实现多党合作的制度规范和程序

(二)实现多党合作的制度化、规范化、程序化

实现中国共产党领导的多党合作的制度化、规范化、程序化，需要做两方面的工作，一是对我国多党合作中的经验和好的做法进行总结，使之制度化、规范化。二是不断进行理论创新和体制创新，进一步发展和完善中国共产党领导的多党合作的政党制度。

1989年中国共产党制定的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，标志着中国当代政党制度的规范化、制度化，但是其距今十几年间，多党合作的政党制度在合作的内容与形式上都有所创新。自20世纪90年代以来，共产党就国家与社会的重大问题与民主党派进行政治协商已形成一种制度。1992年6月，中共中央作出邀请民主党派领导人参加外事活动的重大举措，特别是1997年香港回归之时，各民主党派和工商联领导人陪同江泽民出席7月1日的香港政权交接仪式，在国内外引起强烈反响，还有大批的党外干部被各级政府有关部门和司法机关聘为特约检察员、审计员、教育督导员、土地监察员，以及建立政协提案的立案制度等。2005年2月中央下发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》对近十几年来形成的一些好的做法作了制度化的规定，并形成固定的运作程序，使其不被轻易改变。

不断完善中国共产党领导的多党合作的政党制度，还应根据社会的发展需要，围绕“加重‘合作’的分量，提高‘协商’质量，增强‘参政’作用，扩大‘议政’的范围”，^[10]不断进行理论创新和体制创新，使政治协商、民主监督、参政议政进一步规范化、制度化、程序化。

完善中国共产党领导的多党合作的政党制度，首先应进一步明确人民政协的法律地位和作用。因为，人民政协是我国各党派进行合作和政治协商的一种主要组织形式，是各党派参政议政的重要场所。1982年《宪法》、1989年中央颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》以及政协章程都规定政协是统一战线组织，中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。这种规定既表明了政协的性质，也反映了政协的历史地位，但是对政协这一统一战线组织与其他统一战线组织没有明确的法律地位的区别，对政治协商会议的职权、活动方式、组织程序也缺少明确的法律规定和保证，这样一旦脱离《宪法》，既没有选举权，又没有表决权的政协就成了一个没有法律地位的机构，不利于政协在多党合作和社会主义民主建设中充分发挥作用。人民政协是为行使国家职能而建立并将长期存在的，多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度，政协的职能在我们国家的政治体制运行中是必不可少的，因此政协是国家机关而非一般意义的组织。明确政协的法律地位首先应在宪法中明确政协的议政机关的地位，并把在政治协商实践中形成的一些好的做法和制度化的规定上升到法律层面。

在政治协商方面，要明确政治协商的内容和程序。这方面党中央有明确的政策规定，如“把政治协商纳入决策程序，重大方针政策和重要法律法规的制定，各级人大、政府、政协和司法机关等方面领导人选的确定，应征求民主党派的意见，坚持协商于决策之前”，“要扩大民主党派的知情范围和参与程度。各级人大、政府、政协换届时，党委研究决定的人事安排方案，在正式提交大会选举前，要听取民主党派的意见”，这些精神和原则无疑是正确的。但是，由于缺少具体的程序、规范，使政治协商活动往往是通报情况多、协商问题少，一般性的协商多、实质性的协商少。协商什么、怎么协商、谁来协商、意见怎样反馈都缺少明确的规定，主观随意性很大，影响了协商的效力和效果。因此，应明确政治协商的内容，明确哪些问题是必须协商的，避免协商的随机性和内容的空泛性。政治协商的内容，在中央层面上有原则性的规定，包括中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件;宪法和重要法律的修改建议;国家领导人的建议人选;关于推进改革开放的重要决定;国民经济和社会发展的中长期规划;关系国家全局的一些重大问题等，各级党委应将这些原则性的规定具体化。对于协商的程序也应有明确的规定，对于需协商的问题提前若干天告知民主党派，使他们对要协商的问题有一个认识和研究过程。协商中民主党派发表政见的具体程序、协商中意见不同时的解决办法都应有明确的程序规定，使之规范化，否则制度就无法真正落实。

在民主监督方面，应明确规定民主党派的监督职权、监督责任、监督内容和监督形式，加大民主党派的监督力度。首先，提升民主监督的内容和层次。监督的主要内容是，国家宪法和法律的实施情况;中国共产党重要方针和政策的执行情况;党委依法执政及党员领导干部履行职责和为政清廉等方面的情况。民主党派的监督不是一般意义上的监督，而是政党之间的政治监督，其重点是党务政务监督，而不应陷于事务监督，从而降低监督的层次;也不应“只是强调民主党派的‘支持’功能，而忽视监督制约功能”，^[11]是在监督中的合作。其次，拓宽民主监督的渠道。民主党派对中国共产党的监督是在坚持四项基本原则基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。在监督的形式上我们要继续坚持实践中积累和形成的一些好的做法，如党委主要负责人要定期召开会议，听取民主党派负责人和无党派人士对领导班子及其成员的意见;就党风廉政建设和反腐败工作向民主党派通报情况，听取意见;邀请民主党派负责人参加党委和政府开展的就贯彻执行中央重要方针政策情况和党风廉政建设情况的检查、其他专项检查和执法监督工作。除了进一步完善特约监督员工作制度外，还应设专职的监督机构和监督员，明确其职责和权力，充分发挥其作用。再次，建立民主监督的程序。在知情环节、沟通环节、反馈环节上形成科学的和切实可行的程序，在知情环节上，要使民主党派知情在重大方针政策制定之前、重要人事变动之前和重大法律法规出台之前;在沟通环节上，要形成双向互动的联系沟通机制，不仅共产党有责任与民主党派进行沟通，主动向其通报有关情况，而且民主党派也有权利与共产党进行沟通，要求其向自己通报有关情况;在反馈环节上，要建立反馈制度，畅通反应渠道，对民主党派的监督意见必须及时给予反馈，并向社会公开。

在参政议政方面，要进一步实现民主党派参政议政的规范化和制度化。保证民主党派参政议政主要应解决以下问题:第一，合理规定民主党派成员在人大中所占比例。人大是按地区组团，而又实行的是票决制，地区组团的实际选举中难以保证民主党派成员所占比例，根据资料统计，八届、九届人大代表人数中，党外人士比例有较大幅度下降，十届人大代表中党外人士又有较大幅度的提高，因此，应明确规定民主党派和无党派人士在人大代表中所占比例，这一比例应为三分之一。第二，扩大民主党派在各职级部门的正职比例，使民主党派真正做到有职有权。建国初期，在新的人民政府中，民主党派和无党派人士占了相当的比例，中央人民政府的6名副主席中，有3位民主党派人士和无党派人士，民盟主要领导人沈钧儒担任最高人民法院院长，1949年10月19日任命的政务院副总理中有两位是民主党派和无党派爱国人士，占4名副总理的50%，在政务院32个部级单位中，任正职的民主党派人士和民主爱国人士共13人，占正职人数的40%，13人担任部级单位的副职，此外担任省市区人民政府领导职务的人中还有一大批民主党派和民主人士，极大地调动了民主党派的积极性。因此，应规定民主党派在政府部门有适当比例的正职人数，这一比例确定在20%—30%较为适宜，因为这样既不影响中国共产党的领导地位，又能让民主党派真正有职有权，充分发挥参政议政功能。第三，在民主党派中推荐人大代表和各职级部门的干部时，应当引入竞争机制，从而使高素质的人才脱颖而出，从而增强参政议政的能力。第四，加强党外代表人士的培养、选拔、安排、使用工作的规范化建设。对这项工作的规范化，就是在党外人士的培养选拔和安排使用的各个环节上，要有一套系统的、有约束力的、操作性强的制度规范和运作机制，避免工作中的随意性。

【注释】

[1]赵晓呼:《政党论》，第6页。

[2]《列宁选集》第3卷，第476页。(www.xing528.com)

[3]周淑真:《论政治文明建设中的政党制度建设》，《中国人民大学学报》2004年第2期，第55页。

[4]周淑真:《论政治文明建设中的政党制度建设》，《中国人民大学学报》2004年第2期，第55页。

[5]《邓小平文选》第2卷，第186页。

[6]中央统战部编:《新时期统一战线文献选编》，第165页。

[7]箫超然、晓苇主编:《中国当代政党制度论纲》，第150页。

[8]甄小英:《执政能力建设中一个不可忽视的问题》，2004年9月6日《学习时报》。

[9]《毛泽东选集》第2卷，第742页。

[10]周淑真:《论政治文明建设中的政党制度建设》，《中国人民大学学报》2004年第2期，第58页。

[11]王克群:《社会主义政治文明对多党合作和政治协商的“三化”提出的新要求》，《重庆社会主义学院学报》2004年第2期，第33页。