中国运河三千年-均输法实施与薛向任命

这里的“输”字含义，不是运输之意，而应理解为供应。所谓均输法，就是对京师物资供应加以平衡的方法。其实质是，根据京师的实际需要，来确定上供物资的数量和品种；而在组织、安排上供物资时，则应根据各路的实际供应能力进行灵活调剂。调剂之法就是在歉收地区折价收取钱币，或先用籴本（即国家资金）垫付进行籴买，以完成上供任务。

为什么要改行均输法？因为一方面当时北宋财用入不敷出，陷于困境，为了增加财政收入，解决窘急问题；另一方面在过去100多年实施转般法漕运中，存在着如下的严重弊端。据《宋史》卷一百八十六《食货志·均输》记载：

天下财用无余，典领之官拘于弊法，内外（注：指京师与东南六路而言）不相知，盈虚（注：指京师物资情况）不相补。诸路上供，岁有常数（注：指定额）。丰年，便道可以多致而不能赢；年俭物贵难于供亿而不敢不足。远方（注：指东南六路地区）有倍蓰之输，中都有半价之鬻。徒使富商大贾乘公私之急，以擅轻重敛散之权（注：指从中操纵物价谋利）。

这一段引文的意思是说，每年上供京师的粮食和各种物资，都是按照由朝廷确定、年年不变的定额进行的，而供应粮食、物资的各路州县，由于自然灾害或其他种种原因，往往造成农业歉收、物资匮乏。作为执行漕运上供物资的江淮等六路发运使，只能根据定额照办而无权加以调整，致使定额与现实情况严重脱节，也使发运使陷于进退两难的处境：要么甘冒完不成上供定额的渎职之罪，要么无视百姓苦难、强令受灾地区按定额上供，而使大批农民无法生活下去。后来，经过许元的改革，将平籴措施融入转般法中，采用“代发”“额斛”等变通办法，在丰、歉年份之间或丰、歉地区之间进行调剂，大大缓和了供需之间的矛盾，为转般法注入了新的活力。但是，许元的改革只是在各路之间进行调剂来完成每年的上供定额，并没有触及问题的根本。问题的根本是不合理的上供定额，这一定额是由三司的朝官们以闭门造车的方式确定的，不仅确定时就脱离实际，而且年年不变，丰收之年不能多供一些，歉收之年不能少供一些，即使是不丰不歉的年份，京师的实际消费也有多少之分。所以京师的物资，往往有时供过于求，大量的物资积存、霉变，不得不半价出卖；而有时则供不应求，社会上物资短缺，人心浮动。总之，对于京师的粮食和物资供应难以把握。这不是转般法本身的问题，而是上供制度存在着缺陷所造成。

实施均输法，就是将各路州县按固定指标上供京师物资的做法，改变为由发运使根据京师对粮食、物资的实际需要，灵活掌握上供数量和品种的做法。均输法的内容大致包括下列三个方面：

（1）“今发运使实总六路赋入，其职以制置茶、盐、矾、酒税为事，军储国用多所仰给。假以钱货资其用度，周知六路财赋之有无而移用之”^[48]。就是说，扩大原有江淮发运司的组织机构和发运使的权力，使之不仅拥有东南六路漕运事务的指挥权，而且拥有总管东南六路的财赋以及上供物资（包括粮食）的采购权和调配权。为此，还掌握一笔用以采购的专款和一定数量的备用粮食。

（2）使发运司“预知在京仓库所当办者，得以便宜蓄买”^[49]。就是说，在朝廷三司与江淮等路发运司之间，建立京师和物资库存、需求与各路物资供应能力的情报沟通机制，使发运司预知京师物资的积存和需求情况，以便灵活地组织上供物资，做到“三司有余粟，则以粟转为钱银或绢，以充上供之数；他物亦然。故有无相资，无偏重之弊”^[50]。这样，无论在数量上或品种上都可符合京师实际所需，避免造成积存浪费或供应不足。

（3）发运司在有职有权并掌握京师物资积存和需求情况的前提下，本着“徙贵就贱，用近易远”^[51]的原则，利用所备专款采购上供物资（包括粮食）。所谓“徙贵就贱”，意即就低不就高，不在歉收、价贵地区而是选择在丰收、价廉地区购进粮食和物资，以“代发”方式完成上供任务，再向被“代发”的地区收取相应的钱币，用以偿还。这样，就可减少购买费用。所谓“用近易远”，意即就近不就远，在丰、歉程度和物价贵贱差不多的情况下，则选择距离京师较近、运输方便的地区购进上供粮食和物资。这样，就可节省大量运费。

宋神宗熙宁二年（1069年）七月，王安石倡导的均输法，在神宗的全力持下，宣布在东南六路实施，这是王安石诸多变法中最早付诸实施的一法。随之，由王安石主政的朝廷，采取了如下三项举措：

一是任命薛向为江淮等路发运使，负责推行均输法。薛向字师正，河东万泉（今属山西）人，曾任粮草司使事、陕西转运副使、解盐制置使等职，长期从事物资转输工作，富有理财经验和改革思想，行政能力亦强。王安石认为，具体负责推行均输法的江淮发运使，肩负着重大责任，必须选择能吏才可胜任。“臣比见许元为发运使时，诸路有岁歉米贵，则令输钱以当年额；而为之就米贱路分籴之，以足年额。诸路年额易办，而发运司所收钱米常以有余，或以其余借助诸路缺乏。其所制置利便，多如此类。要在拣择能吏以为发运而已”^[52]。薛向正是担当首任江淮等六路发运使的合适人选，因此向神宗推荐，得到同意。薛向受任江淮等六路发运使后，得到了朝廷拨给的钱和粮。“赐内藏钱五百万缗、上供米三百万石”^[53]，作为购买上供粮食和各种物资的籴本。

二是批准在京师与江淮发运司之间，建立物资盈缺情报沟通机制。熙宁二年（1069年）九月八日，薛向奏请朝廷预告京师每年物资库存和需求的数字，得到允准。“乞下三司及提举司取索在京诸司库务，每年系六路出办上供物色若干名件数目，每年合支、今来见约支得多少、年月外有无缺乏之物，及每年计置数目，逐年预降本司，以凭契勘施行。从之”^[54]。

三是充实江淮发运司组织机构，授予薛向自择僚属的人事特权。薛向在实施均输法一年后，深感任务繁重，人手不够，因此于熙宁三年（1070年）八月，奏请朝廷增加发运司官员。“近奏举职方员外郎张穆之、虞部员外郎李文卿、开封府兵曹参军张涣权，管勾本司公事及准备差遣勾当”^[55]。早在均输法实施之初，宋神宗就授予薛向自择僚属的人事权。史载：“薛向既董其事，乃请置官设属。帝曰：兹事鼎新，脱有纷纭，须朝廷坚定之，使得自择其属，若委以事而制于朝廷，是教玉人雕琢也。薛向于是置卫琪、孙珪、张穆之、陈倩为属”^[56]。按：北宋官僚队伍庞大，关系复杂，为防阻结朋党，防范甚严，每有人事安排，都是经过朝廷审议。神宗鉴于朝廷中有许多大臣激烈反对王安石变法，如果公开提名进行朝议，很难通过，故破例授权薛向，可以自主择用僚属。这充分表明宋神宗对变法的坚决支持和对薛向的充分信任，同时也反映了当时实行变法是何等的不易！

薛向没有辜负宋神宗和王安石的期望，他在皇帝、宰相的支持下，推行均输法取得了成功，既满足了当时京师的物资需要，改变了过去京师的粮食、物资有时过剩而半价出卖，有时紧缺而引发人心浮动的不正常现象；又缓解了供需之间不协调的矛盾，效果良好。薛向在执行漕运任务时，还打破官船垄断的惯例，雇募了部分民船参与漕运。“先是漕运吏卒上下共为侵盗贸易甚，则托风水沉没以灭迹，而官物陷折者岁不减二十万斛。至（薛）向始募客舟与官舟分运，以相检察，旧弊悉去”^[57]。记载中所谓客舟，当是指民船。薛向雇募民船参与官府漕运，实属创举。中唐刘晏主持漕运工作时，为了杜绝漕运途中的盗窃行为，曾雇募民工操舟运粮，但使用的还是官府的漕船。而薛向雇民船参与漕运。人和船都是民间的，说明漕运商业化程度更高。加上薛向使民船和官船一起航行，不仅在途中可以互相监督检察，防止盗窃现象，而且可以加快船速，缩短运期。因为民船受雇于官府，为了自身的利益，积极性远高于官船，船速必快，而同航的官船也不得不随之加速而行，由是缩短了运期。另外，民船的装载量也大于官船，据沈括《梦溪笔谈》卷十二《真州复闸》条记载，当时经过真州闸时，每艘官船载米七百石，民船载米八百余袋，每袋二石，则每艘民船载米一千六百石，比官船多一倍有余。因此，薛向雇募民船参与漕运，在当时，不仅是一项防止途中盗窃官物、提高漕运效率的有力措施，而且还有利于促进民间运输业及商业活动的发展，具有一定的社会进步意义。

由于薛向推行均输法成绩显著，宋神宗十分满意。于熙宁三年（1070年）六月，晋升他为天章阁待制，并赐予亲笔手诏：(www.xing528.com)

政事之先，理财为急。朕托卿以东南赋入，皆得消息盈虚，翕张敛散之。而卿忠诚内固，能倡举职业，导扬朕意，底于成绩，朕甚嘉之。览奏，虑流言致惑，朕心非石，岂易转也。卿其济之以强，终之以不倦，以称朕意。^[58]

这道手诏表达了宋神宗本人对于变法图强的殷切之情和坚定不移的决心，既表彰了薛向在过去一年中，忠心耿耿地推行均输法取得了巨大成就，也鼓励他为今后的变法事业继续不懈地奋斗。

实施均输法的好处有如上述，《宋史·食货志》将这些好处概括为：“便转输，省劳费，去重敛，宽农民，庶几国用可足，民财不匮”^[59]。那么，在宋神宗熙宁、元丰年间实施均输法时，究竟得到好处没有？这要分为于国和于民两方面来回答。于国方面，应该说是得到了“便转输、省劳费，国用可足”的好处。但是，于民方面可以说是利弊兼有，弊大于利，农民基本上没有得到“去重敛、宽农民、民财不匮”的好处。现将在实施均输法中所出现的弊端，择其要者分述如下。

弊端之一，对于农民交纳的赋税和上供物资折价过高，而对农民持有的绢、帛等物资折价过低。按均输法规定，在歉收、米贵地区，一般不征收粮食，而是按丰收、米贱地区的粮价折钱交纳赋税和上供物资，这对农民来说才有“去重敛、宽农民”的好处。可是，发运司在实际执行时，对于农民的搜刮、盘剥可谓无微不至。在按粮价折钱时，不是按丰收地区的低价，而是按歉收、米贵地区的高价，这就使歉收地区的农民多交了许多冤枉钱。官方拿了歉收地区农民按高价折算的粮款后，到丰收、低价地区进行籴粮、购物，既以低价买进了便宜的粮食和各种物资，以代发的方式完成赋税和上供任务，又按地区差价而从中赚取了一笔丰厚的收益，这笔收益就是从歉收地区的贫困农民头上搜刮来的。对于歉收地区的农民来说，本已遭遇歉收之苦，还要向官方多交纳地区差价的钱币，蒙受雪上加霜的痛苦。以上是官方利用地区差价盘剥歉收地区农民血汗钱的方式。除此以外，还有利用时间期限来盘剥农民血汗钱的做法。据苏辙于元祐元年（1086年）三月八日上奏称：“发运司以钱一百万贯为粜籴之本，每岁于淮南侧近趁贱籴米。而诸路转运司上供米至发运司者，岁分三限期，第一限自十二月至二月，第二限自三月至五月，第三限自六月至八月。到期不至，则发运司以所籴米代之，而限取值转运司，几倍本路实价。转运司米虽运至，而出限一日，辄不得充数”^[60]。各路转运使向发运使交纳农民赋税和上供物资，超过期限一天就不接纳，而以“几倍本路实价”代发。设置如此苛刻的条件，很明显，就是为了要达到以几倍本路实价进行代发的目的，从而可以更多地搜刮到农民的血汗钱。东南六路盛产稻米，种植稻米的农民在实施均输法前，由于受到官方的过度剥削，以致终年辛劳，却吃不上米饭，只能以糠秕充饥，实在是可悲可叹！及至实施均输法后，饱受苦难的农民们企盼着从此能改变过去悲惨的生活，但是不久，希望变成了失望。原来，王安石设计的于国于民都有利的均输法，各级官员胥吏在执行过程中，为了邀功和讨好上级，不惜费尽心机盘剥、搜括农民，使均输法走了样，以致弊端重重。曾目睹均输法实施状况的杨时，对均输法实施前后与当时农民的苦难窘境，有如下的记载：

秋成，谷未上场，而催科（注：指催交赋税和上供物资）之吏已及门矣。力耕之民，日食糠秕，而输官（府）常恐不足，欲民之不流亡不可得也。昔熙宁中（注：指实施均输法以后），三司与发运司相为表里，三司有余粟，则以粟转为钱银、为绢，以充上供之数，他物亦然……寻常折变（注：指实物折价为钱币）多为民害，盖州郡不依时值，高估常赋合纳之物，低估绢价，故受其弊。^[61]

弊端之二，使东南六路农村出现前所未有的钱荒。江淮等六路地区盛产粮食，农民卖出粮食，换取钱币，用以购买日常生活所需，这是自古以来的生活规律。但是，自实施均输法后，发运司以朝廷所拨备用粮代发赋钱，而向农民收取现钱，农民无现钱交付官方，造成钱荒。据苏辙于元祐初年的奏报说：“江、湖诸路，自来皆系产米地方，而难得现钱。旧日官岁籴米，散钱于民，故农不大伤，无钱荒之弊。今发运司以所籴米代供，而取钱于诸路，诸路米无所售，而敛钱以偿发运司，则钱荒益甚，而农民最病此，实东南之大患也。”

上列弊端，只是均输法实施过程中诸多弊端的荦荦大者。这些弊端，虽非均输法本身所固有，而是执行偏差所造成；但是不论其根源在何处，遭殃受苦的是东南六路地区的农民。史书所谓：“谷贱则官籴，不至伤农；饥歉则纳钱，民以为便。本钱岁增，兵食有余”^[62]。这些话都为片面之言，只是反映了朝廷一方所得到的好处，而没有涉及农民一方所受到的苦难。因为官方以籴米为农民“代发”时，刻意抬高折价；而农民以生丝、绢帛等实物向官方“额斛”时，则又被刻意压低折价。这样一高一低，使农民受到很大损失。可以这么说，官方在实施均输法中所得到的利益，就是从农民的损失中获取的。

值得一提的是，古今一些论著在谈到北宋均输法时，常引用宋人杨时所说的“故上下俱宽而中都不乏，最为良法”^[63]，来说明当时实施均输法取得了国家和农民互利双赢的效果。其实，杨时所说并非指均输法，而是指经过许元改革后的转般法。因为杨时是在上书渊圣皇帝（即宋钦宗）的奏疏中提到转般法的良好效果时说这些话的。后来杨时又在专谈转般法的札记中，再一次说：“故公私俱宽而中都不乏，最为良法也”^[64]。因此，可以断定，杨时的这些话是指经过许元改革后的转般法而言，并非指均输法。

这里，还需要谈谈在实施均输法时，曾受到群臣竭力反对的情况。均输法是在许元对转般法进行改革的基础上，为进一步打破东南六路漕运管理体制和旧有的不合理上供制度，以改善对京师的粮食、物资供应为宗旨，但也不可否认渗透了从中牟利的意图，因此均输法实施一开始，就遭到众多朝官的抨击。例如，范仲淹之子范纯仁，对薛向的任命意见很大，于熙宁二年（1069年）七月，向宋神宗连上三书，说薛向“其性贪狡，不可付以六路之权”^[65]；又抨击均输法说：“其实，用桑弘羊商贾之术，将笼诸路杂货，买贱卖贵，渔夺商人毫末之利”^[66]；充分扮演了反对变法的急先锋角色，与其父范仲淹在仁宗时期推行过“庆历新政”^[67]的富有改革精神的思想完全背道而驰。大文学家苏轼、苏辙兄弟二人，也是当时激烈反对均输法的干将。时任开封府推官的苏轼，于熙宁四年（1071年）二月上书神宗说：“昔汉武之世，财力匮竭，用贾人桑弘羊之说，买贱卖贵，谓之均输。于是商贾不行，盗贼滋炽，几至于乱。孝、昭既立，学者争排其说。霍光顺民所欲，从而予之，天下归心，遂以无事。不意今者此论复兴。立法之初，其说尚浅，徒言‘徙贵就贱，用近易远’。然而广置官属，多出缗钱，豪商大贾皆疑而不敢动，以为虽不明言贩卖，然既已许之变易，变易既行而不与商贾争利，未之闻也”^[68]。其弟苏辙所说，与其兄如出一辙：“今立法之初，其说甚美，徒言‘徒贵就贱，用近易远’。苟止于此，则似亦可为。然而假以财货，许置官吏，事体既大，人皆疑之”^[69]。

以上这些反对派人士，虽然都是北宋有名的政治家或文学家，但是看问题却望文生义，将王安石的均输法与桑弘羊的均输法混为一谈，认为王安石的均输法就是汉代桑弘羊的均输法在宋代的翻版，提倡买贱卖贵，与商人争利，因而竭力加以反对，请求皇上停止实施。殊不知，均输之名虽同，而其实则异。两者的不同处是：“桑弘羊的均输，是把各地的赋税、贡物全部改折为当地最多、最便宜的物品，运到价高地区出售，属于追求贸易利润的官营商业，其核心是卖和利；而王安石的均输，是从价廉、近便之地收购上供的物资，以节省开支，保障政府消费需求为目的，属于政府的消费性购买活动，其核心是买和用”^[70]。《文献通考》记载着一则故事，很能说明这一问题：

谏官李常说均输不便。他日，帝语宰执曰：朕问常何以名均输？常言：买贱卖贵而已。朕谕以《禹贡》：“纳粟纳秸”，此即均输之意，岂买贱卖贵哉？王安石：“常所言，乃平准，非均输也。盖常不晓均输之名耳。”^[71]

最后一个问题是，均输法实施至何时终止？因史书无明确记载，很难确定一个具体的时间。只知哲宗元祐年间实行更化时，王安石推行的新法被一一废止，而均输法却并未在更化之列。据此，元初马端临的《文献通考》卷二十《市籴一》和元末成书的《宋史》卷一百八十六《食货·均输》都认为是“均输后迄不能成”^[72]。但这个“后”字，只是一个相对的时间概念，不能表明具体的时间。当时因政治派系斗争激烈，均输法的实施也时断时续，最后竟不知所终。