三个代表重要思想与党内民主制度研究

(二)建立健全党内民主和民主集中制的基本制度

加强党的民主集中制建设，要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。

1.完善党的代表大会制度。

党的代表大会制度是党员通过自己选出的代表充分行使民主权利，决定党内重大事务和管理党内事务的制度，是保障党内发扬民主和实行集中的体制形式，因此它是体现党内民主的最根本的制度。根据实际中存在的问题，健全和完善党的代表大会制度应着重解决以下几个问题:

第一，进一步确立代表大会在党内的权威地位。党章规定:“党的最高领导机关是党的全国代表大会和它产生的中央委员会。党的地方各级领导机关是党的地方各级代表大会和它所产生的委员会。”党的代表大会是党的最高领导机关，是指在它之上，没有更高的权力机关，在它之外，没有与之平行的权力机关;党的各级委员会由它选举产生，并向它负责并报告工作;它的决定是最后决定，任何党的组织和党员个人不得违反。这就从法理上确定了党的代表大会在党的组织体系和权力结构中的权威地位。但是在党内的政治生活中，有的地方存在着党的常委会凌驾于全委会、代表大会之上的现象，用其他形式的会议代替代表大会决定重大问题，甚至在工作中随意改变代表大会的决定。为此，有必要通过具体的规定来进一步确立代表大会的权威地位，如党章应明确规定党的代表大会作为权力机关的唯一性，它所产生的委员会只是它的权力执行机关，权力上不应与之平行;应明确规定任何组织和个人都不能凌驾于代表大会之上，无权改变代表大会的决定、决议，如有违反应受到纪律处罚。

第二，严格按期召开党的代表大会。我们党在建党初期，几乎每年召开一次党的代表大会，六大之后没能按期召开，如六大到七大相隔17年，七大到八大相隔11年，八大到九大相隔13年，社会主义时期仍未能按期召开党的代表大会，这不能不说是党内民主生活的一个严重缺陷，是党的代表大会权威地位被削弱的原因之一。因此，各级党委要严格按照党章规定，如无非常情况，应严格按期召开党的代表大会。没有非常情况而延期召开党的代表大会，相应的党的委员会应受到党的纪律制裁。

第三，充分发挥党的代表大会的功能作用。党的全国代表大会是党的最高权力机关，它有很大的职权，主要是审查和批准上届中央机构的工作，制定和修改党纲、党章，决定党的重大问题，选举党的领导机构等。党章规定，党的全国代表大会的职权是:①听取和审查中央委员会的报告;②听取和审查中央纪律检查委员会的报告;③讨论并决定党的重大问题;④修改党的章程;⑤选举中央委员会;⑥选举中央纪律检查委员会。从这六项职权看，党的代表大会具有三大功能，即选举功能、决策功能和监督功能。选举党的领导机构和党的领导人是党的代表大会的主要功能，这一功能在实践中还有待于进一步强化，主要是扩大差额选举，使代表按自己的意愿选择领导人，体现更多的民主;党的代表大会不仅应按现在规定的那样产生党的委员会和纪律检查委员会等领导机构，还应直接选举产生党的常务委员会成员和书记、副书记，全面行使、充分发挥它的选举功能。决策是党的代表大会的重要功能，这一功能在实践中要进一步保证，党的路线方针政策，国家的内政外交等事关全局性、整体性、战略性的重大问题必须由党的全国代表大会进行决策，它所产生的委员会负责执行，并定期向其报告情况。对它所产生的领导机构和领导人进行监督，也是党的代表大会的重要功能，这一功能在实践中还须进一步明确和加强，虽说民主选举包含了监督，即各级党代会对它所产生的各级党委会的监督，但仅此还是不全面的监督，效力较弱的监督，因此，党章应明确规定，党的代表大会对它所产生的委员会“可以随时撤换之”，对它所产生的领导人可以进行弹劾罢免。

第四，探索党的代表大会常任制。党的代表大会的非常任制造成两个弊端:一是党内权力关系严重失衡。党章规定，党的代表大会是同级党的最高权力机关，但由于实行非常任制，在长达5年时间的党代会闭会期间，党委会代行党代会的职权，既行使党内立法、决策权，又行使执行权，加之对同级纪委的领导，实际上还行使监督权。党委集党内立法决策、执行和监督三权于一身，使党内关系紊乱，权力配置失衡，民主难以发展，监督难以进行。二是党代表的作用不能完全发挥。党代表是经党员选举、代表党员意志行使管理决定党内一切事务权利的，但由于实行非常任制，党代会结束之后，其使命便告完结，代表作用自然消失，不能再以代表的身份管理决定党内事务。因此，建立党的代表大会常任制，对于发展党内民主，强化授权主体的权力，保证权力的规范有序运行，具有重要作用。

20世纪50年代，我们曾经提出并实行过党的代表大会常任制，但由于实行的时间很短，经验不足，加之今天的世情、国情、党情发生了很大的变化，因此，还需在理论上研究探索，实践上搞好试点。①实行党的代表大会常任制和年会制相结合的制度。常任制就是党代表每届任期五年，五年内都行使代表的职权，年会制就是每年召开一次代表大会，充分体现党的代表大会的最高决策机关和最高监督机关的作用。②减少代表名额，提高代表的参政议政能力。党代表缩减1/4的名额，不搞荣誉性的代表资格，选举的代表要具有较高的议事能力和决策能力。③理顺关系，合理配置权力。正确处理党代会、全委会、纪委会的关系，党代会产生并监督全委会、纪委会，全委会、纪委会对党代会负责并报告工作;党代会行使立法决策权，党委会行使执行权，纪委会行使监督权，三权适当分设，体现民主所要求的权力制衡机理。④采取有效途径和形式，发挥党代表在党代会闭会期间的作用。党代会闭会期间，党代表可以通过调研、视察、质询、问责等途径和形式，了解、收集选区党员和群众的意见、要求，检查督促党委会和纪委会对党代会决策的执行情况。

2.改革和完善党内选举制度。

民主集中制原则要求党员有管理党内一切事务的民主权利，但这种管理不是每个党员直接去管理党内重大事务，而是选出自己的代表，代表自己行使管理党内事务的权利，但要保证、体现党员管理党内事务的权利，党的领导成员必须要在充分体现党员意愿的民主基础上选举产生。这就要有能够使每个党员充分使行自己权利、表达自己意愿的选举制度。在党内整个民主政治生活中，选举制度具有决定性意义。选举制的价值在于广大党员政治选择和利益表达得到充分实施，同时也使党内的政治权威获得了广大党员服从和认可的合法性。根据目前党内选举制度的运行情况，还需从以下几个方面进行改革和完善。

第一，逐步扩大直接选举。选举的形式有直接选举和间接选举两种。与间接选举相比，直接选举更能体现选举人的意志，因而更具有民主性。目前，党内直接选举的范围过于窄小，与广大党员的民主要求不相适应。因此，要逐步扩大直接选举的范围，包括党代表和党的领导人的选举，都可以根据具体情况分别逐渐展开。如果目前条件不成熟，至少可以在党的基层组织中进行直接选举。

第二，坚持和完善差额选举制度。为了增强党内选举制度的民主效能，十三大党章提出并确立了差额选举的原则，十六大党章继续规定:“可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举。”前一种是直接差额选举办法，是党内选举的基本方式，后一种是间接差额选举办法，是党内选举的辅助方式。根据实际中存在的问题，应从如下三个方面完善差额选举制度。一是扩大差额选举的范围。现在差额选举的范围是各级党代会代表、基层党组织委员、地方各级党委委员、常委和中央委员会委员。这个范围是有限的，还应进一步扩大到基层党委书记、副书记，地方各级党委书记、副书记，直到中央政治局委员、常委以及书记。二是扩大差额的比例。现在各级地方党委常委的选举差额数太少，一般仅有一人，应进一步扩大差额比例，党的各级代表大会代表候选人的差额比例，应不少于20%，党的各级委员会委员、常委差额比例不少于30%，各级党委书记、副书记差额比例为50%。三是引入竞争机制。差额选举本身就包含有竞争性，但在实际选举中竞争性体现的很不充分，增加了选举人选择的难度。因此，在今后的选举中，选举的组织者除了向选举人详细介绍候选人的情况外，还应让候选人公开“亮相”，直接与选举人见面，发表自己当选后的工作思路，以便选举人做出自己的选择。

第三，完善候选人提名制度。在民主选举过程中，每个选举人都有提名候选人的权利，当然这种提名能够被采纳确定为正式候选人，需要一定数量的选举人的复议赞同。党的领导机关也可以提出候选人名单的推荐意见，并需选举人反复讨论、充分酝酿。为了使候选人名单的产生办法充分体现民主原则，要适当规定自下而上的提名制度，实行法定的有特定比例的自下而上和自上而下相结合的提名制度。

第四，与改革和完善党内选举制度相配套，逐步建立弹劾罢免制和任期制。罢免制和任期制与选举制是相联系的，前者是后者的延伸和补充。没有罢免制和任期制，选举制就是不完全、不彻底的。邓小平早在1980年《党和国家领导制度的改革》中就提出要健全干部选举、招考、任免、考核、弹劾、转换和任期制度。20多年过去了，罢免制和任期制还没有建立起来，或者是不彻底。比如罢免问题，只是在党的领导干部犯错误，甚至犯罪之后才免职罢官，对于不称职的干部则不予罢免，而且这种罢免权没有真正掌握在选举人手中。因此，要建立罢免制度，对犯罪、犯错误的干部要罢免，对不称职的、平庸的干部也要罢免，形成自下而上的监督机制。关于任期问题，在党内没有实行，也没有这项制度，使得领导职务事实上的终身制难以彻底废除。因此，在党内没有竞选制的情况下，要建立党内领导职务的任期制，各级党委书记的任期不应超过两届。

3.健全党员民主权利保障制度。

从理论上讲，党员是党内的权力主体，是党的权力的所有者。发展党内民主，就是党员通过选举、监督、罢免、审议、决定，行使对党内一切事务的管理权。党员权利发挥和实现的如何，是衡量党内民主发展程度的标准。要使理论变为现实，也就是党员真正成为党内的权力主体，必须建立健全党员民主权利的保障制度。

第一，建立保障制度，保证《党章》赋予党员的各项民主权利得以实现。要认真贯彻执行《中国共产党党员权利保障条例》，切实保障党员的各项权利，包括保障党员的选举权、被选举权和罢免权;保障党员的了解参与权和讨论表决权;保障党员的批评建议权和检举揭发权;保障党员的申诉、辩护和控告权。

第二，建立和完善公开制度，提高党内权力运行的透明度，为保证党员行使民主权利创造条件。发展党内民主，保障党员充分行使民主权利，就必须让广大党员了解各级党的领导机关的工作思路和活动情况，以便在工作中得到党员的理解、支持和参与、监督。为此，要建立党内事务公开制度，主要是在党内重大问题的决策和决策的执行上，党的各级领导机关的工作过程、内容、后果等要尽可能地公开。办事制度要公开，办事程序要公开，办事结果要公开。如在保障党员了解党内重大问题的知情权的过程中，党组织要及时、准确地通报党内情况;又如在保障党员对党内不良行为的检举、控告权的过程中，党组织要及时受理，对署名的检举人和控告人进行回访或回函并告知处理结果。

第三，严惩侵犯党员民主权利的行为。对侵犯党员民主权利行为的惩处，是保障党员权利的重要环节。在党内政治生活实践中，对于任意剥夺党员民主权利的错误做法，特别是对检举人、控告人蓄意打击报复的行为，一定要严肃追究，给予惩处。

4.健全党的集体领导制度。

集体领导是党的领导的最高原则之一，是民主集中制的基本原则和重要内容。集体领导制度，是指党的领导的主体是集体，不是个人，所有重大问题，都由适当的集体民主讨论，作出决定，禁止个人独断专行。从理论上讲，这个制度是合理的，不仅有利于决策的民主化、科学化，而且通过领导成员之间的互相制约，防止由于个人擅权专断而造成的权力失控。但在历史和现实的实践中，这个制度执行得并不尽如人意，主要是一些领导人存在着严重的家长制作风和个人说了算的专断行为。鉴于党的历史教训和现实状况，必须将集体领导原则进一步具体化、程序化、制度化。

第一，明确重大问题的范围。党章规定，凡属重大问题都要由适当的党组织集体讨论，作出决定。那么，什么是重大问题呢?《党内政治生活若干准则》规定重大问题有五个方面:涉及党的路线、方针、政策的大事;重大工作任务的部署;干部的重要任免、调动和处分;群众利益方面的重要问题;上级机关规定应由党委集体决定的问题。后来，又把重大问题具体化为“三重一大”:重大决策、重要干部任免、重要建设项目安排和大额度资金的使用。凡属上述问题，都必须由党委民主讨论，集体作出决定，不准个人或少数人专断。(www.xing528.com)

第二，完善党委内部的议事和决策机制。议事和决策机制，就是党委讨论决定重大问题的原则、方法和程序。集体领导作为党委领导决策的重要原则，其运行程序应有系统而具体的规定，避免运行中的随意性。党委内部议事和决策坚持的总的原则是，“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”，遵循的基本程序是:①调查研究，确定方案。重大而复杂问题的决策，应在调查研究、掌握情况的基础上从不同的角度设计出两个或两个以上的方案，供决策层考虑，从中选出最佳方案。②科学论证，作出评估。提出方案之后，除非情况紧急，并不要求马上进行选择，作出决策，还需要进行科学分析和理论论证，看所提方案的依据是否真实、可靠，确定的目标是否科学、可行，条件是否成熟、充分，在此基础上，对提出的各种方案作出客观的评估。这是一个复杂的过程，要发挥广大党员的聪明才智，听取专家、学者的意见建议，进行多方面论证，反复研讨评估才能完成。③会议讨论，表决定夺。根据重大问题的情况，召开适当的会议(党的全委会或常委会)，进行讨论决定。讨论问题，必须充分发扬民主，对任何意见不得阻挠、压制;决定问题，必须按照“多数原则”表决，尽量改变过去的议决制，实行票决制，坚决纠正集体民主讨论、书记拍板定夺现象。④追踪反馈，修正方案。重大决策出台后，还需要通过各种渠道及时准确地把决策实施的情况反馈到决策中心，使之判断和检验决策的社会效果，把握发展动态，以便进行补充、调整、修正，进一步完善决策方案，在新的基础上更好地指导实践。

第三，集体领导必须和个人分工负责相结合。在强调集体领导的时候，容易出现一种偏向就是集体领导集体负责、个人不负责任的现象。现在有的单位在集体领导的名义下，党委成员天天泡在会议里，事无巨细都集体讨论，今天研究，明天讨论，后天复议，议而不决，决而不行，互相推诿，无人负责，工作拖拉，效率低下，出了问题集体承担，打板子都找不到具体人。这是一种在集体领导名义下不负责任的官僚主义领导作风，影响党的事业，败坏集体领导的名誉。因此，党委的集体领导必须和个人分工负责有机地结合起来，使重大问题都经过集体讨论，防止个人擅权专断，保证党的正确领导;日常工作事事有人管，人人有专责，做到议而有决，决而有行，行而有果。

5.完善党内监督制度。

对权力的运行实施有效的监督和制约，是防止滥用权力和以权谋私腐败现象的重要措施，是发展党内民主的内在要求和重点所在。江泽民指出:“我们党执政以后，特别是在新的历史条件下，能不能成功地解决党内监督问题，尤其是对高中级干部的监督问题，是加强党的建设需要解决的一个重要问题。……越是改革开放，越要加强和健全党内监督，越是领导机关、领导干部，越要有严格的党内监督。”^[14]党的十一届三中全会以来，我们已经接受了早期资产阶级思想家提出的“不受监督的权力必定产生腐败”的观点，重视加强党内监督，监督工作也取得了一定的成效。但是党内监督，特别是对党的领导机关和高中级干部的监督，仍然是一个薄弱环节。因此，要认真贯彻《中国共产党党内监督条例(试行)》，进一步完善党内监督制度，切实提高监督的质量和水平。

第一，建立和完善党内监督的法规和制度。党的十一届三中全会以来，我们建立了大量的党内监督的法规和制度，从总体上说，这些制度的建立和实施对党内监督有一定的作用，但仍存在着过于笼统、不具体、不规范的问题，有的制度缺乏程序性、科学性，有的制度缺乏操作性、合理性。因此，我们要进一步完善这些制度，并且制定专门的党内监督法规条例，还应配套制定若干操作性强、合理性高、程序科学的实施细则。

第二，改革和完善党内监督体制。就监督权的效力和作用而言，监督者必须与被监督者有同等的、平行的权力和地位，这样监督权才能具有独立性、权威性，才能实施对监督对象权力的有效制约。党的纪律检查委员会是党内的监督机构，专门行使党的监督权。其领导体制是以横向领导(接受同级党委的领导)为主，纵向领导(接受上级纪委的领导)为辅。这种监督体制使党内权力之间缺少平行制衡机制，监督机构处于从属地位，缺乏独立性和权威性，它们特别是在领导机关、领导干部等要害部门和实权人物面前，显得苍白无力。监督体制中存在的问题和漏洞，给一些人留下可乘之机，他们滥用党的权力，为所欲为，肆无忌惮，为自己和少数人谋取私利。因此，要对现行的党内监督体制进行改革，改革的方向是把党的纪律检查委员会改为向党的代表大会负责，接受上级纪委的业务领导，以提高其监督权力的独立性和权威性。我们认为，这种改革的方向从理论上说是正确的，因为从权力的来源上讲，纪委与同级党委的权力来源是同一的，都是党的代表大会，故它们的权力的行使也应是平等的、平行的。这种改革方向在实践上是可行的，不会造成人们所担心的“三权分立”，因为这种体制与设立党的代表大会常任制相联系，纪委和党委都向党的代表大会负责，实现权力的制衡，同时这也增强了党的代表大会作为党的最高领导机关的权威地位。

第三，建立和健全党内监督网络。党内监督形成网络，才能提高总体监督效能。这个监督网络包括三个层次:一是上下级党组织的相互监督，通过选举、检查、考核、检举、罢免、党内民主生活会等形式进行监督;二是党代会、党委会、纪委会通过行使党章赋予的职权对党的领导机关及其领导干部进行监督;三是广大党员通过党章赋予的民主权利对党的任何组织和党员领导干部进行监督。要加强这三个监督层次的联系，形成相互配合、相互补充的监督网络，提高总体监督效能，从而使党的权力运行置于有效的监督之下，防止因权力异化而破坏正常的党内民主关系。

【注释】

[1]《马克思恩格斯选集》第4卷，第196页。

[2]《马克思恩格斯全集》第29卷，第196页。

[3]《邓小平文选》第1卷，第303页。

[4]《列宁选集》第1卷，第510页。

[5]《马克思恩格斯选集》第4卷，第432页。

[6]《毛泽东选集》第1卷，第306页。

[7]《邓小平文选》第2卷，第176页。

[8]《邓小平文选》第2卷，第144页。

[9]《邓小平文选》第3卷，第242页。

[10]《邓小平文选》第1卷，第306—307页。

[11]《邓小平文选》第2卷，第333页。

[12]《邓小平文选》第2卷，第348页。

[13]《邓小平文选》第2卷，第146页。

[14]江泽民:《论党的建设》，第204—205页。