民国时期市制发展成果

(二)民国时期的市制发展

民国成立之初，中央政府与各省政府均未及注意于市制，只有江苏省因袭前清城镇乡地方自治章程，公布了一份《江苏暂行市乡制》，规定县治城乡或集结居住人口满5万以上者为市，市的组织分为议事会与董事会分掌立法与行政。民国三年(1914年)袁世凯下令停办地方自治后，市的组织被解散，从此以后，中国长时期无市制出现。

民国六年(1917年)，浙江省呈请北洋政府恢复举办城镇与乡村的自治，段祺瑞内阁未予批准。及至民国十年(1921年)七月，徐世昌担任北洋政府大总统时期，才以教令16号、17号分别公布《市自治制》和《乡自治制》，规定市乡关于自治事务，均得制定“公约”及“规则”，亦均须以一定之公告发布之，此概念应是对西方城市自治宪章(City Charter)的借鉴。但因当时国内政局动荡，实际未能有效实施。

国民政府定都南京后即以南京市为特别市，未几通过《南京特别市暂行条例》。民国十七年(1928年)公布实施《特别市组织法》39条和普通《市组织法》42条，规定特别市和市政府均得制定市单行规则。民国十九年(1930年)上述两法合并，订定新的《市组织法》，规定市为地方行政组织兼自治团体，并分为行政院辖市与省辖市两种。院辖市的市长由行政院派任，省辖市的市长由省政府派任，取消了原《市自治制》时选举产生的规定。

院辖市设立的条件是：(1)首都；(2)人口在百万以上者；或(3)在政治上经济上有特殊情形者。但虽符合上述一、二两条件，而为省政府所在地者，应为省辖市。根据这一规定，最初确定南京、上海、天津、青岛、汉口为院辖市，后又增加西京(即西安)。而北平、广州等城市人口虽符合院辖市条件，但因当时为省会所在地，故仍为省辖市。以后河北省会迁址，北平恢复为院辖市。抗战爆发后，重庆成为陪都，升格为院辖市。(www.xing528.com)

省辖市设立的条件是：(1)人口在30万以上者；或(2)人口在20万以上，其所收营业税牌照费土地税每年合计占该地总收入1/2以上者。其地位与县相同。省辖市虽为数不少，但仍有不少经济文化比较发达的城市因不符以上要求而被宣布取消市制，如苏州、无锡、烟台、郑州、福州、芜湖、南宁等。有学者认为此举系出于财政因素，“设市后行政经费增加甚剧，负债累累，省政府不愿补助，遂主张裁撤”(袁继成，1995)。

民国三十二年(1943年)五月，新的《市组织法》颁布，设市标准降低，规定只要人口逾20万，即可设市。市仍为自治单位，市政府职权分为两类，一为“办理市自治事项”，二为“执行上级政府委办事项”。与1930年市组织法不同的是，新法在市的基层实行保甲制，废除了旧法中的闾邻制，规定“10户至30户为甲，10甲至30甲为保，10保至30保为区。”这也反映清末以来的城镇地方自治已经衰落，市组织日益由地方自治单位演变为国民党统治下行政的附庸。

到民国三十六年(1947年)底，院辖市计12处，即南京、上海、北平、天津、青岛、汉口(1949年5月改武汉)、广州、西安、重庆、哈尔滨、沈阳和大连。省辖市计57个，具体为杭州、徐州、连云、蚌埠、南昌、武昌、长沙、衡阳、成都、自贡、福州、厦门、台北、高雄、台中、台南、基隆、新竹、嘉义、屏东、彰化、汕头、湛江、桂林、柳州、南宁、梧州、昆明、贵阳、唐山、石门、济南、烟台、威海卫、太原、兰州、银川、西宁、包头、陕坝、张家口、锦州、营口、鞍山、旅顺、通化、安东、四平、吉林、长春、牡丹江、延吉、佳木斯、北安、齐齐哈尔、海拉尔和迪化，其中以台湾一省9市为最多。