兼并，表2.2中的大部分市或镇，到2010年第六次人口普查时的人口规模，都有了很大的提高，有些甚至翻了一倍乃至数倍。比如深圳市，由地2004年时将所辖各镇全部撤销改为街道办事处建制，这样到2010年时，由深圳市政府及含各区政府直辖的区域，就涵盖了全市，总人口也达到了1036万，为2000年时的三倍还多。

又以河北省为例，省会石家庄市(各区的直辖区域)经拓界后，2010年六普人口比五普增加67万达到236万。2010年河北省共有人口200万以上市1座，100万至200万市1座，50万至100万市5座(新增邢台市)，30万至50万市3座(新增廊坊市、衡水市)，20万至30万市6座(新增燕郊镇、承德市、迁安市、涿州市)。其中燕郊镇是作为北京市的卫星城而建设发展起来，成为河北省第11大市或镇，仅次于10个地级市，超过地级承德市。由于资料有限，笔者目前尚未全面获取河北以外的其他各省2010年第六次人口普查的详细数据，所以这里没有表列。