加强党的领导制度建设：关注三个代表重要思想与党建研究

(一)加强党的领导制度建设

党的领导，以社会形态划分，分为政治领导、组织领导和思想领导;以社会领域划分，分为政治、经济、文化、社会方面的领导;以党内外关系划分，分为党内领导关系和党外领导关系，党外领导关系又分为与人民的关系、与国家政权的关系、与民主党派的关系、与人民团体的关系。这里主要强调的是规范党对国家政权的领导权，党对国家政权的领导权属党外关系的范畴。从党和国家政权宪政关系的角度考虑，加强党的领导制度建设，应当在以下几方面取得进展:

第一，规范党对国家政权的领导。加强党对国家政权的领导制度建设，首先要规范党的领导职权，做到事权明确。应当说，有关党的职能的党规规范和有关国家政权机关职能的法律规范正在完善，现在的主要问题是党的领导机关和机构的一些职权、事权界限过于原则。比如，党“总揽全局、协调各方”的职能，必须通过制度细化使这一职能具体化和具有操作性，避免党的机关包揽政权机关职责范围的事项。又比如，各级党委有关重大政务事项的决策权与各级权力机关重大事项决定权、行政机关重大行政行为决定权的具体界定和衔接，哪些事项要由党委研究决策，哪些事项政权机关党组要提前报告党委，这些都要制度化、规范化，不能随心所欲，因人而异。其次要划清党和国家政权机关的职能，做到各司其职。党对国家政权的领导主要是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部，通过政权机关党组织和党员的模范带头作用，贯彻党的路线、方针和政策，实现党提出的执政目标。党的领导机关对于政权机关职责范围的事项，既不能大包大揽，也不能放任不管，涉及全局性的重大事项必经报经党委集体决策，具体立法、执法、司法和行政管理工作由政权机关负责。

第二，规范党的领导行为和执政行为。规范党的领导行为和执政行为，首先要界定领导行为和执政行为的标准。凡是需要党内集体研究决策并以党的名义提出的都应当是党的领导行为，凡是需要政权机关依法行使职权的行为都应当是党的执政行为。这两种行为有时衔接的比较紧密，过去认为这两种行为没有什么区别，都是党的领导，因而忽视从党的意志到国家意志转换的制度规则的建设。例如，党的会议提出国民经济和社会发展五年规划建议，这是对国家经济社会生活实施的领导行为，经人民代表大会会议审议决定通过并由各政权机关实施这就是党的执政行为即国家行为。国民经济和社会发展规划，涉及国家经济社会生活全局性的发展和人民的切身利益，必须走向民主化、科学化和法制化，通过立法对规划体系、内容、编制、审批、功能、实施、监督、调整、评估等做出法律规定，加强规划的强制性和约束力，保证规划的遵守和执行。其他诸如机构编制、人事任免、机构改革等重要事项，在逐步完善国家有关法律制度的同时，党也要完善相关的领导制度，为党的领导行为的规范化、制度化提供依据。(www.xing528.com)

第三，规范党实施领导的方式和程序。为了有效地实现党对国家政权的领导，必须规范党的领导方式和程序，保证党的领导与国家权力运作制度和机制的衔接。一是要建立健全党委与人大、政府、法院、检察院在职能工作协调方面的制度和机制。党委对政权机关的领导方式和程序要与宪政法律关系相一致。比如，政府是人大的执行机关，党委决策的事项需要政府执行的，如果在人大决定重大事项范围之内，应当先交由人大审议决定后，再由政府执行，防止绕开权力机关而行事。二是党的组织制度和活动方式与政权机关的组织制度和活动方式要协调。民主集中制是党和国家政权机关的根本组织原则，但民主集中制在不同机关有不同的表现形式。由于各政权机关民主集中制的具体内涵和表现形式不同，党在实施领导时，必须尊重不同机关的组织制度和活动方式。比如，人民代表大会会议选举政权机关领导人，一人一票，实行无记名投票，这种民主集中制方式不能保证党委推荐的人选都能当选。但这种选举只要符合法律程序，其结果即使没有体现党委的人事安排意图也必须承认。三是完善党实施领导的工作程序。党内一些工作和办事程序要结合实际改革，切实解决层次过多、职责交叉、相互扯皮、责任不明的问题，规范和完善党委的议事决策权限、决策协商、决策咨询、决策规则程序、工作部门办事程序等方面的制度，以及党代会和全委会的程序制度。

第四，规范党的领导责任制度。(1)违反宪法和法律的责任追究制度。党章和宪法都规定，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。但是，党组织违宪违法怎么处理，承担什么责任，党内制度和国家法律不明确。实践中，如果党组织有违宪违法行为，通常上级党组织发现以后予以纠正，没有造成政治影响的，一般不对具体人进行组织处理。党组织如果在民事经济关系领域与其他法人、公民发生纠纷，党组织可作为民事诉讼主体，该承担什么责任就承担什么责任。党组织如果在宪政法律关系领域违宪违法，不宜走诉讼渠道处理，但要有明确的责任追究制度。比如，党委未经人大程序将依法选举产生的政权机关领导人直接免职，上级党组织应当予以纠正，并对下级党委进行违法责任追究。(2)违反党的领导方式和执政方式的责任追究制度。党的领导方式和执政方式是党在国家和社会生活中的基本行为方式和模式，这种行为方式和模式从属我国的宪政体制。在宪政法律关系中，党的领导方式和执政方式应当是被宪法、法律或宪政惯例确定的具有稳定性的政党的行为方式和模式，违背这种行为方式和模式规范，不仅涉嫌违宪违法，而且从根本上损害党的领导地位和执政地位。因此，高度重视党的领导方式和执政方式的规范和这种规范的遵守执行，对于稳定党和国家的宪政法律关系，巩固党的领导地位和执政地位具有深远意义。(3)违背党的领导事权的责任追究制度。党的领导事权是党对国家和社会事务的决策权限，党的各级领导集体负有具体领导事权的政治责任，国家机关的党组或党委对重要立法、行政事项决定和人事任免等执政行为，要依据党内规定报经上级党的领导机关决策或批准，应当报告而不报告或报告后上级置之不理的，都应当给予责任追究。