加强人民代表大会制度建设

(二)加强人民代表大会制度建设

社会主义宪政是以人民为主体的民主政治，是宪法、法律规制下权力来源、结构、关系、运行的制度和体制模式。人民民主专政国体和人民代表大会制度政体，构成我国宪政制度和体制的基本框架。加强国家制度建设，在国家宪政制度和体制层面上，主要是加强和完善人民代表大会制度，使政体更真实地反映国体，体现人民主权的原则。根据我国宪政实践和客观要求，加强和完善人民代表大会制度，应当在以下几方面取得进展:

第一，改进和完善选举制度。(1)提高直接选举的层级。按照我国现行选举制度规定，县乡两级人大代表由选民直接选举，设区的市、自治州、省级和全国人大代表由下一级人民代表大会选举产生，相对于选民直接选举的人大代表，为间接选举。人大代表间接的多层选举，反映了我国民主理念与民主实践的反差。根据我国选举实践，可以考虑先将直接选举提高到设区的市和自治州一级，在适当时再提高直接选举的层级，扩大直接民主的范围。(2)调整选举权的平等性。我国公民选举权的行使具有平等性，但选举权并不完全平等，在城市与农村、地方与军队、汉族与少数民族之间，对人大代表的选举产生都有不同的人数比例。如城乡人大代表名额不是按相同比例的原则分配，县级以上各级人大代表按农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数分配，也就是说城里人1万人选举一个人大代表的话，农村人4万人才能选举一个人大代表。选举权的不平等在特定条件下有一定的必要性，但要作为一种制度固定下来是不公正、不合理的，因此要按照党的十七大提出的要求“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，实现选举权的平等性。(3)实行选举竞争机制。直接选举可以公开竞选，选举机构应当制定竞选规则，为竞选创造条件，选民通过比较选择自己满意的人。间接选举也应当尊重选民的知情权，在本行政区提前公告代表候选人名单和提名单位，介绍代表候选人情况，安排选举投票人与候选人见面会，开通反馈各方面意见的渠道，提高间接选举的透明度和公开性。当选的人大代表要与选区或选举单位建立责任制关系，代表履行职务的情况应当通过适当的方式和渠道，向选民和选举单位反馈，不能很好履行职责的，可以罢免或者下一届不再提名为候选人。(4)改善代表结构。我国各级人大代表中政府官员太多，有的高达70%以上。政府官员与代表一身两任，容易混淆权力机关和执行机关的关系，影响对政府提案审议的公正性和人大监督权的行使。因此，应把政府官员担任人大代表的比例限制在50%以内，使其他社会各界人士更多的成为代表，更符合人民通过各级人民代表大会行使管理国家权力的民主原则。(www.xing528.com)

第二，加强人大常务委员会建设。(1)加强人大常委会的组织建设。目前，地方各级人大常委会的组织机构和人员配备还不够科学合理，许多市、县人大常委会工作机构只有一两个工作人员，常委会履行监督职责的行为能力受到很大限制，不能适应重点推进基层民主政治发展的任务要求。因此，要加强人大常委会的组织建设，提高其行使职权的行为能力，真正发挥其权力机关的作用。(2)人大常委会和专门委员会组成人员实行专职化。人大常委会组成人员是行使常设机关权力的主体，人大专门委员会是审议、研究某一方面专业问题的专门机构，但这两方面的组成人员半数以上是兼职，不专门从事人大工作。人大常委会和专门委员会组成人员担任的是国家机关职务，这种职务与代表职务不同，不能与“一府两院”职务交叉，按机关设置应当是专职性的，非专职化现象与常设机关担负的职责不适应，这是人大制度发展过程中的过渡现象，不是长久之计，也不是制度特色。常委会和专门委员会组成人员应当和其他国家机关组成人员一样，在任职届期内享有国家公职人员的权利与义务，能够有条件专心致志的履行职责。(3)优化人大常委会组成人员素质结构。一是按照党的十六届四中全会要求，优化人大常委会领导班子结构，逐步减少领导职数;二是优化组成人员的年龄结构，改变领导干部退居性的安排模式，人大常委会组成人员的任职年限，与其他国家机关人员任职年限要基本一致，也要贯彻党的干部“四化”方针;三是优化组成人员的构成结构，拟提拔到党委政府任职的人员，可以先当“议员”后当“官员”，把在人大常委会任职作为培养锻炼领导干部的重要渠道，增强拟任领导干部的民主素质和法律素质。

第三，完善和规范人大及其常委会的权力运行制度。随着民主政治的发展，人大的权力运行制度需要进一步的完善和规范，实践中比较突出的有两方面的问题:一是重大事项决定权的完善和规范。讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法、地方组织法赋予县级以上地方人大及其常委会的一项重要职权，但许多涉及本行政区域内经济、社会发展和人民群众切身利益的重大改革措施，往往是党委决策，政府执行，未经人大讨论、决定就已经实施，有时还要求人大配合贯彻落实。人大及其常委会行使重大事项决定权，体现了人民民主的宪政原则，原则与制度安排、运行机制和行为方式应当一致，这一职权的行使涉及遵守和执行宪法对权力的配置，应当做出具体的界定和规范，理顺权力机关和执行机关的职责关系。二是监督权的完善和规范。宪法规定，人大及其常委会监督政府和“两院”的工作，但有关人大监督权运作的监督法长期难以出台。监督法难以出台，从一个侧面反映了党与国家政权、国家政权机关之间一些关系还没有协调处理好，在一些问题上还没有取得共识。例如，人大监督法院、检察院工作能不能监督具体案件的办理，监督具体案件又应采取何种适当方式?人大对于公民的申诉、检举、控告怎么处理?宪法规定“两院”独立行使审判权、检察权，“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。据此有人认为人大也不能干涉司法活动。在党的领导和人民代表大会制度政体下，我国司法独立是相对的，不仅党委和人大及其常委会有权监督，就是司法机关之间，检察院也有权监督审判活动。现在的问题是需要建立一套行之有效的监督程序和方式。