党的传统领导方式和执政方式的历史考察

(一)党的传统领导方式和执政方式的历史考察

1.党的传统领导方式和执政方式的形成。

自从1949年党在全国范围执政以后，一直到1956年进入社会主义社会，党在领导方式和执政方式问题上，强调要注意区分党的机关和国家机关的职能，反对党委包办政府事务。1950年4月，周恩来指出，由于过去长期战争，我们党形成了一种习惯，长期以党的名义下命令。现在进入和平时期，又建立了国家政权，就应当改变这种习惯。党的方针、政策的组织实施，必须通过政府，一切号令应该经政权机关发出。1951年9月，董必武在一次讲话中说:“党领导着国家政权，但绝不是说党直接管理国家事务，绝不是说可以把党和国家政权看作一个东西。党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导国家政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能。”^[1]1954年9月，刘少奇在关于宪法草案的报告中指出，中国共产党是我们国家的领导核心。党的这种地位不应当使党员在国家生活中享有任何特殊的权利，只能使他们必须担负更大的责任。中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。邓小平在党的八大上所作的《关于修改党的章程的报告》中明确指出:党是阶级组织的最高形式，指出这一点，在今天党已经在国家工作中居于领导地位的时候特别重要。这当然不是说，党可以直接去指挥国家机关的工作，或者是把各种纯粹行政性质的问题提到党内讨论，混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限。在党政关系、党的领导方式和执政方式问题上，当时党的领导人虽然有上述正确的认识，但是随着计划经济体制的建立，党为了领导大规模的经济建设，在实际工作中已经出现了党直接干预甚至包办政府工作的情况。

从1957年到1965年，随着高度集中的计划经济体制的建立，在加强党的一元化领导的口号下，把一切权力集中于党委，形成党政不分的一元化领导方式和执政方式。1958年6月，中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，明确指出:“大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。”而且，这段话是毛泽东亲自加入文件中的。这样，就形成了党中央政治局决策、书记处具体部署、政府负责执行这样一种政治体制。对这一体制的不足，党中央在实践中已有所觉察。1962年1月，刘少奇在扩大的中央工作会议上批评了党委包办代替行政系统的日常工作的缺点，说党委包揽的事务越来越多，使行政系统不能发挥应有的作用，同时也使党委自己不能集中精力把领导工作做好。同年3月，周恩来在一次讲话中也说我们说党领导一切，是说党委管大政方针、政策、计划，是说党对各部门都可以领导，不是说一切事情都要党去管。至于具体业务，党不要干涉。7月，中共中央在批准华东局《关于取消党委分管书记名义的意见》时，明确要求把应由政府办的工作交给政府去办，不要包办代替，并取消分管书记的名义。但是，这一调整工作只在基层取得了一些效果，从整体上看，党的领导方式和执政方式没有多大变化。

从1966年到1976年“文化大革命”期间，不仅政府工作受到冲击，党委工作也难以正常开展。国家的政治体制先是遭到全面破坏，继而走向畸形发展。在1967年发生的所谓“一月革命”风暴中，各地掀起了夺权狂潮，很快就发展成“打倒一切”的全面内乱，各地纷纷建立起实行一元化领导的“革命委员会”。革命委员会是一个集党政军大权于一身，包揽党委、行政、司法等各项工作的权力机构。这个机构的特点是，党政完全合一，同时党的组织和工作也进一步行政化。

为了整顿党的组织，并在革命委员会中建立党的领导核心，1967年12月，中共中央、中央文革小组发出《关于整顿、恢复、重建党的组织的意见和问题》，提出在革命委员会中建立党的核心小组，以体现党的一元化领导。此后，党的核心小组成为革命委员会的领导核心。1973年党的十大通过的党章肯定了这种党政完全不分、党政完全合一的党的一元化领导体制。1975年第四届全国人大第一次会议通过的宪法还规定，全国人民代表大会“是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”。这种规定把1958年建立的党政不分、一元化领导的执政体制和执政方式发展到了极端的地步。

2.党的传统领导方式和执政方式的主要特征。(www.xing528.com)

中国共产党传统的领导方式和执政方式形成于建国初期，完善于社会主义建设时期，其主要特征大致可以概括为以下三个方面:

第一，高度集权。一元化领导体制权力过分集中表现在两方面:一是同级各组织中，权力集中于党组织;二是上下级组织之间，权力集中于上级组织。归根到底是权力集中于个人。邓小平在1980年指出:“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都是第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导往往因此变成了个人领导。”^[2]高度集权是党的传统领导方式和执政方式的基本特征，也是原有政治体制弊端的总根源。

第二，全面控制。党是中国革命和社会主义建设事业的领导核心，党领导一切，党不仅领导国家政权，还领导社会政治、经济、文化事业。各级党委无论在宏观上还是在微观上，无论是政治上还是经济上都全面控制了资源的分配。

第三，直接包办。从中央到地方，党处于领导核心地位，对政治、经济、文化、社会组织进行直接领导。国家各级权力机关和权力执行机关变成了党的下级组织，它们要执行党组织的决定。根据宪法规定，全国人民代表大会是国家的最高权力机关，人代会产生政府，政府应对人大负责，但长期以来，人代会作用日益削弱，政府直接向党负责，党组织行政化。

从历史发展的角度看，党的传统领导方式和执政方式有其产生的历史必然性。但是，随着历史条件的变化，这种领导方式和执政方式的弊端日益显露出来。