清末城镇乡地方自治试办成果比较研究

(一)清末试办城镇乡地方自治

光绪二十六年(1900年)十二月，慈禧携光绪帝西遁长安途中，发布谋求改革的上谕，以回应各省强烈的对地方自治的欲求。到光绪三十二年(1906年)，直隶、安徽、江苏、浙江等省都已经出现地方自治性质的组织，名目繁杂，其中以上海总工程局创办较早规模最大，天津最为完备。

光绪三十四年(1908年)七月，民政部奉旨依议地方自治章程，十二月，宪政编查馆具奏核议并拟订选举章程，奏折提出一要明示自治名义，二要划清自治范围，三要慎重自治经费，四要责重自治监督，将地方自治事宜“一一就成准绳，不至自为风气”，“一一纳之轨物，不至紊乱纲纪”。但清末关于市的概念较粗疏，凡府、厅、州、县治城厢为“城”，凡集结居住人口满5万以上者为“镇”，城与镇均视作市。

随后，直隶省设置直隶自治总局统筹全省自治之事，浙江省颁布《浙江地方自治筹备处办事细则》。续办城镇乡地方自治，又似以江苏省苏属四府一州(镇江府、常州府、苏州府、松江府和太仓州)为奉章后始行筹办者之最。不过各省尚多在筹办地方自治的过程中，清廷就被推翻了。

需要说明的是，若将外国人在中国举办的市政也纳入其中，那么中国市制的历史至少需上推至咸丰四年(1854年)七月十一日成立的上海工部局(Shanghai Municipality)，且其对中国近代市制的影响可谓重大。

咸丰三年，因闽粤移民组织的小刀会占领上海县城，清政府对租界的控制彻底丧失。咸丰四年，在上海的英法美三国的租界联合组建了一个独立的市政机构，即工部局，成为三国租界的行政机构，对上海的租界进行市政建设、治安管理和征收赋税等行政管理。后又建立了警察(巡捕房)、法庭(会审公廨)、监狱(华德路监狱，今提篮桥监狱)、民兵(万国商团)等组织。上海工部局由董事会领导，1870年以后设有董事9员，无薪水。董事互选产生总董(相当于市长)。1928年以后，首次有3名华董经选举进入董事会，后增加到5名。工部局也设有警备、工务、财务、卫生、铨叙、公用、音乐、图书、交通、学务、房屋估价等多个专业委员会作为咨议机构。

1862年，法租界退出联合，自设公董局。法租界的公董局和公共租界的工部局，设置和职能大体相似，只是中文为加区别而翻译不同而已。但两者的体制仍有重大区别，公共租界的工部局是租界内各国侨民的自治组织，后期也加入了华人。虽然工部局长期为英国人所控制，但其并不直接受英国或任何其他国家领事的管理。但法租界的公董局则不同，他是作为法兰西殖民帝国的一部分，受法国驻印度支那总督的支配，直接受法国驻上海总领事控制。(www.xing528.com)

上海工部局实际相当于外国侨民在中国设立和主导的上海市政府，其英文Municipality在今天很多英语国家中，就是市议会的意思。工部局的组织形式也对日后其他租界政府，以及清末中国人自己举办的地方自治组织，具有重大的影响，当然也包括上海总工程局。

另一方面，若循上海工部局之例将外国侨民在中国土地上设立的市政机关也算入中国市制发展之中的话，那么时间上甚至还可以上推至明嘉靖年间，设立于浙江省舟山群岛的佛渡岛上的双屿港市政厅。双屿港是16世纪前期远东国际贸易中心，由葡萄牙人主导，实际在此互市的以闽浙沿海居民为主。从后来同样由葡萄牙人所设立的澳门市政厅的情况来看，位于双屿港的市政厅，当也是一个自治机关，由选举产生的议员组成。

由于明朝实行锁国政策，所以在1546年，儒士集团借一起海商之间的债务纠纷事件，怂恿明政府派遣朱纨剿灭双屿港。由于朱纨火烧佛渡岛，堵塞双屿港，双屿港市政厅的具体资料不详。朱纨也因此被控滥杀无辜、私自刑戮，留下“纵天子不欲我死，闽、浙人必杀我也”的遗言后自杀。

双屿港被烧毁后，葡萄牙人和海商南下转移，包括琉球、大员(台湾)、菲律宾以及澳门。1583年，澳门议事会(澳门市政厅的前身)正式成立。澳门议事会是一个地方自治机关，至少他的早期，大致可以认为是处于中葡共管的状态。就葡萄牙方面来说，他受菲利浦二世的命令，享有和葡萄牙本土的埃武拉同等的权力和荣誉，被称为忠诚的议会(Leal Senado)。就中国方面来说，明朝承认与中国打交道的居澳葡人头目为香山县下的二级官员，后全称为“督理濠镜澳事务西洋理事官”，俗称“夷目”。用今天的话来说，当时的澳门议事会，相当于香山县下的一个自治的县辖市。

不过，双屿港市和澳门市，虽然历史悠久，但就对全中国的市制的影响来说，则远没有上海工部局来得直接和深远。