现行行政区划体系的比较研究

(一)现行行政区划体系

根据1982年宪法以及此后涉及各级地方政府和村(居)民委员会等的各组织法规定，我国地方组织目前分为五级。

第一级(省级)包括4个直辖市、22个省和5个自治区。

第二级(地级)包括自治州、地级市、地区和盟。直辖市下不设此级。截至2008年年底共有333个地级行政单位(其中地级市283个)。

第三级(县级)包括县、自治县、县级市和市辖区等，截至2008年年底共有2859个县级行政单位(其中市辖区856个，县级市368个)。

第四级(乡级)为镇、乡、民族乡和街道。本级为基层政权(基础地方政府)。

以上除地区、盟和街道外设立人民代表大会作为地方国家权力机关，并由其选举组成人民政府作为地方国家行政机关。地区和盟设行政公署，为省级人民政府的派出机构。街道设街道办事处，为上级人民政府(区、市或县)的派出机构。也就是，乡镇对县市保持一定程度的独立性，而街道办事处范围内，则完全是全市(或区)一盘棋了。

据《中华人民共和国选举法》规定，省、自治区、直辖市、设区的市^[1]、自治州的人大代表，由下一级人民代表大会选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。

第五级为村民委员会(农村地区)和居民委员会(城镇地区)，为地方群众自治组织，不纳入行政区划。根据1998年修订通过的《村民委员会组织法》，村民委员会的组成人员均由村民直选产生。根据1989年通过的《城市居民委员会组织法》，居民委员会的组成人员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生，目前很多居民委员会也实行委员直选。但是村民委员会和居民委员会具有本质上的不同，居委会的职责主要集中在社会服务和社区发展等领域，没有村委会对集体经济的管理权，城镇居民也没有对集体土地的集体所有权。换句话说，村民委员会举办群众自治的可能性和可行性都有，而居民委员会在这方面则非常薄弱。

表2.1　我国行政区划和基层群众自治组织体系(2008)(www.xing528.com)

由上观之，我国属于城镇型的地方政府，包括直辖市、地级市、县级市、镇4大类。其中地级市中有15个被法定赋予部分省级经济和社会管理权限，也就是副省级城市。

如果考虑到地区、街道办事处在整个地方政府体系中，仅具行政功能，而没有设置地方人大，居民委员会的群众自治功能又比较薄弱，而将这几者从上表中删除的话，那么就得到下面这张图，他反映了一种“直接”管辖的状态。我们可以把一个市下属的街道办事处(或至少是街道办事处中的所有居民委员会)组成的区域，当作是该市的直接管辖区域，而将其他县、乡镇、村视为行政上附属于该市的其他行政单位。由于市辖区在实际行政中的独立性并不如县(和县级市)，所以市辖区内各街道办事处的居民委员会便可以一并计算，或者可以认为这是市政府最直接管辖的区域。

图2.1　我国行政区划和基层群众自治组织体系简图

在20世纪80年代初期以前，我国地方政府实行城乡分治，所以在地方建制上，各级市和镇几乎为纯粹城镇形态，主要采用切块设市和切块设镇。20世纪80年代以后，随着社会经济的全面发展，尤其是城市化进程的加快，并为不增加地方政府的数量，新的市、镇设立的方式普遍采用整县改市和整乡改镇。所以目前的市、镇多为城乡混合形态的地方政府。

1997年以后，县改市已经被冻结，在未来新的设市标准出台之前恐难解冻^[2]。而在乡镇一级，则各省全面实施乡镇合并，且这一进程目前仍在延续。